Beslissen over uithuisplaatsing

Beslissen over uithuisplaatsing

Een onderzoek naar de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol

spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over het

uithuisplaatsen van onder toezicht gestelde kinderen

Auteur: Lisa Lensink

Studentnummer: s4224604

Opleiding: Master Bestuurskunde

Specialisatie: Beleid en Advies

Faculteit: Faculteit der Managementwetenschappen

Instelling: Radboud Universiteit Nijmegen

Begeleider universiteit: Dr. M.L. van Genugten

In opdracht van: Gemeente Nijmegen

Begeleider gemeente Nijmegen: C. Derks

Voorwoord

Deze masterthesis is het resultaat van een onderzoek dat ik heb uitgevoerd ter afronding van de master Bestuurskunde in de richting Beleid en Advies aan de Radboud Universiteit te Nijmegen. Ik heb de kans gekregen om in opdracht van de Gemeente Nijmegen en met medewerking van jeugdbeschermers van Jeugdbescherming Gelderland Nijmegen, Jeugdbescherming Gelderland Arnhem en de William Schrikker Groep Zwolle een onderzoek uit te voeren naar een onderwerp dat mij bijzonder heeft weten te boeien. Hierbij heb ik veel kennis opgedaan over de gevolgen van de invoering van de Jeugdwet voor jeugdbeschermers en de wijze waarop zij met deze gevolgen omgaan. Daarnaast heb ik gedurende het onderzoekstraject mijn analytische en praktische vaardigheden kunnen ontwikkelen. Door de afwisseling tussen het schrijven van een academische tekst en het organiseren en houden van interviews en focusgroepen met jeugdbeschermers heb ik het proces waarbij deze masterthesis is vervaardigd als prettig ervaren.

Ik wil graag een aantal mensen die mij hebben geholpen bij het schrijven van deze masterthesis bedanken. Allereerst dr. Marieke van Genugten voor haar fijne begeleiding. Zij gaf mij keer op keer constructieve feedback en hielp mij verder op de momenten dat ik twijfelde over de volgende stappen in het onderzoekstraject. Daarnaast Carole Derks van de Gemeente Nijmegen. Zij gaf mij veel vrijheid in het opzetten van het onderzoek, maar was ook beschikbaar voor overleg op de momenten dat ik daar behoefte aan had. Ook wil ik Carole en haar collega’s bedanken voor de fijne werksfeer bij de Gemeente Nijmegen en voor hun belangstelling voor mijn onderzoek. Verder wil ik Niels Naaldenberg van Jeugdbescherming Gelderland bedanken. Hij heeft mij in de beginfase van het onderzoekstraject veel kennis bijgebracht over het jeugdbeschermingswerk en heeft mij in contact gebracht met enkele jeugdbeschermers. Tot slot wil ik mijn dank uitspreken aan alle jeugdbeschermers die hebben meegewerkt aan mijn onderzoek voor hun informatie en openhartigheid. Zonder hen zou deze masterthesis niet tot stand hebben kunnen komen.

Ik wens u veel plezier toe met het lezen van deze masterthesis.

Lisa Lensink

Inhoud

1. Inleiding...5 1.1 Aanleiding...5 1.2 Probleemstelling...7 1.3 Methoden...8 1.4 Maatschappelijke relevantie...8 1.5 Wetenschappelijke relevantie...9 1.6 Leeswijzer...9 2. Beleidskader...11

2.1 Jeugdzorg: jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering...11

2.2 De jeugdbeschermingsketen...11

2.3 Wet- en regelgeving ten aanzien van de Gecertificeerde Instellingen...12

2.3.1 De Jeugdwet...12

2.3.2 Het Burgerlijk Wetboek...13

2.3.3 Het Normenkader en het Certificeringsschema...13

2.4 Samenvatting...13

3. Theoretisch kader...14

3.1 Jeugdbeschermers als street-level bureaucrats...14

3.1.1 Kritieke rol...15

3.1.2 Schaarse hulpmiddelen...15

3.1.3 Conflicterende en dubbelzinnige doelen...16

3.1.4 Moeilijk meetbare prestaties...17

3.1.5 Onvrijwillige cliënten...17 3.1.6 Dienstbaarheid...18 3.1.7 Vervreemding...19 3.1.8 Coping...20 3.1.9 Tot besluit...21 3.2 De Besluitvormingsecologie...21 3.2.1 Typen factoren...21 3.2.2 Besluitvorming in de jeugdbescherming...21 3.2.3 Tot besluit...23 3.3 Beïnvloedende factoren...23 3.3.1 Professionalfactoren...24 3.3.2 Organisatiefactoren...25 3.3.3 Modererende factoren...26

3.3.4 Tot besluit...28

3.4 Samenvatting en conceptueel model...28

4. Methodologisch kader...30

4.1 Onderzoeksstrategie...30

4.2 Methoden van dataverzameling...31

4.2.1 Half-gestructureerde interviews...31

4.2.2 Member check focusgroepen...32

4.3 Operationalisatieschema...33

4.4 Methode van data-analyse...35

4.5 Validiteit en betrouwbaarheid...36 4.5.1 Interne validiteit...36 4.5.2 Externe validiteit...36 4.5.3 Betrouwbaarheid...37 4.6 Samenvatting...37 5. Resultaten...39

5.1 Invloed van de professionalfactoren...39

5.1.1 Beslisdrempel...39

5.1.2 Werkervaring...41

5.1.3 Opleiding...41

5.1.4 Samenvatting...42

5.2 Invloed van de organisatiefactoren...43

5.2.1 Werklast...43

5.2.2 Aanbod van diensten...45

5.2.3 Publieke aansprakelijkheid...47

5.2.4 Samenvatting...49

5.3 Invloed van de modererende factoren...50

5.3.1 Bijscholing...50

5.3.2 Besluitvormingsinstrumenten...51

5.3.3 Waargenomen organisatorische steun...52

5.3.4 Nieuwe factor: collegiaal overleg...54

5.3.5 Nieuwe factor: beslisdrempel kinderrechters...58

5.3.6 Samenvatting...59

5.4 Samenvatting...60

6. Conclusie...63

6.1 Beantwoording van de deelvragen...63

6.3 Reflectie...67

6.3.1 Theoretische reflectie...67

6.3.2 Methodologische reflectie...69

6.4 Aanbevelingen...70

6.4.1 Aanbevelingen voor beleidsmakers...70

6.4.2 Aanbevelingen voor vervolgonderzoek...71

Literatuurlijst...73

Bijlage 1. Overzicht respondenten...78

Bijlage 2. Handleiding interviews...79

Bijlage 3. Handleiding member check focusgroepen...82

1. Inleiding

1.1 Aanleiding

In 2015 is de Jeugdwet in werking getreden. Met de Jeugdwet wordt een transformatie richting een eenvoudiger, efficiënter en effectiever jeugdstelsel beoogd. De Jeugdwet heeft daarnaast als doel om ieder kind te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor zijn1 _{welzijn. Een van de}

transformatiedoelen van de Jeugdwet is om het beroep op dure gespecialiseerde hulp te verminderen. Dit betekent onder andere dat er meer nadruk komt te liggen op ambulante vormen van jeugdhulp en minder nadruk op jeugdhulp met verblijf. In dit verband wordt beoogd om de instroom naar de zwaarste vormen van zorg te beperken (Van Rijn & Teeven, 2013). In het visiedocument Ruimte voor jeugdhulp is aan deze ambitie de doelstelling gekoppeld om de klinische capaciteit over de volle breedte met 30% te laten krimpen ten opzichte van de situatie in 2015, uiterlijk in 2018 (Werkgroep Zorglandschap, 2015).

Bij het realiseren van een verschuiving richting lichtere hulp spelen verwijzers een belangrijke rol. Gecertificeerde Instellingen (GI’s) zijn zulke verwijzers (Friele et al., 2018). GI’s zijn instanties met bevoegdheden voor de uitvoering van maatregelen in het kader van de jeugdbescherming en jeugdreclassering. Ze dragen onder andere zorg voor de uitvoering van de ondertoezichtstelling (OTS), de meest voorkomende jeugdbeschermingsmaatregel. De feitelijke uitvoering van de maatregelen ligt in handen van jeugdbeschermers. Jeugdbeschermers die een OTS uitvoeren worden ook gezinsvoogden genoemd (Nederlands Jeugd Instituut [NJi], z.d.a; NJi, z.d.b).

Een OTS wordt door een kinderrechter uitgesproken bij een ernstige bedreiging voor de gezondheid of de ontwikkeling van een kind door het handelen of nalaten van de ouders of andere volwassenen. Dit kan het geval zijn als een kind slachtoffer is van lichamelijke of geestelijke mishandeling, lichamelijke of affectieve verwaarlozing of seksueel misbruik (Bartelink, 2010). Als de kinderrechter een OTS uitspreekt krijgt het gezin een jeugdbeschermer toegewezen. De jeugdbeschermer dient er op toe te zien dat de opvoedingsproblemen die een bedreiging vormen voor de ontwikkeling van het kind worden opgelost. Hij begeleidt en ondersteunt het kind en het gezin. Als de jeugdbeschermer het nodig vindt schakelt hij andere hulpinstanties in. Ook kan de jeugdbeschermer bepalen dat het beter is dat het kind uit huis wordt geplaatst. De jeugdbeschermer moet de kinderrechter dan verzoeken om een machtiging uithuisplaatsing (Ministerie van Veiligheid & Justitie [Ministerie van VenJ], 2015). Een jeugdbeschermer bepaalt altijd namens een GI dat er bepaalde jeugdhulp nodig is. Als een kind uit huis wordt geplaatst doordat een jeugdbeschermer hiertoe heeft beslist treedt een GI op als verwijzer naar jeugdhulp met verblijf (Batterink et al., 2017).

Een uithuisplaatsing houdt in dat een kind al dan niet tijdelijk ergens anders verblijft dan in het eigen gezin, bijvoorbeeld in een pleeggezin, gezinshuis of residentiële instelling. Een uithuisplaatsing kan bij kinderen en gezinnen rust brengen om de ontstane situatie op te lossen. Bovendien kan met een uithuisplaatsing de veiligheid van de gezinsleden worden gewaarborgd als een van hen thuis gevaar loopt. Daar staat tegenover dat een uithuisplaatsing voor alle betrokkenen (jeugdige, ouders én hulpverlener) een zeer ingrijpende beslissing is (Beroepsvereniging van Professionals in Sociaal Werk, Nederlands Instituut van Psychologen, Nederlandse Vereniging van Pedagogen en Onderwijskundigen [BPSW, NIP & NVP], 2015a). De beslissing om een kind uit huis te plaatsen kan schadelijk zijn voor het kind, voor de relatie tussen het kind en zijn ouders en voor het vertrouwen van het gezin in de hulpverlening (Bartelink, 2010).

Uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) ten aanzien van het aantal trajecten jeugdhulp met verblijf blijkt niet dat de beoogde verandering van het jeugdstelsel al plaatsvindt (zie Tabel 1). Tabel 1 toont aan dat het aantal lopende trajecten jeugdhulp met verblijf in Nederland tussen 2015 en 2017 toenam. In 2015 ontvingen 51.175 jongeren jeugdhulp met verblijf. Dit aantal steeg naar 53.495 in 2016 en vervolgens naar 57.300 in 2017. Er is dus sprake van een stijging van het aantal trajecten jeugdhulp met verblijf. Deze stijging lijkt in strijd met de doelstelling om het gebruik van jeugdhulp met verblijf te beperken. Tabel 1 laat bovendien zien dat in de jaren 2015, 2016 en 2017 het totaal aantal door GI’s (of: jeugdbeschermers) beëindigde trajecten jeugdhulp met verblijf achterblijft bij het totaal aantal door GI’s begonnen trajecten jeugdhulp met verblijf. In 2015 was er sprake van 9555 door GI’s begonnen trajecten ten opzichte van 7375 door GI’s beëindigde trajecten. Deze aantallen bedroegen in 2016 respectievelijk 8795 en 7320 en in 2017 respectievelijk 8260 en 7565. Dit impliceert dat jeugdbeschermers in deze jaren hebben bijgedragen aan de stijging van het totaal aantal trajecten jeugdhulp met verblijf. Jeugdbeschermers hebben in totaal vaker de beslissing genomen om een kind uit huis te plaatsen dan dat zij de beslissing hebben genomen om een uithuisplaatsing te beëindigen. Hoewel het verschil tussen het totaal aantal door GI’s begonnen trajecten en het aantal door GI’s beëindigde trajecten elk jaar kleiner is geworden, is het aantal door GI’s begonnen trajecten in 2017 nog altijd hoger dan het aantal beëindigde trajecten. Jeugdbeschermers dragen dus nog altijd bij aan een stijging van het aantal lopende trajecten jeugdhulp met verblijf. Het is daarom van belang dat er inzicht wordt verkregen in de factoren die van invloed zijn op het aantal beslissingen dat jeugdbeschermers nemen tot uithuisplaatsing en tot gezinshereniging. Perioden 2015 2016 2017 Verwijzer Totaal verwijzer GI Totaal verwijzer GI Totaal verwijzer GI Totaal jeugdhulp met verblijf Totaal jeugdhulp met verblijf Aantal 51175 21140 53495 22985 57300 22775 Totaal begonnen trajecten 25620 9555 22945 8795 23960 8260 Totaal beëindigde trajecten 19430 7375 18255 7320 20825 7565

Tabel 1: Jeugdhulptrajecten; verwijzer (aantallen) (CBS, 2018a)

Daarnaast zijn er geen aanwijzingen dat de kwaliteit van de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing en gezinshereniging in termen van de belangen van een kind sinds de invoering van de Jeugdwet is verbeterd. Het is onduidelijk of jeugdbeschermers voldoende opkomen voor de belangen van de kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel (Friele et al., 2018). Een doel van de Jeugdwet is dat alle jeugdigen gezond en veilig opgroeien en zich zo goed mogelijk ontwikkelen (Van Rijn & Teeven, 2013). Om dit doel te bereiken moeten kinderen die jeugdhulp met verblijf nodig hebben uit huis worden geplaatst of jeugdhulp met verblijf toegezegd blijven krijgen en kinderen die geen of niet langer jeugdhulp met verblijf nodig hebben niet. In het licht van de Jeugdwet is het dan ook van belang om meer inzicht te krijgen in de factoren die van invloed zijn op

de kwaliteit van de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing en gezinshereniging.

Ten aanzien van de factoren die een rol spelen bij de beslissingen (dat wil zeggen: bij het aantal beslissingen en de kwaliteit van de beslissingen) die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing en gezinshereniging worden drie typen onderscheiden: factoren die betrekking hebben op de problemen die spelen in gezinnen (casusfactoren), factoren die betrekking hebben op de eigenschappen van individuele jeugdbeschermers (professionalfactoren) en factoren die betrekking hebben op de organisatorische context (organisatiefactoren) (Baumann et al., 2011; Font & Maguire-Jack, 2015; Graham et al., 2015). De huidige wetenschappelijke kennis richt zich voornamelijk op de casusfactoren (bijv. Fluke et al., 2010; Wells et al., 2004). Om een bijdrage te kunnen leveren aan de wetenschappelijke literatuur ten aanzien van de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing en gezinshereniging is het daarom met name relevant om meer inzicht te krijgen in de professionalfactoren en organisatiefactoren die hierbij een rol spelen. Daar komt bij dat organisatiefactoren in belangrijkere mate rechtstreeks met beleid kunnen worden beïnvloed dan de andere typen factoren (Font & Maguire-Jack, 2015). Voor beleidsmakers die invloed willen uitoefenen op de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing en gezinshereniging is het dan ook van belang om inzicht te krijgen in de organisatiefactoren die hierbij een rol spelen.

Dit onderzoek richt zich op de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. De factoren die een rol spelen bij de beslissing die jeugdbeschermers nemen over gezinshereniging worden in dit onderzoek niet onderzocht. Deze factoren komen echter grotendeels overeen met de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing (Arad-Davidson & Benbenishty, 2008; Devaney et al., 2017). Hierdoor kunnen de resultaten van dit onderzoek ook behulpzaam zijn bij het duiden van de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over gezinshereniging. Met dit onderzoek kan dus breed inzicht worden verkregen in de professionalfactoren en organisatiefactoren die van invloed zijn op het aantal beslissingen en de kwaliteit van de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing en gezinshereniging.

1.2 Probleemstelling

Dit onderzoek is gericht op de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Hierbij wordt gekeken naar factoren die van invloed zijn op het aantal beslissingen dat jeugdbeschermers nemen tot uithuisplaatsing en naar factoren die van invloed zijn op de kwaliteit van de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing in termen van de belangen van een kind. Bij dit onderzoek wordt gebruik gemaakt van wetenschappelijke literatuur over jeugdbeschermers als street-level bureaucrats, typen factoren en specifieke factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. De casussen die worden onderzocht zijn jeugdbeschermers van Jeugdbescherming Gelderland Nijmegen (JBG Nijmegen), Jeugdbescherming Gelderland Arnhem (JBG Arnhem) en de William Schrikker Groep Zwolle (WSG Zwolle). De doel- en vraagstelling van dit onderzoek worden daarmee als volgt:

Doelstelling: Inzicht krijgen in de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing, ten einde aanbevelingen te doen om

te bevorderen dat jeugdbeschermers van JBG Nijmegen, JBG Arnhem en WSG Zwolle alleen bij de kinderen die daadwerkelijk jeugdhulp met verblijf nodig hebben beslissen tot uithuisplaatsing.

Vraagstelling: Welke professionalfactoren en organisatiefactoren spelen een rol bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing?

Om een antwoord te kunnen geven op de hoofdvraag zijn de volgende deelvragen opgesteld: 1. Wat is er bekend over het handelen van jeugdbeschermers als street-level bureaucrats?

2. Wat is er bekend over de typen factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing?

3. Welke factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing worden onderscheiden?

4. Welke factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing spelen een rol bij de beslissingen die jeugdbeschermers van JBG Nijmegen, JBG Arnhem en WSG Zwolle nemen over uithuisplaatsing?

Zoals blijkt uit de probleemstelling is dit onderzoek verklarend van aard. Aan de hand van de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing wordt geprobeerd om te verklaren waarom jeugdbeschermers een bepaald aantal beslissingen tot uithuisplaatsing nemen en waarom de beslissingen die zij nemen over uithuisplaatsing van een bepaalde kwaliteit zijn. Er wordt dus onderzocht hoe het komt dat jeugdbeschermers bepaalde beslissingen nemen over uithuisplaatsing.

1.3 Methoden

Dit onderzoek kan getypeerd worden als een deductief onderzoek. Bij een deductief onderzoek wordt de empirische werkelijkheid onderzocht aan de hand van de wetenschappelijke literatuur. In dit onderzoek wordt aan de hand van de wetenschappelijke literatuur onderzocht welke factoren een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Ook is dit onderzoek kwalitatief van aard. Er wordt een casestudy uitgevoerd naar de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Hierbij wordt gebruik gemaakt van een combinatie van de methoden half-gestructureerde interviews en member check focusgroepen. Bij de member check focusgroepen worden de conclusies die worden getrokken op basis van de half-gestructureerde interviews in groepsverband voorgelegd aan enkele van de geïnterviewde jeugdbeschermers. Daarbij wordt aan hen gevraagd of zij het eens zijn met de interpretaties van de onderzoeker en of zij nog aanvullende opmerkingen hebben.

1.4 Maatschappelijke relevantie

In 2015 is de Jeugdwet ingegaan. Met deze wet wordt beoogd om het jeugdstelsel te vereenvoudigen en het efficiënter en effectiever te maken. Hiervoor is een transformatie nodig in de hulp die wordt geboden aan gezinnen. Een van de transformatiedoelen van de Jeugdwet is om het gebruik van zware vormen van jeugdhulp te beperken. Daarnaast heeft de Jeugdwet ook nog als doel om ieder kind te verzekeren van de bescherming en zorg die nodig zijn voor zijn welzijn (Van Rijn & Teeven, 2013). Uit de Eerste Evaluatie van de Jeugdwet en de cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek blijkt niet dat de bovengenoemde doelstellingen van de transformatie al zijn gerealiseerd. Er is sprake van een

stijging van het aantal trajecten jeugdhulp met verblijf (CBS 2018a). Daarnaast is het onduidelijk of jeugdbeschermers voldoende opkomen voor de belangen van de kinderen met een jeugdbeschermingsmaatregel (Friele et al., 2018). Jeugdbeschermers kunnen de bovengenoemde doelen van de Jeugdwet helpen te realiseren door bij kinderen die het echt nodig hebben te beslissen tot uithuisplaatsing en bij andere kinderen niet. Jeugdbeschermers nemen dan beslissingen die van hoge kwaliteit zijn in termen van de belangen van een kind. Nu nog niet blijkt dat de transformatiedoelen zijn gerealiseerd is het voor beleidsmakers van belang dat er meer kennis komt over de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Met name organisatiefactoren kunnen namelijk in belangrijke mate rechtstreeks worden beïnvloed met beleid. De maatschappelijke relevantie van dit onderzoek ligt dus in het potentieel om aanknopingspunten te bieden voor beleidsaanpassingen die bevorderen dat jeugdbeschermers alleen bij de kinderen die daadwerkelijk jeugdhulp met verblijf nodig hebben beslissen tot uithuisplaatsing en die daarmee helpen bij het aanpakken van de maatschappelijke opgave om alle kinderen gezond en veilig te laten opgroeien.

1.5 Wetenschappelijke relevantie

Aan de beslissing over uithuisplaatsing is al een aanzienlijke hoeveelheid wetenschappelijke studies gewijd. In veel van deze studies ligt de nadruk echter op de factoren die betrekking hebben op de problemen die spelen in gezinnen (casusfactoren) (bijv. Fluke et al., 2010; Wells et al., 2004). De factoren die betrekking hebben op de organisatorische context en de beslissende professionals zijn minder uitvoerig onderzocht. Bovendien laten de enkele studies waarin aandacht is voor de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing geen eenduidige resultaten zien. Zo vonden Graham et al. (2015) dat een perceptie een goed beheersbare caseload te hebben samengaat met een relatief hoog aantal uithuisplaatsingen, terwijl Font en Maguire-Jack (2015) geen samenhang vonden tussen de hoogte van de caseload en het aantal uithuisplaatsingen. Ook blijkt uit onderzoek van Gold et al. (2001) dat de werkervaring van jeugdbeschermers een rol speelt bij de beslissingen die zij nemen over uithuisplaatsing, terwijl uit andere studies (David-Arad en Benbenisthy, 2016; Font en Maguire-Jack, 2015; Graham et al., 2015; Sullivan et al., 2007) blijkt dat onervaren en ervaren professionals vergelijkbare beslissingen nemen. Dominante theorieën over de rol die professionalfactoren en organisatiefactoren spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing hebben zich dan ook nog niet gevestigd. Bovendien zijn de bestaande studies over de factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing vrijwel allemaal buiten Nederland uitgevoerd, terwijl er stelsel-gerelateerde verschillen kunnen bestaan in de wijze waarop verschillende factoren een rol spelen bij deze beslissingen. Ook om deze reden kan er met dit onderzoek een bijdrage worden geleverd aan de theorievorming over de professionalfactoren en organisatiefactoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing.

1.6 Leeswijzer

Nadat in dit eerste hoofdstuk het onderzoek is ingeleid volgt in het tweede hoofdstuk het beleidskader. Hierin is aandacht voor verschillende vormen van jeugdzorg, de jeugdbeschermingsketen en de wet- en regelgeving ten aanzien van de Gecertificeerde Instellingen. Na het beleidskader wordt in hoofdstuk drie het theoretisch kader gepresenteerd. In het theoretisch kader wordt een overzicht gegeven van de wetenschappelijke literatuur ten aanzien van

jeugdbeschermers als street-level bureaucrats en typen factoren en specifieke factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. In hoofdstuk vier wordt het methodologisch kader gepresenteerd. Hierin wordt ingegaan op de onderzoeksmethoden waarvan in dit onderzoek gebruik is gemaakt en worden de centrale begrippen uit het theoretisch kader geoperationaliseerd. Daarna worden in hoofdstuk vijf de onderzoeksresultaten gepresenteerd. In hoofdstuk zes wordt tot slot op basis van de onderzoeksresultaten een antwoord geformuleerd op de vraagstelling van dit onderzoek. Ook bevat dit hoofdstuk de theoretische en methodologische reflectie op dit onderzoek en aanbevelingen voor beleidsmakers en voor vervolgonderzoek.

2. Beleidskader

In dit hoofdstuk wordt ingegaan op het Nederlandse beleid ten aanzien van jeugdbescherming. Dit wordt gedaan om een beeld te krijgen van de beleidscontext waarin jeugdbeschermers in Nederland werkzaam zijn. Om te beginnen wordt in paragraaf 2.1 stilgestaan bij het begrip jeugdzorg. Vervolgens wordt in paragraaf 2.2 de jeugdbeschermingsketen uiteengezet. In paragraaf 2.3 wordt de wet- en regelgeving ten aanzien van de Gecertificeerde Instellingen besproken. Er wordt geëindigd met een samenvatting in paragraaf 2.4.

2.1 Jeugdzorg: jeugdhulp, jeugdbescherming en jeugdreclassering

Jeugdzorg bestaat uit jeugdhulp, jeugdreclassering en jeugdbescherming. Jeugdhulp betreft de hulp en zorg aan jongeren en hun ouders die wordt gegeven bij psychische, psychosociale en/of gedragsproblemen, een verstandelijke beperking van de jongere of opvoedingsproblemen van de ouders (CBS, 2018b). Jeugdreclassering wordt ingeschakeld als een jeugdige een strafbaar feit heeft gepleegd en is gericht op het realiseren van gedragsverandering bij een jongere en op het voorkomen van recidive (NJi 2018c). Jeugdbescherming heeft betrekking op de jeugdbeschermingsmaatregelen: de OTS en de voogdijmaatregel (Ministerie van VenJ, 2016). De OTS is een gezagsbeperkende maatregel die als doel heeft een bedreiging voor de veiligheid en ontwikkeling van het kind af te wenden zodat er geen hulp in gedwongen kader meer nodig is. De voogdijmaatregel is een gezagsbeëindigende maatregel die gericht is op het realiseren van een voor de jeugdige optimale opvoeding. Hierbij worden stabiliteit en continuïteit gegarandeerd vanuit professioneel wettelijk vertegenwoordigerschap (Ministerie van VenJ, 2016). Bij jeugdreclassering en jeugdbescherming gaat het om hulp die een rechter dwingend oplegt. Daarom wordt hier ook wel gesproken van hulp in het gedwongen kader. Het gedwongen kader wordt onderscheiden van het vrijwillig kader. In het vrijwillig kader wordt hulp vrijwillig geaccepteerd door burgers (Broere et al., 2017).

2.2 De jeugdbeschermingsketen

Met de term jeugdbeschermingsketen wordt verwezen naar alle actoren die betrokken zijn bij het al dan niet opleggen van een jeugdbeschermingsmaatregel. De jeugdbeschermingsketen omvat verschillende processen en partijen. In veel gevallen hebben gezinnen in jeugdbeschermingszaken eerder al jeugdhulp ontvangen of te maken gehad met instanties als:

 Veilig Thuis: de instantie waar burgers en professionals een vermoeden van huiselijk geweld of kindermishandeling kunnen melden.

 Een GI: een instantie die verantwoordelijk is voor de uitvoering van de maatregelen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering.

 De Raad voor de Kinderbescherming (RvdK): de instantie die onderzoek doet naar een opvoedingssituatie wanneer het vermoeden bestaat dat er hulp in gedwongen kader nodig is (Topberaad Jeugd, 2015).

 Een (sociaal) wijkteam: een veelal multidisciplinair team dat zich bezighoudt met preventie en ondersteuning, vaak lichte hulp aanbiedt en als toegangspunt naar gespecialiseerde hulp dient (NJi, z.d.d).

Als startpunt van de jeugdbeschermingsketen wordt meestal genoemd dat er een verzoek tot onderzoek wordt ingediend bij de RvdK. Dit verzoek kan worden ingediend door de gemeente, een GI, Veilig Thuis of een instelling voor jeugdhulp die hiertoe door de gemeente is gemachtigd. Als uit het onderzoek van de RvdK blijkt dat de ontwikkeling van een jeugdige sterk wordt bedreigd, dan kan de RvdK een verzoek tot een jeugdbeschermingsmaatregel indienen bij de kinderrechter. De kinderrechter besluit vervolgens of er daadwerkelijk een jeugdbeschermingsmaatregel wordt opgelegd. De jeugdbeschermingsmaatregel wordt uitgevoerd door een GI. Bij een OTS stelt een jeugdbeschermer van een GI een plan van aanpak op en schakelt hij passende hulp in voor het gezin. Waar nodig zet de jeugdbeschermer een uithuisplaatsing in. In de praktijk zijn er vaak meerdere (zorg)partijen betrokken bij de uitvoering van de OTS. Daarbij houdt de jeugdbeschermer toezicht op de jeugdhulp die wordt uitgevoerd (Topberaad Jeugd, 2015).

2.3 Wet- en regelgeving ten aanzien van de Gecertificeerde

Instellingen

In deze paragraaf wordt besproken hoe het kader waarbinnen de GI’s en daarmee jeugdbeschermers opereren vorm krijgt via wet- en regelgeving. De GI’s worden met betrekking tot de uitvoering van de jeugdbeschermingsmaatregelen gereguleerd door de Jeugdwet, het Burgerlijk Wetboek en het Normenkader en het Certificeringsschema van het Keurmerkinstituut van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (Broere et al., 2017).2 _{In de paragrafen 2.3.1 en 2.3.2 worden respectievelijk de}

Jeugdwet en het Burgerlijk Wetboek besproken. Vervolgens wordt in paragraaf 2.3.3 stilgestaan bij het Normenkader en het Certificeringsschema van het Ministerie van Justitie en Veiligheid.

2.3.1 De Jeugdwet

Op 1 januari 2015 is de Jeugdwet ingegaan. Met deze wet zijn gemeenten bestuurlijk en financieel verantwoordelijk geworden voor alle jeugdzorg. Hierbij vond ontschotting van subsectoren plaats. Er kwam één wettelijk kader met één integraal financieringssysteem. Dit moest leiden tot een eenvoudigere en meer doelmatige werking van het jeugdstelsel. Door alle verantwoordelijkheden bij de gemeenten te beleggen zou het mogelijk worden om integrale hulp op maat te leveren aan jeugdigen en gezinnen en zou er een kostenbesparing kunnen worden gerealiseerd (Van Rijn & Teeven, 2013).

Behalve dat de Jeugdwet bepaalt dat gemeenten verantwoordelijk zijn voor alle jeugdzorg bepaalt deze dat elke organisatie die voldoet aan bepaalde certificeringscriteria zich kan aanbieden voor de uitvoering van de maatregelen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering. Daarmee zijn de voormalige Bureaus Jeugdzorg overgegaan in instanties die GI’s worden genoemd (Broere et al., 2017). Door de Jeugdwet moeten de GI’s anders gaan werken dan de voormalige Bureaus Jeugdzorg. De GI’s moeten afspraken maken met gemeenten en moeten bij de uitvoering van de maatregelen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering aansluiten bij het beleid van de gemeente. Daarbij moet de GI’s met de gemeente overleggen of en welke jeugdhulp er moet worden ingezet in het kader van de uitvoering van een jeugdbeschermings- of jeugdreclasseringsmaatregel (Transitiebureau Jeugd, 2014). De gemeente draagt zorg voor de afstemming tussen organisaties in het sociale domein (in het bijzonder de sociale wijkteams) en de organisaties die gericht zijn op veiligheid, zoals de GI’s en de RvdK. Daarmee laten gemeentes de GI’s deel uitmaken van het domein van zorg en veiligheid (NJi, z.d.b).

2 Bij de uitvoering van de jeugdreclasseringsmaatregelen hebben de GI’s ook te maken met het Wetboek van Strafrecht.

Tot slot kan erop worden gewezen dat met de Jeugdwet een kwaliteitsregister is ingesteld voor alle beroepskrachten die werken op basis van de Jeugdwet: de Stichting Kwaliteitsregister Jeugd (SKJ). Het SKJ handhaaft de kwaliteit door middel van het tuchtrecht. Met het tuchtrecht kan een geregistreerde professional worden beoordeeld op zijn professionele handelen. Niet alleen de professional zelf, maar de hele beroepsgroep kan van deze toetsing leren. Hierdoor kan de kwaliteit van de dienstverlening verbeterd worden. Daarnaast heeft het tuchtrecht als doel om tegen te gaan dat professionals de geldende normen overschrijden (Stichting Kwaliteitsregister Jeugd [SKJ], z.d.; Van Montfoort, 2018).

2.3.2 Het Burgerlijk Wetboek

Tegelijk met de invoering van de Jeugdwet zijn delen van het Burgerlijk Wetboek gewijzigd. Dit gebeurde met de Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen. Anders dan de Jeugdwet gaat de Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen over de inhoud van de maatregelen (NJi, z.d.c). Met deze laatstgenoemde wet is het belang van het kind centraler komen te staan. Dit kan betekenen dat de rechten van het kind voorgaan op de rechten van de ouders. De Wet Herziening Kinderbeschermingsmaatregelen maakt het mogelijk om steviger door te pakken om het belang van het kind te dienen, bijvoorbeeld door sneller op een gezagsbeëindigende maatregel (voogdij) over te gaan.

2.3.3 Het Normenkader en het Certificeringsschema

In het Normenkader zijn elementen uit de Jeugdwet opgenomen die te maken hebben met kwaliteitsborging. Het Normenkader geeft een overzicht van de eisen waaraan minimaal moet worden voldaan om de kwaliteit van de uitvoering van de jeugdbescherming en jeugdreclassering te borgen. Certificering aan de hand van het Normenkader gebeurt om een aantal redenen. Om te beginnen wordt met de certificering de uitvoerende organisatie gestimuleerd om aan haar kwaliteit te werken. Daarnaast wordt met de certificering aan gemeenten het vertrouwen gegeven dat de uitvoerende organisatie aan de basiseisen voor kwaliteitsborging van de jeugdbescherming en jeugdreclassering voldoet. Tot slot wordt met de certificering voor jeugdigen en het gezin rechtsgelijkheid en rechtszekerheid geborgd. Het Certificeringsschema bevat de richtlijnen voor de GI’s en kent meer dan tachtig ‘vinkjes’ waarop getoetst kan worden (Ministerie van VenJ, 2016).

2.4 Samenvatting

In dit hoofdstuk is eerst ingegaan op het begrip jeugdzorg. Hier is duidelijk geworden dat jeugdzorg bestaat uit jeugdbescherming, jeugdreclassering en jeugdhulp. Ook is hier duidelijk geworden dat de OTS een maatregel voor jeugdbescherming is die als doel heeft een bedreiging voor de veiligheid en ontwikkeling van het kind af te wenden. Vervolgens is stilgestaan bij de jeugdbeschermingsketen. De jeugdbeschermingsketen laat zien hoe een maatregel voor jeugdbescherming tot stand komt. Een maatregel voor jeugdbescherming wordt uitgesproken door een kinderrechter nadat onderzoek door de RvdK heeft uitgewezen dat de ontwikkeling van een jeugdige sterk wordt bedreigd. Tot slot is stilgestaan bij de wet- en regelgeving die het kader bepalen waarbinnen GI’s en daarmee jeugdbeschermers opereren. Daarbij is ingegaan op de Jeugdwet, het Burgerlijk Wetboek en het Normenkader en het Certificeringschema. Hier is duidelijk geworden dat er op 1 januari 2015 een aantal wetswijzigingen heeft plaatsgevonden ten aanzien van de uitvoering van de maatregelen voor jeugdbescherming en jeugdreclassering. Door in dit hoofdstuk stil te staan bij het begrip jeugdzorg en

de wet- en regelgeving ten aanzien van de GI’s is inzicht verkregen in de beleidscontext waarin jeugdbeschermers in Nederland werkzaam zijn.

3. Theoretisch kader

In dit hoofdstuk wordt een overzicht gegeven van wat er in de wetenschappelijke literatuur bekend is over jeugdbeschermers als street-level bureaucrats, typen factoren en specifieke factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Daarmee worden de eerste drie deelvragen beantwoord en ontstaat een voorlopig antwoord op de vraagstelling van dit onderzoek. Eerst wordt in paragraaf 3.1 ingegaan op het handelen van jeugdbeschermers als street-level bureaucrats. Daarna wordt in paragraaf 3.2 stilgestaan bij de typen factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. In paragraaf 3.3 worden de specifieke factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing besproken. Tot slot wordt in paragraaf 3.4 een samenvatting van het hoofdstuk gegeven, waarbij een conceptueel model wordt gepresenteerd. Bij het schrijven van dit hoofdstuk is gebruik gemaakt van internationale wetenschappelijke literatuur. Hierbij zijn de termen ‘child protection worker’, ‘child protection social worker’ en ‘child welfare professional’ allemaal vertaald als ‘jeugdbeschermer’. De rol van de buitenlandse professionals met bovengenoemde titels komt grotendeels overeen met die van de Nederlandse jeugdbeschermers. Door overal de term jeugdbeschermer te gebruiken is de leesbaarheid van de tekst bevorderd.

3.1 Jeugdbeschermers als street-level bureaucrats

In deze paragraaf wordt stilgestaan bij het begrip street-level bureaucrats. Het begrip street-level bureaucrats is afkomstig van de Amerikaanse politicoloog Michael Lipsky. Zijn boek Street-Level Bureaucracy: Dillemas of the Individual in Public Services (1980/2010) geldt als toonaangevend voor de theorievorming over street-level bureaucrats. Street-level bureaucrats zijn uitvoerders van overheidsbeleid die veel directe contacten hebben met burgers (Lipsky, 2010, p. 3). Jeugdbeschermers kunnen worden getypeerd als street-level bureaucrats (Lipsky, 2010, p. 233). Om de rol van jeugdbeschermers te duiden wordt in deze paragraaf daarom een aantal kenmerken van street-level bureaucrats besproken. Hierbij wordt gebruik gemaakt van de wetenschappelijke literatuur ten aanzien van street-level bureaucrats en professionals en wetenschappelijke literatuur ten aanzien van jeugdbeschermers. De term street-level bureaucrats wordt in deze paragraaf gebruikt in relatie tot kenmerken van street-level bureaucrats in het algemeen. Deze kenmerken gelden ook voor jeugdbeschermers. De term jeugdbeschermers wordt in deze paragraaf gebruikt in relatie tot kenmerken van specifiek jeugdbeschermers. Verwijzingen naar de specifieke kenmerken van jeugdbeschermers worden gemaakt om te expliciteren hoe de kenmerken van street-level bureaucrats zich manifesteren bij jeugdbeschermers.

Na deze introductie wordt in paragraaf 3.1.1 eerst ingegaan op de kritieke rol van street-level bureaucrats. Vervolgens worden in paragraaf 3.1.2 tot en met 3.1.5 de volgende omstandigheden van het werk van street-level bureaucrats besproken: schaarse hulpmiddelen, conflicterende en dubbelzinnige doelen, moeilijk meetbare prestaties en onvrijwillige cliënten. Daarna wordt in respectievelijk paragraaf 3.1.6 en paragraaf 3.1.7 stilgestaan bij de dienstbare houding die street-level bureaucrats dienen aan te nemen en de omstandigheden waaronder zij vervreemden van cliënten. In paragraaf 3.1.8 wordt uiteengezet dat street-level bureaucrats copinggedrag ontwikkelen ten einde om te gaan met de moeilijkheden en dubbelzinnigheden die inherent zijn aan hun werk. Tot slot wordt in paragraaf 3.1.9 het fenomeen coping verbonden met het beslissen over uithuisplaatsing.

3.1.1 Kritieke rol

Street-level bureaucrats zijn uitvoerders van overheidsbeleid die veel directe contacten hebben met burgers. In de interacties die street-level bureaucrats hebben met burgers voeren zij het overheidsbeleid uit door sancties en voorzieningen toe te kennen. Ze nemen beslissingen over burgers die het leven van deze burgers en de mogelijkheden die zij hebben in belangrijke mate beïnvloeden (Lipsky, 2010, p. 3). Voor jeugdschermers geldt in dit verband dat de beslissingen die zij nemen een enorme impact hebben op het leven van kinderen en gezinnen. Het weghalen van een kind uit zijn eigen gezinssituatie kan zeer ingrijpend zijn en tot uitkomsten leiden die niet eenvoudig ongedaan kunnen worden gemaakt. Zelfs als een kind na een bepaalde periode weer met zijn gezin herenigd wordt blijven de gevolgen van een uithuisplaatsing vaak voelbaar. Het niet weghalen van een kind uit een gezin waarin geweld of verwaarlozing plaatsvindt kan echter nog schadelijker zijn (Lipsky 2010, p. 233).

Bij het uitvoeren van het overheidsbeleid maken street-level bureaucrats gebruik van beleidsvrijheid. Street-level bureaucrats bezitten aanzienlijke beleidsvrijheid bij het bepalen van de inhoud, de omvang en de kwaliteit van de sancties en de voorzieningen die zij toekennen. Deze beleidsvrijheid berust op een aantal kenmerken van het werk van street-level bureaucrats. Ten eerste werken street-level bureaucrats in situaties die te ingewikkeld zijn om te reduceren tot een programmatische aanpak (Lipsky, 2010, p.15). Voor jeugdbeschermers geldt in dit verband dat zij werken in een realiteit van gesprekken met gezinnen en met een stroom van niet te voorspellen gebeurtenissen. Richtlijnen en voorschriften alleen zijn hierdoor niet voldoende om kinderen effectief te beschermen (Van Montfoort, 2018). Ten tweede werken street-level bureaucrats in situaties die vragen om reacties op de menselijke aspecten van deze situaties. Beleidsvrijheid is met andere woorden nodig om ontvankelijk te kunnen zijn voor de bijzondere omstandigheden van mensen en hier op flexibele wijze mee om te gaan. Een derde reden waarom beleidsvrijheid niet snel zal worden opgeheven heeft meer betrekking op de functie van street-level bureaucrats dan op de aard van hun werkzaamheden. Deze derde reden is dat beleidsvrijheid het zelfrespect van street-level bureaucrats bevordert en cliënten doet geloven dat werkers de sleutel tot hun welzijn in handen hebben (Lipsky, 2010, p. 15).

3.1.2 Schaarse hulpmiddelen

Street-level bureaucrats hebben doorgaans maar beperkte tijd en informatie ter beschikking om beslissingen te nemen. De caseloads van street-level bureaucrats zijn gewoonlijk hoog ten opzichte van de verantwoordelijkheden die aan hen zijn toegekend. Hoge caseloads maken dat er maar beperkte tijd beschikbaar is om beslissingen te nemen. Daarnaast worden street-level bureaucrats doorgaans beperkt door de kosten die verbonden zijn aan het verkrijgen van informatie, door hun capaciteit om informatie tot zich te nemen en door het niet beschikbaar zijn van informatie (Lipsky, 2010, p. 29). Voor jeugdbeschermers geldt dat zij om beslissingen te nemen een zo volledig mogelijk beeld van gezinssituaties dienen te construeren. Van jeugdbeschermers wordt verwacht dat zij ‘stukjes’ informatie samenvoegen tot een allesomvattend beeld en dat zij vervolgens beslissingen nemen op basis van dit beeld. Dit is geen eenvoudige taak. De professionals die informatie over een gezinssituatie dienen aan te leveren moeten beoordelen welke informatie aanleiding geeft tot bezorgdheid, welke informatie gedeeld moet worden en op welk moment. Daarbij kan essentiële informatie gemakkelijk over het hoofd worden gezien. Bovendien zijn gezinssituaties voortdurend aan verandering onderhevig. Hierdoor verliezen beoordelingen van gezinssituaties al snel hun geldigheid.

Deze omstandigheden maken dat jeugdbeschermers beslissingen moeten nemen op basis van onzekere informatie (Thompson, 2011).

3.1.3 Conflicterende en dubbelzinnige doelen

Street-level bureaucrats werken gewoonlijk in beroepen met conflicterende en dubbelzinnige doelen. Hiervoor bestaan verschillende oorzaken Allereerst hebben publieke doelen vaak een geïdealiseerde kant, hetgeen het lastig maakt om ze te bereiken. Ze zijn vaak algemeen geformuleerd, niet in termen van targets. Daarnaast zijn organisatorische doelen vaak dubbelzinnig, omdat hardnekkige conflicten die bestonden bij het ontwikkelen van wetgeving zijn doorgespeeld naar het bestuurlijke niveau en daar niet zijn opgelost. Een andere voorname bron van ambiguïteit is gelegen in onzekerheid over werkzame interventies. Wanneer onduidelijk is wat werkt en wat niet bestaat er meer ruimte voor een veelheid aan benaderingen en doelen (Lipsky, 2010, pp. 40-41).

Met betrekking tot de doelen die jeugdbeschermers dienen na te streven wordt in dit verband gesproken van het naast elkaar bestaan van verschillende functionele benaderingen. Functionele benaderingen worden onderscheiden op basis van een bepaalde probleemdefinitie en een bijbehorende geprefereerde interventiestijl en visie op de relatie tussen ouders en de staat (Gilbert, 2012; Juhasz & Skivenes, 2018). De twee belangrijkste functionele benaderingen in het domein van de jeugdbescherming zijn de jeugdbeschermingsbenadering en de gezinsdienstverleningsbenadering. De jeugdbeschermingsbenadering is gericht op het voorkomen van kindermishandeling. Deze benadering wordt gekenmerkt door een hoge drempel voor interventie en relatief beperkte dienstverlening. De gezinsdienstverleningsbenadering daarentegen is gericht op het verlenen van hulp en ondersteuning aan gezinnen in nood. Binnen de gezinsdienstverleningsbenadering ligt de drempel om te interveniëren laag en is de dienstverlening relatief veelomvattend. Binnen de jeugdbeschermingsbenadering wordt kindermishandeling beschouwd als beschadigend gedrag van kwaadwillende ouders en ligt de nadruk op juridische interventies om dit gedrag aan banden te leggen. Binnen de gezinsdienstverleningsbenadering daarentegen wordt het probleem van kindermishandeling opgevat als een manifestatie van het slechte functioneren van een gezin als gevolg van psychische moeilijkheden, huwelijksproblematiek en sociaaleconomische spanningen en ligt de focus op therapeutische interventies. Tot slot wordt er binnen de jeugdbeschermingsbenadering uitgegaan van een vijandige relatie tussen ouders en de staat, terwijl de gezinsdienstverleningsbenadering uitgaat van een samenwerkingsrelatie tussen ouders en de staat (Gilbert, 2012). Het naast elkaar bestaan van de verschillende functionele benaderingen impliceert dat jeugdbeschermers in hun werk geconfronteerd worden met een conflict tussen de doelen ondersteuning bieden en toezicht houden. Van jeugdbeschermers wordt verwacht dat zij bijdragen aan het verbeteren van gezinssituaties en tegelijkertijd toezicht houden op deze relaties. Enerzijds hebben zij als taak om hulp en ondersteuning te bieden aan ouders om hen in staat te stellen zelf voor hun kinderen te zorgen. Anderzijds dienen zij te beoordelen of de opvoeding door de ouders adequaat is en dienen zij in te grijpen als de situatie hierom vraagt. Jeugdbeschermers dienen continu te balanceren tussen deze conflicterende verwachtingen (Christiansen & Anderssen, 2010; Devaney & Sprat, 2009; Edwards, 2016; Križ & Skivenes, 2014; Munro, 2005; Munro & Hubbard, 2011; Van Nijatten et al., 2001).

In aanvulling op bovenstaande worden er drie bronnen van conflict onderscheiden in het werk van street-level bureaucrats. Ten eerste kan de bezorgdheid van een street-level bureaucrat over een cliënt conflicteren met de algemene maatschappelijke rol van de organisatie. Zo kunnen programma’s die gericht zijn op het stimuleren van de gezondheid en het welzijn van individuele

cliënten conflicteren met het doel om afhankelijkheid van zulke programma’s te bestrijden en zelfredzaamheid te bevorderen. Ten tweede worden street-level bureaucrats geconfronteerd met conflict en ambiguïteit in de spanningen tussen cliënt-gerichte doelen en organisatorische doelen; het vermogen van street-level bureaucrats om mensen als individuen te behandelen wordt beperkt door de behoefte van de organisatie om snel te werken met gebruikmaking van de beschikbare hulpmiddelen. Ten derde worden conflicten tussen doelen veroorzaakt door de tegenstrijdige verwachtingen over de rol van street-level bureaucrats (Lipsky, 2010, pp. 40-45). Met betrekking tot conflicterende rolverwachtingen geldt dat street-level bureaucrats op verschillende manieren verantwoordelijk worden gehouden. Street-level bureaucrats bevinden zich in een web van meervoudige verantwoordingsplichten waarvan conflicterende handelingsimperatieven uitgaan (Hupe & Hill, 2007). Voor jeugdbeschermers geldt in dit verband dat zij worden geconfronteerd met verantwoordingsplichten ten aanzien van de kinderen en gezinnen die zij dienen, de kwaliteit van de dienstverlening, zichzelf, rechterlijke uitspraken en het overheidsbeleid. Daarnaast maken de kosten van de dienstverlening, het landelijk toezicht en belangengroepen deel uit van het web van verantwoordingsplichten waarin jeugdbeschermers zich bevinden. De verantwoordingsplichten die jeugdbeschermers hebben tegenover deze verschillende zogenoemde verantwoordingsfora kunnen soms niet met elkaar verenigd worden (Hwang & Han, 2017).

3.1.4 Moeilijk meetbare prestaties

De prestaties van street-level bureaucrats kunnen moeilijk worden gemeten. Een oorzaak hiervoor is dat de doelen die zij moeten nastreven dubbelzinnig zijn. Hierdoor kunnen deze niet eenvoudig worden geoperationaliseerd (Lipsky, 2010, p. 49). Daarbij geldt dat de prestaties van jeugdbeschermers alleen gemeten kunnen worden indien er bepaalde aannames worden gemaakt over de doelen van jeugdbeschermingsdiensten. Wanneer het dominante beleidsdoel is om kindermishandeling op te sporen en verblijfhulp toe te kennen aan de kinderen die deze hulp nodig hebben, zullen er waarschijnlijk andere prestatie-indicatoren worden gekozen dan wanneer het dominante beleidsdoel is om gezinnen de hulp te bieden die nodig is om te bereiken dat kinderen veilig in hun eigen gezin kunnen opgroeien. Zoals eerder al aan bod is gekomen worden jeugdbeschermingsdiensten echter niet geheel gedomineerd door één functionele benadering. Hierdoor kunnen prestatie-indicatoren in het jeugdbeschermingsdomein niet eenvoudig worden opgesteld (Tillbury, 2006). Een andere reden waarom de prestaties van street-level bureaucrats moeilijk gemeten kunnen worden is gelegen in het feit dat er om effectief te evalueren zeer veel variabelen in aanmerking moeten worden genomen. Daarbij geldt dat er om de effectiviteit van een interventie te meten kennis nodig is over wat er met een cliënt gebeurd zou zijn wanneer er geen interventie zou zijn ingezet, terwijl het vrijwel onmogelijk is om deze kennis te verkrijgen (Lipsky, 2010, p. 49). Bovengenoemde problemen ten aanzien van prestatiemetingen brengen met zich mee dat managers street-level bureaucrats nauwelijks kunnen aansturen. Er worden echter surrogaatstandaarden ontwikkeld om tegemoet te komen aan de behoefte die organisaties en het publiek hebben aan controlemiddelen. Deze standaarden zijn niet altijd toepasselijk en kunnen zelfs contraproductief werken. Ze kunnen het gedrag van street-level bureaucrats beïnvloeden op manieren die de organisatie of het publiek niet wenst (Lipsky, 2010, p. 53).

3.1.5 Onvrijwillige cliënten

De cliënten van street-level bureaucrats komen onvrijwillig met hen in aanraking (Lipsky, 2010, p. 54). Daarbij geldt voor jeugdbeschermers dat er in hun werk sprake is van justitieel ingrijpen. Met een

rechterlijke uitspraak worden jeugdbeschermingscliënten verplicht om met jeugdbeschermers in contact te staan en hun bemoeienis te aanvaarden (Menger, 2008). Het feit dat street-level bureaucrats werken met onvrijwillige cliënten impliceert dat zij niets te verliezen hebben wanneer deze cliënten ontevreden zijn. Dit is primair het geval omdat onvrijwillige cliënten niet om de ontmoetingen met street-level bureaucrats heen kunnen. Ze kunnen niet zomaar afstand nemen van de street-level bureaucrat. Hoewel cliënten een aantal middelen bezitten waarmee zij de relatie met street-level bureaucrats kunnen beïnvloeden, is deze relatie geenszins gebalanceerd. De relatie wordt primair bepaald door de prioriteiten en de voorkeuren van de street-level bureaucrat. Daarbij geldt dat partijen in een vrije interactie grenzen zullen stellen aan de kosten die zij bereid zijn te accepteren. In een onvrijwillige interactie zullen de kosten die de onvrijwillige partij hierin zal dragen hoger zijn (Lipsky, 2010, pp. 54-60).

3.1.6 Dienstbaarheid

De meeste street-level bureaucrats zijn professionals of werken in beroepen die professionele status proberen te verkrijgen. In beide gevallen is aan het beroep de verwachting verbonden dat de behoeften van de cliënt centraal worden gesteld en wordt ervanuit gegaan dat de street-level bureaucrat zich responsief opstelt tegenover de cliënt als individu en aansluiting probeert te vinden bij zijn specifieke situatie (Lipsky, 2010, p. 162). Voor jeugdbeschermers geldt dat zij in steeds meer landen onderdeel uitmaken van een professionele beroepsgroep. In steeds meer landen wordt verplichte beroepsregistratie voor jeugdbeschermers ingesteld. Hiermee krijgen jeugdbeschermers professionele status (Brady, 2013).

Met betrekking tot het werk van street-level bureaucrats als professioneel werk kunnen een drietal eigenschappen van professioneel werk worden onderscheiden. Om te beginnen vereist professioneel werk specifieke kennis en vaardigheden. Deze worden verworven gedurende een aanzienlijke periode van studie en beroepsbeoefening. Ten tweede kan professioneel werk worden gedefinieerd als ‘intensieve technologie’. Met de term ‘intensieve technologie’ wordt bedoeld dat er een beroep wordt gedaan op een veelheid aan technieken om verandering te bewerkstelligen bij cliënten, waarbij aan de hand van de feedback van cliënten zelf wordt bepaald welke technieken onderdeel worden van de behandeling. Deze werkwijze vereist beleidsvrijheid. Ten derde behelst professioneel werk een toewijding aan een bepaalde maatschappelijke waarde omwille van die waarde zelf, niet omwille van een ander belang. Er zou zo moeten worden gehandeld dat de maatschappelijke waarde waar de professie voor staat wordt gerealiseerd (Vriens et al., 2016).

Van street-level bureaucrats wordt dus verwacht dat zij zich dienstbaar opstellen. Van hen wordt verwacht dat zij hun kennis, vaardigheden en positie inzetten om cliënten binnen de beperkingen van hun werk een zo goed mogelijke behandeling of positie te bezorgen (Lipsky, 2010, p.72). De dienstbaarheid van street-level bureaucrats aan cliënten wordt echter ondermijnd door een aantal zaken. Ten eerste komt dienstbaarheid in gevaar door hoge caseloads en de eis om cliënten snel te behandelen. Street-level bureaucrats hebben doorgaans niet de tijd ter beschikking om het beste voor de cliënt te realiseren. Ten tweede is dienstbaarheid onverenigbaar met organisatorische perspectieven. De organisatie wil het budget beheersen, terwijl de dienstbare street-level bureaucrat geld ten goede wil laten komen aan cliënten. Ook probeert de organisatie alle cliënten gelijk te behandelen, terwijl de street-level bureaucrats probeert om behandelingen op maat voor individuele cliënten te realiseren. Ten derde is dienstbaarheid onverenigbaar met het controleren van cliënten. Street-level bureaucrats moeten cliënten beoordelen op zaken als toelaatbaarheid, geschiktheid en prestaties. Aangezien street-level bureaucrats op deze interacties worden beoordeeld zijn zij niet vrij

om er onvoorwaardelijk voor cliënten zijn. Ten vierde is dienstbaarheid onverenigbaar met de verantwoordelijkheid van street-level bureaucrats om cliënten klaar te stomen voor overdracht aan anderen. Street-level bureaucrats anticiperen erop dat anderen hun werk zullen observeren. Zij zullen hun werk uitvoeren op een manier die op instemming van anderen kan rekenen (Lipsky, 2010, pp. 73-74).

3.1.7 Vervreemding

Street-level bureaucrats zijn op verschillende manieren vervreemd van het product van hun werk: hun cliënten (Lipsky, 2010, p. 76). Ten eerste werken zij slechts aan onderdelen van het product van hun werk. Doordat street-level bureaucrats worden verplicht om mensen in specifieke categorieën te behandelen gaat de aandacht van de street-level bureaucrat uit naar nauw gedefinieerde gebieden en kunnen belangrijke dimensies van het probleem van de cliënt gemakkelijk over het hoofd worden gezien. Street-level bureaucrats werken bovendien slechts aan onderdelen van het proces. Zij hebben hun eigen specialisme. Hierdoor kunnen zij niet de volledige verantwoordelijkheid nemen over het product (Lipsky, 2010, pp. 76-77). Ten tweede hebben street-level bureaucrats doorgaans geen controle over de uitkomsten van hun werk. Specialisatie kan met zich mee brengen dat street-level bureaucrats slechts een klein deel van het werk dat wordt verricht met cliënten uitvoeren. Een andere reden waarom street-level bureaucrats geen controle hebben over de uitkomsten van hun werk hangt samen met de aard van de problemen waarmee hun cliënten kampen. De problemen van de cliënten van street-level bureaucrats zij niet eenvoudig op te lossen (Lipsky, 2010, p. 78). Kindermishandeling, het probleem van jeugdbeschermingscliënten, wordt in dit verband getypeerd als een ‘wicked problem’. Een ‘wicked problem’ is een probleem dat dusdanig complex is dat er geen enkelvoudige oplossingen voor bestaan. Kindermishandeling kan worden getypeerd als een ‘wicked problem’, omdat het probleem niet eenduidig kan worden geformuleerd, geen eenduidige oplossing kent en de juistheid of onjuistheid van ‘oplossingen’ voor het probleem niet objectief kunnen worden vastgesteld. Bovendien openbaart het probleem zich in een unieke context - geen twee jeugdbeschermingscasussen zijn gelijk -, kan het probleem beschouwd worden als een symptoom van een ander probleem, worden de voor- en nadelen van ‘oplossingen’ pas duidelijk als deze in de praktijk worden gebracht en zijn er geen gegeven oplossingen voorhanden (Devaney & Sprat, 2009). Ten derde kunnen street-level bureaucrats geen controle uitoefenen op de aard van het materiaal waarmee zij werken. Ze kunnen hun vaardigheden niet geheel in dienst stellen van de cliënt doordat de werkomstandigheden effectieve interacties met cliënten niet toestaan. Bovendien kunnen street-level bureaucrats de levensomstandigheden van cliënten niet beïnvloeden. Ze kunnen geen invloed uitoefenen op de levensomstandigheden die ten grondslag liggen aan normoverschrijdend gedrag van hun cliënten (Lipsky, 2010, p. 78). Ten vierde kunnen street-level bureaucrats de snelheid van het werk niet beïnvloeden. De onvoorspelbaarheid van het werk brengt met zich mee dat street-level bureaucrats overweldigd kunnen raken. Wanneer dit inhoudt dat street-level bureaucrats niet meer volledig kunnen beantwoorden aan elke individuele situatie kunnen street-level bureaucrats zich ineffectief gaan voelen (Lipsky, 2010, p. 79). Naarmate street-level bureaucrats meer vervreemd zijn van cliënten zullen zij zich minder bekommeren om de belangen van cliënten. De werkomstandigheden die aanleiding geven voor vervreemding leiden er dus toe dat de afstand tussen de street-level bureaucrat en de cliënt wordt vergroot (Lipsky, 2010, pp. 79-80).

3.1.8 Coping

Volgens Lipsky (2010, p. 82) moet het gedrag van street-level bureaucrats worden begrepen in het licht van de hiervoor besproken werkomstandigheden. Street-level bureaucrats moeten op de een of andere manier hun werk goed zien uit te voeren, terwijl het in zekere zin onmogelijk is om hun werk op een ideale manier uit te voeren. Het werk van street-level bureaucrats wordt immers gekenmerkt door ontoereikende middelen (paragraaf 3.1.2), onduidelijke doelstellingen (paragraaf 3.1.3), weinig sturing (paragraaf 3.1.4) en ontmoedigende omstandigheden (paragraaf 3.1.6 en paragraaf 3.1.7). Ten einde om te gaan met de moeilijkheden en dubbelzinnigheden die inherent zijn aan hun werk passen level bureaucrats zich aan middels coping (Lipsky, 2010, p. 28). Doordat de cliënten van street-level bureaucrats verplicht zijn met hen in contact te staan is er geen noodzaak om daarbij rekening te houden met de belangen van cliënten (paragraaf 3.1.5). Een definitie van coping luidt: “de gedragsmatige en cognitieve inspanningen om interne en externe eisen en de conflicten daartussen te overwinnen, te verminderen of te tolereren” (Folkman & Lazarus, 1980, p. 223). In deze definitie van coping wordt een onderscheid gemaakt tussen coping die gedragsmatig van aard is en coping die cognitief van aard is. In aanvulling hierop maken Tummers et al. (2015) een onderscheid tussen coping die plaatsvindt in de interacties tussen street-level bureaucrats en cliënten en coping die plaatsvindt buiten deze interacties. In Tabel 2 is te zien dat op basis van deze elementen vier categorieën van manieren van coping kunnen worden onderscheiden en wordt een aantal voorbeelden van vormen van coping binnen de onderscheiden categorieën weergegeven.

Gedragsmatige coping Cognitieve coping In de

interacties met cliënten

1. Regels aanpassen, regels breken, agressie richting cliënten, cliënten op routinematige wijze

behandelen, gebruiken van persoonlijke hulpmiddelen om cliënten te helpen

2. Cynisme ervaren ten aanzien van cliënten, compassie ervaren ten aanzien van cliënten, emotioneel afstand nemen van cliënten

Buiten de interacties met cliënten

3. Sociale steun zoeken bij collega’s, klagen bij managers, de

organisatie verlaten

4. Cognitief herstructureren, cynisme ervaren ten aanzien van het werk, vervreemden van het werk

Tabel 2: Voorbeelden van verschillende vormen van coping door street-level bureaucrats (Tummers et al., 2015)

Een ander onderscheid dat wordt gemaakt is het onderscheid tussen proactieve en reactieve coping. Proactieve coping houdt in dat mensen anticiperen op mogelijke stressoren en bijtijds optreden om te voorkomen dat deze stressoren optreden. Proactieve coping is toekomstgericht, richt zich op het managen van doelen en ontstaat vanuit het percipiëren van de situatie als een uitdaging. Reactieve coping daarentegen is reactief, gericht op het managen van risico’s en ontstaat doordat de omgeving als bedreigend wordt gezien. Proactieve coping draagt bij aan het welzijn van de professional en is bevorderlijk voor de kwaliteit van de dienstverlening. Reactieve coping daarentegen wordt in verband gebracht met frustratie, burn-out, vervreemding en negatieve gevolgen voor de kwaliteit van de dienstverlening. Coping kan dus in zowel positieve (proactieve) als negatieve (reactieve) vormen voorkomen (Greenglass & Fiksenbaum, 2009; Noordegraaf et al., 2015).

3.1.9 Tot besluit

In deze paragraaf is duidelijk geworden dat jeugdbeschermers kunnen worden getypeerd als street-level bureaucrats. Als street-street-level bureaucrats worden jeugdbeschermers geconfronteerd met ontoereikende middelen, onduidelijk doelstellingen, weinig sturing en ontmoedigende werkomstandigheden. Ten einde om te gaan met de dillema’s die deze werkomstandigheden veroorzaken zullen jeugdbeschermers zich aanpassen middels coping. Daarbij geldt dat het nemen van een beslissing over uithuisplaatsing in sommige gevallen getypeerd kan worden als copinggedrag. Het nemen van een beslissing over uithuisplaatsing is copinggedrag als een jeugdbeschermer beslist om een kind wel of niet uit huis te plaatsen, omdat hij in de veronderstelling is dat hiermee interne of externe eisen of de conflicten daartussen overwonnen, verminderd of getolereerd worden. Afwegingen ten aanzien van het omgaan met lastige werkomstandigheden zijn dan mogelijk meer leidend bij de beslissing die een jeugdbeschermer neemt over uithuisplaatsing dan afwegingen ten aanzien van de belangen van het kind.

3.2 De Besluitvormingsecologie

In deze paragraaf wordt stilgestaan bij de typen factoren die een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Dit gebeurt aan de hand van de Besluitvormingsecologie van Baumann et al. (2011). De Besluitvormingsecologie is een raamwerk dat helpt te begrijpen hoe jeugdbeschermers beslissingen nemen (Baumann et al., 2011). In paragraaf 3.2.1 worden de typen factoren uit de Besluitvormingsecologie beschreven. Vervolgens wordt in paragraaf 3.2.2 ingegaan op de wijze waarop deze typen factoren een rol spelen bij de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over uithuisplaatsing. Tot slot wordt in paragraaf 3.2.3 de Besluitvormingsecologie besproken in relatie tot dit onderzoek.

3.2.1 Typen factoren

Binnen de Besluitvormingsecologie wordt ervan uitgegaan dat de beslissingen die jeugdbeschermers nemen over cliënten moeten worden begrepen in de systeemcontext waarin deze worden genomen. De Besluitvormingsecologie laat zien dat casusfactoren, professionalfactoren, organisatiefactoren en externe factoren gezamenlijk het besluitvormingsproces en beslissingen beïnvloeden. In een situatie waarin sprake is van kindermishandeling geldt dat een professional informatie nodig heeft over de gezinssituatie (casusfactoren). Beoordelingen en beslissingen zijn echter deels afhankelijk van externe factoren, waaronder wetgeving die vertaald is in beleid dat aangeeft wat een passende reactie is. Verder zullen er verschillen bestaan tussen organisaties in de wijze waarop beleidsstandaarden door het management zijn doorgevoerd (organisatiefactoren) en in de wijze waarop deze standaarden door de staf worden gebruikt (professionalfactoren) (Baumann et al., 2011).

3.2.2 Besluitvorming in de jeugdbescherming

Volgens de Besluitvormingsecologie heeft de besluitvorming in het domein van de jeugdbescherming drie elementen: de keten van beslissingen die professionals nemen over cliënten (het besluitvormingscontinuüm), het psychologische proces van de besluitvorming en de uitkomst van de beslissing. Het besluitvormingscontinuüm is het hoofdkenmerk van de Besluitvormingsecologie. Het besluitvormingscontinuüm begint op het moment van de intake en eindigt op het moment dat een casus wordt afgesloten. Vaak wordt er een groot aantal kleine beslissingen genomen om uiteindelijk tot een zogenoemde kernbeslissing over bijvoorbeeld uithuisplaatsing of gezinshereniging te komen.

Het tweede element, het psychologische proces van de besluitvorming, heeft drie belangrijke kenmerken. Allereerst wordt een onderscheid gemaakt tussen de beoordeling en de beslissing. Een beoordeling is een inschatting van een situatie op basis van de actuele informatie over een casus. Een beoordeling kan betrekking hebben op de inschatting van het risico of de sterkte van het bewijs. Een beslissing heeft betrekking op het al dan niet ondernemen van actie. Een tweede kenmerk van het psychologische proces is de beslisdrempel. De beslisdrempel is “een punt waarop een beoordeling van de casusinformatie dusdanig verontrustend wordt bevonden dat een jeugdbeschermer besluit om actie te ondernemen” (Baumann et al., 2011, p. 7). De beslisdrempel van een professional wordt in de Besluitvormingsecologie gevormd door zijn eigen ervaringen en door interpretaties van de externe en organisatorische factoren. Een derde kenmerk van het psychologische proces van de besluitvorming is een verschuiving in de beslissingsdrempel. Deze verschuiving houdt in dat er een andere hoeveelheid bewijs nodig wordt geacht om tot actie over te gaan. De beslisdrempel kan volgens de Besluitvormingsecologie verschuiven als gevolg van nieuw beleid dat dicteert wanneer er moet worden ingegrepen of door ervaringen die een professional opdoet (Baumann et al., 2011).

Een laatste onderdeel van de Besluitvormingsecologie wordt gevormd door de uitkomsten van de beslissingen. Deze uitkomsten kunnen worden bekeken vanuit het perspectief van de cliënt, het perspectief van de beslissende professional en het perspectief van de externe omgeving van de organisatie. Voorbeelden van uitkomsten voor de cliënt zijn veiligheid, toekomstperspectief en welzijn. Voorbeelden van uitkomsten voor de beslissende professional zijn een verschuiving van zijn beslissingsdrempel of het noodgedwongen verlaten van de organisatie wanneer hij verantwoordelijk wordt gehouden voor het overlijden van een kind. Bij uitkomsten van beslissingen voor de externe omgeving kan gedacht worden aan publieke angst en media-aandacht (Baumann et al., 2011). Deze uitkomsten beïnvloeden op hun beurt de factoren die van invloed zullen zijn op de volgende beslissing (zie Figuur 1).

Casusfactoren

Organisatiefactoren

Besluitvorming Uitkomsten Externe factoren

Professionalfactoren

Figuur 1: De Besluitvormingsecologie (Baumann et al., 2011)

In het oorspronkelijke model van de Besluitvormingsecologie (zie Figuur 1) worden alleen directe effecten weergegeven. Modererende effecten tussen de verschillende typen factoren ontbreken hierin. Het is echter niet ondenkbaar dat zulke effecten in de praktijk optreden (Graham et al., 2015). Een modererend effect heeft betrekking op een interactie tussen een onafhankelijke en een modererende factor. Hierbij specificeert een modererende factor onder welke omstandigheden een onafhankelijke factor een afhankelijke factor beïnvloedt. Een modererende factor kan het effect van