Polen in de polder : een sociologische analyse van het politieke discours en de praktijk van het 'Polenbeleid' in de periode 2004-2014

(1)

{1}

'polen in de polder'

Scriptie ter afsluiting van

de Master Algemene

Sociologie,

Juli 2014

Pascal van Dam

10588183

Begeleider: David Bos

Tweede corrector: Johan De Deken Woorden: 24.212

een sociologische analyse van

een sociologische analyse van h

h

he

h

ee

et

tt

t politieke discours en de

politieke discours en de

praktijk van het 'polenbeleid' in de periode 2004

(2)

{2}

Inhoudsop

Inhoudsopg

g

gave

ave

1. Inleiding ... 7

1.1 Relevantie en probleemstelling ... 8

1.2 Achtergrondschets ... 9

2. Theoretisch Kader ... 10

2.1 Het politieke discours ... 10

2.2 Het nationale beleid ... 12

2.3 De implementatie van beleid ... 13

3. Methoden ...15

3.1 Wat is een discoursanalyse? ...15

3.2 Wat wordt er onderzocht? ... 16

3.3 Het materiaal voor het politieke discours ... 18

3.4 Het beleidsdiscours ... 19

4.Analyse ... 21

4.1 Hoe wordt het 'probleem van de polen' in het politieke discours geconstrueerd? ... 21

4.2 Welke rol speelt de sociale zekerheid in het discours? ... 33

4.3 Welke rol spelen 'lessen uit het verleden' in het discours? ... 36

Het 'Polenbeleid' ... 39

4.4 Is er door de Nederlandse regering een 'Polenbeleid' ontwikkeld? ... 39

4.5 Wat zijn de vooronderstellingen achter dit beleid? ...46

4.6 Wat zijn de expliciete doelstellingen van het (rijks)overheidsbeleid? ...49

De percepties en praktijken van betrokkenen ... 52

4.7 Wie zijn de Poolse werknemers? ... 52

4.8 Het 'probleem van de Polen' ... 53

(3)

{3}

4.10 Ervaringen met beleid ... 56

4.11 Knelpunten en oplossingen ... 58

Wat voor inzichten geven de percepties en praktijken van betrokken?... 61

5. Conclusie ...62

5.1 een decennium beleid ...62

5.2 tot slot ...64

6. Appendices ... 65

Appendix 1: Arbeid... 65

Appendix 2: Huisvesting ... 67

Appendix 3: Dakloosheid ... 68

Appendix 4: Sociale zekerheid ... 69

Appendix 5: Educatie ... 73

Appendix 6: Inburgering ... 74

Appendix 7: Informatie gemeenten en organisaties ... 76

Appendix 8: Interviewvragen ... 79

Appendix 8: Afkortingen en concepten ... 79

7. Bibliografie ... 82

(4)

{4}

Voorwoord

Voor u ligt de scriptie ter afsluiting van de master Algemene Sociologie aan de Universiteit van Amsterdam. Het onderwerp van deze scriptie is gekozen vanwege persoonlijke interesse. In mijn bachelortijd aan de Erasmus Universiteit te Rotterdam merkte ik dat het onderwerp arbeidsmigratie mij het meest interesseerde. De wisselwerking tussen arbeidsmigranten en de autochtone samenleving is complex en kent vele moeilijkheden. In de master Algemene Sociologie heb ik mij dan ook gericht op het beleidsproces dat start met de komst van grote groepen arbeidsmigranten. Deze scriptie laat zien hoe dit proces verloopt. De afgelopen maanden heb ik met plezier onderzoek verricht naar dit onderwerp. Het heeft mij geleerd dat het beleidsproces complex is en uit vele tegenstrijdige visies bestaat. Het is een dynamisch en verrassend proces dat u in deze scriptie goed zult zien.

Ik wil allereerst mijn begeleider David Bos bedanken voor het goede commentaar dat hij gegeven heeft. Ook wil ik graag mijn tweede corrector Johan de Deken bedanken voor de kritiek op mijn scriptie, dit heeft tot veel verbetering geleid. Daarnaast wil ik graag de gemeenten, uitzendbureaus en organisaties bedanken voor hun toestemming bij het interviewen. Als laatste wil ik mijn familie en vrienden bedanken die deze scriptie gelezen hebben en hier commentaar op hebben gegeven. Ik wens u veel leesplezier bij deze scriptie,

Pascal van Dam Delft

3 juli 2014

(5)

{5}

Samenvatting

Sinds de toetreding van Polen tot de Europese Unie in 2004 zijn Poolse arbeidsmigranten naar Nederland gekomen. In dit onderzoek kijk ik hoe er over deze groep gesproken wordt in het politieke discours en het beleidsdiscours vanaf 2004 tot en met 2014. Ik kijk hierin naar de wijze waarop het 'probleem van de Polen' sociaal geconstrueerd wordt. Daarnaast richt ik mij ook op de praktijk van het beleid bij de gemeenten, uitzendbureaus en organisaties die hierbij betrokken zijn. Dit chronologische onderzoek vult een lacune op in het onderzoeksveld van sociaal beleid. Door het gehele proces te onderzoeken laat ik zien welke argumenten van invloed zijn in het debat en in het beleid. De visie op arbeidsmigranten is namelijk niet eenzijdig. In de theorie is te zien dat arbeidsmigranten economisch positief en negatief ervaren kunnen worden in een land. Maar naast economische argumenten is ook cultuur van belang; arbeidsmigranten kunnen ervaren worden als een 'culturele dreiging'. Daarnaast is het Nederlandse verleden met betrekking tot arbeidsmigranten ook belangrijk, 'lessen van het verleden' spelen rol in de wijze waarop men de arbeidsmigranten van nu ziet.

Door middel van een discoursanalyse laat ik zien hoe dit gehele proces zich heeft ontwikkeld door de jaren heen. Een discoursanalyse is geschikt om te laten zien hoe een groep gezien wordt in debatten en beleidsstukken. Het laat het proces zien waarmee de Polen een 'probleem' worden. Het materiaal dat hiervoor wordt gebruikt is divers: rond de tweehonderd debatten en beleidsstukken, enkele duizenden pagina's, uit de periode 2004-2014 zijn kritisch onderzocht. Om de praktijk van het beleid te analyseren zijn er tien interviews gehouden met diverse betrokkenen.

In de analyse van het politieke discours is te zien dat de Poolse groep door de jaren heen negatiever ervaren wordt. Waar het in de beginperiode vooral de PVV was die zich negatief uitte over de groep, werden dit na verloop van tijd meerdere politieke partijen. Deze verharding in het discours kwam op zijn toppunt met het 'Polenmeldpunt'. Dit meldpunt had echter een neutraliserend effect op het discours. Veel partijen distantieerden zich hiervan en begonnen negatieve uitingen over Polen te vermijden. In het politieke discours is te zien hoe economische argumenten gebruikt worden om de Poolse werknemers positief aan te duiden. Maar ook economische argumenten, zoals de aanspraak op de sociale zekerheid, worden gebruikt om de groep negatief neer te zetten. De 'culturele dreiging' lijkt nihil te zijn, de gedachte heerst dat Polen in cultureel opzicht niet veel verschillen van Nederlanders het debat. De 'lessen uit het verleden' blijken selectief gebruikt te worden om de Poolse groep positief en negatief te framen.

Het beleid lijkt voornamelijk gebaseerd te zijn op economische motieven. De opbrengsten voor de staat door Poolse arbeidsmigranten worden benadruk. De regering is ook van mening dat zij niet

(6)

{6}

veel gebruik maken van de sociale zekerheid. Het beleid is divers en omvat meerdere terreinen zoals arbeid, huisvesting, dakloosheid, sociale zekerheid, educatie en inburgering. Per terrein laat ik chronologisch de veranderingen door de jaren heen zien. Over het algemeen lijkt het erop dat het beleid restrictiever wordt en dat de mogelijkheden om Polen uit het land te zetten vergroot worden. Ook laat ik zien hoe Polen van 'slachtoffer' van de problemen de 'dader' van de problemen worden, waardoor de vooronderstellingen en doelstellingen van het overheidsbeleid mee veranderen. Het beleidsdiscours volgt het politieke discours, maar verandert na het 'Polenmeldpunt'. De neutralisering van het politieke discours is niet te zien in het beleidsdiscours.

In de praktijk blijkt dat bij gemeenten, uitzendbureaus en organisaties de Polen niet gezien worden als problematisch. Er zijn wel net als bij andere grote etnische groepen enige problemen die aangepakt moeten worden. De groep Polen lijkt in de praktijk van samenstelling te veranderen, dit kan echter niet met statistische gegevens bevestigd worden. Maatregelen die in het beleid zijn genomen hebben geregeld een andere uitwerking in de praktijk. De vrijheid van gemeenten zorgt bijvoorbeeld voor positieve en negatieve aspecten in het omgaan met de problematiek. Uit mijn onderzoek blijkt dat cultuur wel een rol speelt in de praktijk. Terwijl dit in het discours niet problematisch wordt gezien.

(7)

{7}

1.

1. 1. Inleiding

Inleiding

"Bescherm Nederlandse werknemers tegen invasie Oost-Europa" (Herderscheê, 2013)

Arbeidsmigratie van Polen naar Nederland is geen nieuw verschijnsel; zoals Willemse (2012) in zijn boek Honderd jaar heimwee laat zien zijn er al vanaf het begin van de twintigste eeuw Poolse arbeidsmigranten in Nederland. Sinds de toetreding van Polen tot de Europese Unie is het aantal Poolse migranten sterk toegenomen. Een ontwikkeling die in het publieke debat vaak wordt voorgesteld als een probleem. Zo sprak minister Asscher (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) op 17 augustus 2013 over de 'invasie uit Oost-Europa'. Al in 2007 werd er een 'Polentop' georganiseerd door lokale beleidsmakers. Hier werden sociale vraagstukken van werkloosheid, dakloosheid en criminaliteit onder arbeidsmigranten uit Midden- en Oost-Europa behandeld (Snel et al, 2011). De naam 'Polentop' doet denken aan een groot 'probleem'. "Op de top kwamen vijftig lokale beleidsmakers van gemeenten, werkgevers, minister Donner (Sociale Zaken) en minister Vogelaar (Integratie) samen om te praten over de problemen die de toestroom van Oost-Europese arbeidsmigranten veroorzaken"(Stoker, 2011). Over de vraag of er werkelijk een groot probleem is valt te twisten. Zoals 'constructivistische' sociologen betogen is de mate waarin een kwestie aandacht krijgt in het publieke debat geen gevolg van de ernst of omvang van het vermeende probleem. Een sociaal probleem is eerder een 'product van een proces van collectieve definitie' dan een 'objectieve toestand' (Schneider, 1985). In dit onderzoek sluit ik mij aan bij deze sociaalconstructivistische benadering. De vraag is dus niet of er een 'Polenprobleem' bestaat, maar hoe dit vermeende probleem is geconstrueerd. Dat wil zeggen: hoe de Poolse werknemers gemaakt worden als de dader van de problematiek. Over het beleid dat gemaakt wordt voor Polen is nog geen onderzoek verricht. Door een decennium aan 'Polenbeleid' te analyseren hoop ik hiermee een lacune in het onderzoeksveld op te vullen.

Dit onderzoek is descriptief en analytisch van aard. Descriptief vanwege de vraag hoe dit gehele proces van Polenbeleid zich in Nederland heeft uitgewerkt en wie de belangrijke actoren hierin zijn (Neuman, 2007). Analytisch omdat er kritisch en rationeel in de analyse gekeken wordt naar de resultaten en hieruit een conclusie voortvloeit waarbij causale relaties worden aangegeven. Dit onderzoek richt zich op een decennium aan beleid, van 2004 tot 2014. Dit omdat Poolse migranten sinds 2004 zich in grotere getale begonnen te vestigen in Nederland. Aanvankelijk konden Poolse arbeiders zich niet gemakkelijk in Nederland vestigen en moesten zij een tewerkstellingsvergunning aanvragen om in Nederland te mogen werken. Hiermee probeerde de overheid de aantallen in te perken (Dagevos, 2011). In de statistieken is te zien dat de groep tussen 2004-20014 ook flink groeide, in 2004 woonden er 35.000 Polen in Nederland en in 2013 111.000 (CBS, 2014). Vanwege deze aantallen wordt er geregeld over Polen gedebatteerd en worden er

(8)

{8}

beleidsmaatregelen genomen. In dit onderzoek staat dan ook de Poolse groep centraal, die in tegenstelling tot andere Oost-Europeanen, Nederland vaak kiezen als vestigingsland (CBS, 2014).

1.1 Relevantie en probleems

1.1 Relevantie en probleemstelling

telling

De maatschappelijke relevantie van onderzoek naar Polen is evident: met 111.000 personen zijn de Polen een substantiële nieuwe migrantengroep in Nederland en dit brengt volgens sommige auteurs 'problemen' met zich mee. Belangrijker dan de maatschappelijke relevantie is de politieke ophef over de Polen en de wijze waarop ze worden aangeduid als een probleemgroep. Naar de 'reële' kant van de Poolse migratie wordt al onderzoek gedaan, zoals naar de overlast die de Poolse arbeiders met zich meebrengen. Snel et al (2011) stellen bijvoorbeeld dat Poolse arbeiders geëxploiteerd worden en met velen in kleine huizen wonen, met als gevolg overmatig drankgebruik en overlast voor de buurt. Analyse van het overheidsbeleid draagt bij aan het begrip van de constructie van dit probleem en laat zien hoe sommige 'problemen' een kwestie worden. Daarnaast is het onderwerp veel besproken, maar een analyse van het gehele proces van beleidsvorming over dit onderwerp is nog niet gedaan. Deze lacune hoop ik te vullen door middel van onderzoek, dat niet alleen kijkt naar het huidige beleid, maar ook naar de aanloop daartoe. Dit onderzoek is een sociologisch onderzoek naar sociaal beleid. Ik kijk hierin naar de spanningen tussen politieke discours en beleidsdiscours. De bevinden geven inzicht in het verschil tussen de vluchtigheid van de politiek en de instituties die het beleid vormgeven. Daarnaast geeft dit onderzoek inzicht in de spanning tussen het beleid en de uitvoering ervan. Het kijkt namelijk ook naar de percepties en praktijken van de betrokkenen. Vanwege de diversiteit van het onderzoek is het nodig om te beginnen met een algemene onderzoeksvraag, die ik daarna met deelvragen zal toespitsen. Deze algemene vraag luidt als volgt:

In hoeverre is er door Nederlandse overheden sinds 2004 gestreefd naar het ontwikkelen van een 'Polenbeleid', en hoe verhoudt dit zich enerzijds tot het politieke discours en anderzijds tot de praktijk van dit beleid?

Dit onderzoek gaat slechts over het migrantenbeleid en niet over het immigratiebeleid. Het immigratiebeleid richt zich vooral op het tegenhouden of bevorderen van migratie, terwijl het migrantenbeleid zich richt op wat er gebeurt of moet gebeuren nadat een migrant het land is binnengekomen (Vermeulen, 1997). Om het hedendaagse beleid te begrijpen is het nodig om eerst toelichting te geven op de geschiedenis van het Nederlandse migrantenbeleid. Dit wordt toeleglicht in de volgende paragraaf.

(9)

{9}

1.2 Achtergrondschets

Het Nederlandse migrantenbeleid is af te lezen aan de omgang met de gastarbeiders, voornamelijk van mediterrane herkomst, in de jaren zestig en zeventig. In deze paragraaf beschrijf ik kort de geschiedenis van het migrantenbeleid en leg ik uit waarom deze geschiedenis belangrijk is voor dit onderzoek. In de beginjaren van de mediterrane migratie was de Nederlandse overheid ervan overtuigd dat de gastarbeiders terug zouden keren naar het land van herkomst. Deze 'mythe van

terugkeer' heeft volgens verscheidene auteurs geleid tot het ontbreken van een nationaal

migrantenbeleid. Een vergelijking met de hedendaagse situatie betreffende de Poolse migranten is eenvoudig te trekken; ook nu is er de gedachte dat de Polen op den duur weer terugkeren.

In de jaren zeventig werd het migrantenbeleid vaak ad hoc opgesteld, en betrof het vaak alleen beleid over wonen en werk (Zincone et al, 2011: 141). In de periode die volgde werd er een Etnisch

Minderheden Beleid (EM) opgesteld dat tegenwoordig vaak 'multicultureel' wordt genoemd; dit is

echter een omstreden beschrijving van dit beleid omdat velen dit niet als multicultureel zien (Duyvendak, 2010). In de jaren negentig kreeg het beleid geleidelijk een 'republikeins karakter'; hierbij werden migranten steeds meer verplicht om voor zichzelf te zorgen. Sinds de publicatie van Scheffer (2000) over het 'multiculturele drama' en de opkomst van Pim Fortuyn is het integratiebeleid sterk gericht op assimilatie, waarbij het overnemen van de Nederlandse cultuur van groot belang wordt geacht.

In deze periode kwamen de Polen naar Nederland, beladen met de migrantengeschiedenis van andere bevolkingsgroepen. Tijdens deze periode is er een toename geweest van rechtse anti-immigratiepartijen in Nederland die begonnen is met de opkomst van Pim Fortuyn (Storm & Naastepad, 2003). Deze kunnen volgens Uitermark (2013) gezien worden als culturalisten: een stroming die de culturele waarden tracht te behouden en af te dwingen. Volgens Uitermark (2013) is het culturalistische discours niet oppermachtig, maar heeft wel invloed op het integratiediscours in Nederland. In de analyse zal ik laten zien op welke wijze deze anti-immigratiepartijen bijdragen aan het discours over Polen, en de invloed die zij hebben op het beleid dat gevormd wordt. De achtergrond van het migrantenbeleid is belangrijk vanwege de omstredenheid die het met zich meebrengt en de invloed die het heeft op het debat over Polen. Daarnaast zijn migranten ook steeds meer een politieke kwestie geworden, waar bijna elke partij migratie en migranten als één van haar belangrijkste partijpunten heeft. Zoals ik in de analyse zal laten zien spelen 'lessen uit het verleden' een rol in de debatten en het beleid dat gevormd wordt over Poolse werknemers.

(10)

{10}

2. Theoretisch Kader

Dit onderzoek richt zich op meerdere aspecten van het Poolse-migrantenbeleid. Allereerst het politieke discours, daarnaast het beleidsdiscours en als laatste de praktijk van dit beleid. Deze driedeling is ook te zien in het onderstaande theoretisch kader.

2.1 Het politieke discours

In de politiek worden verschillende belangen vertegenwoordigd door de politieke partijen: economie, sociale zekerheid en cultuur komen geregeld terug in politieke debatten wanneer het gaat over arbeidsmigranten. In dit deel van de theorie laat ik zien welke belangen invloed hebben op het zien van 'problemen' bij migranten. In de politiek wordt traditioneel de economie van groot belang geacht. Het economisch perspectief is echter tweeledig. Aan de ene kant is arbeidsmigratie voor de economie voorspoedig. Zo stellen Boeri et al (2005) dat migratie Europa veel oplevert. Europese burgers zijn niet mobiel en er zijn grote productieverschillen in en tussen landen; migranten zijn nodig om deze verschillen te verminderen. Hierbij onderzoeken zij de migratie van Oost- naar West-Europa omdat de economische en politieke gevolgen van deze migratie volgens hen veel invloed zal hebben op het migratiebeleid van de EU. Het versoepelen van de regels, waardoor Poolse werknemers naar andere Europese landen kunnen komen, is dan ook veelal gebaseerd op economische motieven. Zo hoeven migranten uit Polen zich niet te houden aan strikte regelgeving, zoals het verplicht integreren, en kunnen zij nu als Europeanen makkelijker werken in een ander Europees land.

Ook Laczko (2001) spreekt over de toenemende mate waarin EU-landen inzien dat arbeidsmigratie potentieel goed is voor de economische situatie van het land dat arbeidsmigranten aantrekt. Dit perspectief richt zich vooral op de nationale economie en geeft de wensen van autochtone werkgevers weer die met arbeidsmigranten de kosten voor hun bedrijf omlaag proberen te halen. Volgens de voorgaande auteurs moet het beleid voor arbeidsmigranten versoepeld worden. Te zien is dat het migratiebeleid in de laatste drie decennia van de vorige eeuw steeds meer spreekt over de 'lasten' van migranten. Over het stimuleren van migratie wordt in Europa niet vaak gesproken, behalve als het over 'hooggeschoolde migranten' of 'kenniswerkers' gaat. Wanneer de politiek spreekt over de positieve effecten van laaggeschoolde migratie is dit vooral om zo de vergrijzing van de Nederlandse staat op te vangen (van Dalen, 2001). Er zijn dus economische belangen voor een land bij laaggeschoolde migranten. Dit is dan ook een belangrijk punt dat terug kan komen in de debatten en het beleid.

Migratie kan ook zorgen voor negatieve economische effecten. Aan de ene kant zorgen migranten voor lagere kosten bij werkgevers, maar aan de andere kant kunnen migranten ook de autochtone

(11)

{11}

bevolking uit de arbeidsmarkt verdringen. Dit kan zorgen bij angst bij de autochtone bevolking en wordt in de sociologische literatuur aangeduid als de substitutiethese. Deze these houdt in dat een toename van het aantal migranten leidt tot een dalend loonniveau van de gevestigde (autochtone) bevolking (Van der Waal, 2009). In de media en in het huidige politieke debat is dit ook een argument dat vaak wordt gebruikt. Zo spreekt minister Asscher (Sociale Zaken en Werkgelegenheid) ook over het 'beschermen van de minder hoogopgeleide Nederlanders tegen de invasie uit Oost-Europa' (Herderschee, 2013).

Gerelateerd aan de angst voor economische instabiliteit in Nederland is de angst voor verloedering van 'onze' verzorgingsstaat. Migranten worden vaak in verband gebracht met werkloosheid en inactiviteit en worden zo verantwoordelijk gehouden voor de financiële onhoudbaarheid van het verzorgingssysteem (Morissens, 2007). Blijkbaar is er een tweeledig discours over arbeidsmigratie: aan de ene kant 'pikken de migranten onze banen in' terwijl ze aan de andere kant 'werkloos zijn en de verzorgingsstaat onder druk zetten'. Volgens deze argumenten zorgen migranten voor verdringing en 'misbruik van de sociale zekerheid', een oplossing hiervoor is dan ook minder immigratie.

Het recht op aanspraak op sociale zekerheid is een belangrijke kwestie in het debat. Een veelbediscussieerde vraag is dan ook: Is de verzorgingsstaat goed of slecht voor het integreren van migranten? Verschillende auteurs hebben verschillende visies op dit probleem. Faist (1996) stelt dat een sterk ontwikkelde verzorgingsstaat juist integratie van migranten bevordert. De veronderstelling hierbij is dat migranten die beter geïntegreerd zijn minder snel een beroep zullen doen op de verzorgingsstaat. Hierdoor zou het systeem beter financieel houdbaar zijn. Afgaande van deze these zou er bijvoorbeeld meer gedaan worden aan inburgeringscursussen. Een ander argument is dat migranten juist zoveel mogelijk uitgesloten moeten worden van sociale zekerheid, om zo 'uitkeringstoerisme' te voorkomen. Het 'probleem' van de aanspraak op sociale zekerheid heeft dan ook twee kanten: meer of minder recht op sociale zekerheid.

Niet alleen de economie speelt een rol in het debat over migranten, er wordt ook geregeld gebruik gemaakt van culturele argumenten. Volgens Zapata-Barrero (2012) is er een discursieve trend in Europa waar de drijvende kracht achter het migratiedebat de duurzaamheid van veiligheid, welzijn en de nationale identiteit is. De nationale identiteit is voor velen nog heel relevant, en migranten worden ervaren als een bedreiging van deze identiteit(Mclaren, 2012). Deze culturele dreiging is te zien in het onderzoek van Pijpers (2006). Zij stelt dat 'de komst van Polen' in Nederland heeft gezorgd voor een morele paniek. Hierbij wordt een groep gezien als een bedreiging voor de maatschappelijke waarden en belangen waarbij zij op een stereotype manier worden gezien (Goode & Ben-Yehuda, 1994). Deze paniek is uit proportie getrokken, het daadwerkelijke 'probleem' is kleiner

(12)

{12}

dan gesteld wordt. Door deze paniek kan er veel vijandigheid zijn tegenover de 'probleemgroep'. Zoals Uitermark (2013) stelt wordt migratie gezien als een 'invasie van vreemdelingen'. Deze invasie is een culturele dreiging voor de nationale identiteit en kan alleen opgelost worden door minder migratie. Op het eerste gezicht lijkt er dus een discrepantie te zijn tussen het economisch perspectief waar migratie positief of negatief kan zijn en het culturele perspectief, waar migratie negatief wordt gezien.

De 'problemen' die van belang zijn

Het voorgaande stuk was gericht op meerdere 'problemen' die van invloed kunnen zijn op het discours: de positieve en negatieve effecten voor de binnenlandse economie, de aanspraak op sociale zekerheid en de culture dreiging van migratie. Dit zijn de aspecten waar ik mij in de analyse op richt, maar dit zijn niet de enige aspecten. Het is ook van belang om te kijken naar wie er verantwoordelijk wordt gehouden voor deze 'problemen'. Zijn de Polen de dader of juist het slachtoffer? In de discoursanalyse wordt het perspectief van 'dader' of 'slachtoffer' gebruikt om dit vast te stellen. Het is echter ook van belang om te kijken welke oplossingen er worden aangedragen voor dit 'probleem'. Deze oplossingen zijn te vinden in de vooronderstellingen en doelstellingen in het beleid. Deze drie aspecten: 'problemen, verantwoordelijkheid en oplossingen' staan centraal in het analytisch instrumentarium dat gebruikt wordt in de analyse.

2.2 Het nationale beleid

Het eerste deel van het onderzoek richt zich enkel op het politieke discours, het tweede deel ook op het beleidsdiscours. Ik kijk naar de verhouding tussen het politieke discours en het beleidsdiscours. Het concept 'beleid' heeft geen eenduidige definitie en als centraal concept in dit onderzoek is het van belang om uit te leggen wat hieronder verstaan wordt. De definitie die ik hanteer in dit onderzoek is de definitie van Cochran et al (1999). "De term publiek beleid refereert altijd naar de acties van de overheid en de intenties die deze acties bepalen" (Cochran et al, 1999 in Birkland, 2001:21). Deze definitie hanteer ik vanwege de nadruk op de acties van de overheid en de intenties die de acties bepalen. Vanwege het sociaal constructivistische karakter van dit onderzoek zijn de

intenties die beleid structureren van groot belang. Beleid kan daarnaast algemeen of specifiek zijn,

een eerste vraag is dan ook: 'Is er een specifiek beleid voor Poolse migranten ontwikkeld?' Het kan namelijk ook zijn dat de Poolse migrant beleidsmatig valt onder algemeen migratiebeleid, terwijl specifiek beleid gericht is op specifieke problemen of categorieën van mensen (Vermeulen, 1997). 'Beleid' kan van alles omvatten en moet dus afgebakend worden om analyse mogelijk te maken. In dit onderzoek richt ik mij op het beleid waar de Poolse migrant mee te maken heeft, het zogenaamde achterstandenbeleid dat arbeid, huisvesting en educatie behelst (TWCM, 1995).

(13)

{13}

Volgens Penninx (2006) kenmerkt het hedendaagse migrantenbeleid zich door de symbolische en politieke boodschap van de populistische partijen van deze tijd. De toon is harder geworden, migranten worden vaker als de dader van sociale problemen gezien. De invloed van symboliek en populistische argumenten betekent echter niet dat het integratiemodel van de afgelopen twintig jaar geheel verdwenen is. Veel van het beleid dat destijds bleek te werken wordt nog steeds gebruikt (Penninx, 2006). Dit wijst op een spanning tussen de politiek en de instituties die het beleid vormen. Peeters (2013, in Coello et al, 2013) beargumenteert dan ook dat er een kloof is tussen de politieke taal en het beleid. Dit kan volgens hem als zwakte worden gezien omdat het zorgt voor meer verwarring, maar ook als sterkte omdat het de complexiteit van integratievraagstukken laat zien en daarmee ruimte schept voor ambtenaren en betrokkenen in dit gebied. Deze ruimte wordt door Lipsky (1980) discretionaire ruimte genoemd, wat de vrijheid om zelf te oordelen betekent. In het politieke arbeidsmigratiedebat wordt vaak gesproken over migranten door middel van stereotiepe beelden waarin zij 'ons land zouden overspoelen' (Houtem, 2013). Beleid kan echter los staan van het politieke debat, maar ook hier zijn er verschillende actoren in strijd met elkaar. Beleid wordt dus niet alleen gecreëerd door 'stabiel gezag' met complete controle. Het zijn ook autoriteiten die in constante competitie met elkaar staan (Goodin et al, 2009). Dus hoewel de politiek een eenduidig geluid kan laten horen kan het zijn dat in het beleidsproces er meer actoren aanwezig zijn die tegenstrijdige invloed hebben. Zo kan de Nederlandse staat in strijd zijn met Europa. Maar ook de kleur van de heersende politieke partij heeft niet direct veel invloed op beleid, wel is de competitie tussen politieke actoren van belang in het vormen van beleid (Green-Pedersen & Mortensen, 2013). Het is belangrijk om op te merken dat deze competitie ook beïnvloed wordt door de aandacht voor het onderwerp. Zo kan de aandacht die aan de Oost-Europese arbeiders ervoor zorgen dat er meer beleid wordt ontwikkeld. Maar deze aandacht betekent niet dat dit een oorzaak is voor beleidsverandering. Het komt vaak voor dat beleid al voor al deze aandacht beïnvloedt is. Er is dus geen lineaire relatie waardoor aandacht voor een onderwerp het publieke beleid in een bepaalde richting duwt (Green-Perdersen & Mortensen, 2013). De morele paniek die er volgens Pijpers (2006) heerst over Polen in Nederland kan dus wel gevonden worden in het politieke discours, maar mogelijk niet in het vormgegeven beleid. Analyse tussen het politieke discours en het beleidsdiscours moet laten zien welke verschillen en gelijkenissen er zijn tussen de twee.

2.3 De implementatie van beleid

Het derde deel van het onderzoek kijkt naar de praktijk van het beleid, de wijze waarop het zich uitwerkt in gemeentes, organisaties en uitzendbureaus. Het gaat hier om de verhouding tussen het beleid en de praktijk. Beleid dat ontwikkeld is door beleidsmakers wordt niet altijd even goed ontvangen bij diegenen die het beleid in de praktijk moeten brengen. Volgens Lipsky (1980) is er een verschil in het implementeren van beleid omdat de street level-bureaucrat in direct contact staat met

(14)

{14}

de uitvoerders en daarom een substantiële discretie heeft in het uitvoeren zijn werk. In dit onderzoek zijn het de beleidsmakers bij gemeenten, betrokkenen bij uitzendbureaus en belangenorganisaties die in direct contact staan met de Poolse migranten die het beleid moeten volgen dat nationaal is opgelegd. Zien zij het opgestelde beleid als een effectief middel om de problemen die zij zien op te lossen? Of zien zij zelf andere wegen die beter ingeslagen kunnen worden om deze mensen te helpen? Penninx (2006) beargumenteert dat het lokale beleid sterk kan verschillen van het nationale beleid. En dat er op het lokale niveau, de 'lokale overheid' en de 'civil

society' veel weerstand is tegen het nieuwe nationale migrantenbeleid. Dit kan leiden tot een groot

verschil van uitvoering. Of dit tegenwoordig ook het geval is bij het Poolse migrantenbeleid moet blijken uit de analyse.

(15)

{15}

3. Me

3. Methoden

thoden

In dit hoofdstuk bespreek ik de methoden en het materiaal dat ik gebruik voor dit onderzoek. Eerst leg ik uit wat een discoursanalyse inhoudt en beargumenteer ik waarom het geschikt is voor dit onderzoek, hierna geef ik informatie over het materiaal dat gebruikt is.

3.1 Wat is een discoursanalyse?

Dit onderzoek bestaat voornamelijk uit een discursieve analyse. Een discoursanalyse onderzoekt de argumentatieve structuur in documenten en andere geschreven of gesproken uitspraken (Hajer, 2005). Hierbij wordt een discours gedefinieerd als een geheel van ideeën, concepten en categorieën waarmee betekenis wordt gegeven aan sociale en fysieke fenomenen, welke geproduceerd en gereproduceerd worden in een set van praktijken (Hajer, 2005). Een discoursanalyse laat zien welke concepten de discussies structureren; het laat dus regelmatigheden zien. Het laat zien hoe communicatie beïnvloedt wordt en hoe de betekenis van gebeurtenissen of problemen onderwerp wordt van een discursieve strijd (Uitermark, 2013).

Omdat dit onderzoek uitgaat van de assumptie dat problemen sociale constructen zijn, is een discoursanalyse een geschikte methode om de onderzoeksvraag te beantwoorden. Het draait in dit onderzoek vooral om hoe een probleem gedefinieerd wordt. Dit kan door middel van politieke teksten het best onderzocht worden. In deze teksten worden Polen op een bepaalde wijze gedefinieerd. In een discoursanalyse is er de vooronderstelling dat het discours van deze teksten patronen bloot kan leggen en dat teksten aan elkaar gerelateerd zijn. Deze vooronderstelling leidt ertoe dat ik kan beargumenteren dat er patronen zijn die door de jaren heen veranderen, zoals de wijze waarop Polen als probleem gedefinieerd worden. Door middel van nauwkeurig onderzoek laat ik deze patronen in de analyse zien.

Een discoursanalyse is dus goed te gebruiken bij een onderzoek dat juist benadrukt dat 'problemen' sociale constructen zijn. Belangrijke benaderingen bij een discours analyse zijn de framing approach en de narrative approach (Rochefort & Donnely, 2013). De eerste benadering gaat vooral over de manier waarop feiten geconstrueerd worden met het gebruik van metaforen, symbolen, analogieën, synecdoche's en andere vormen van figuurlijk taalgebruik (Rochefort & Donnely, 2013). Een voorbeeld hiervan is 'de tsunami van Polen die naar Nederland komen'. Deze metafoor laat zien dat het een 'probleem' is, omdat tsunami's een negatieve lading hebben. De tweede benadering richt zich op de selectiviteit van informatie en kan laten zien hoe selectief 'problemen' worden benaderd. Wanneer er bijvoorbeeld alleen negatief gesproken wordt over een onderwerp laat deze selectiviteit zien. Het politieke discours en het beleidsdiscours zijn beiden gericht op het analyseren van de aard van de sociale constructie van het 'Polenprobleem'.

(16)

{16}

Een eerste stap in de analyse van het discours is het onderzoeken wat men problematisch acht aan de Poolse arbeidsmigranten. Hierbij analyseer ik de causale relaties die gelegd worden in het discours (Birkland, 2001). Polen zorgen voor overlast, omdat zij met te veel in een huis wonen is een (gefingeerd) voorbeeld van een dergelijk causaal verhaal. Deze causale verhalen laten zien wat de vooronderstellingen en doelstellingen zijn in het beleid, zo is de vooronderstelling in het vorige voorbeeld dat 'Polen voor de overlast zorgen' en de doelstelling zou zijn dat overbewoning tegengegaan moet worden. Ook kijk ik of Poolse werknemers gezien worden als 'dader' of 'slachtoffer' van de vermeende problemen. Zoals Hajer (2005) in zijn discoursanalyse naar 'zure regen' laat zien is dit van belang, een 'dader' wordt immers in het beleid anders gezien dan een 'slachtoffer'. In deze analyse bespreek ik de veranderingen die er door de jaren heen zijn geweest in het discours. Ik richt mij dus niet op de vraag of het beleid werkt en of er door het beleid resultaten geboekt worden.

3.2 Wat wordt er onderzocht?

Het discours dat ik onderzoek is het politieke discours en het beleidsdiscours in de periode 2004-2014. Het politieke discours en het beleiddiscours staan niet causaal met elkaar in verband, maar zij hebben wel invloed op elkaar: het beleid wordt immers besproken in de Tweede Kamer en is daarmee van invloed op het discours van de politiek. In dit onderzoek maak ik wel een onderscheid tussen politieke discours en beleidsdiscours op basis van het onderzoeksmateriaal. Het grote verschil is dat het beleidsdiscours zich richt op beleidsstukken en debatten waarin het kabinet aan het woord is. Het politieke discours richt zich echter ook op de actoren die niet vertegenwoordigd zijn in het beleid, zoals de oppositiepartijen. Het politieke discours bestaat uit alles wat er door de politieke partijen gezegd wordt in het politieke speelveld, met uitzondering van de ministers. Dit is in het bijzonder dus wat er gezegd wordt in de Tweede Kamer. Niet alleen het discours is van belang in dit onderzoek. Om te zorgen dat niet alleen het verhaal van de politici en beleidsmakers verteld wordt, kijk ik ook naar de praktijk van het beleid.

De praktijk van het beleid is onderzocht door middel van interviews. Er zijn tien personen geïnterviewd in de periode mei-juni. Deze beleidsmakers en betrokkenen hebben direct te maken met het migrantenbeleid. Allereerst heb ik een selectie gemaakt van uitzendbureaus die primair te maken hebben met Poolse arbeidsmigranten. Ongeveer veertig uitzendbureaus zijn gecontacteerd, zoals te zien is in tabel 1 hebben niet veel bureaus meegedaan aan dit onderzoek. De meesten reageerden niet of gaven aan niet mee te willen doen aan het onderzoek. Hierdoor moet er een kritische opmerking gemaakt worden over de praktijk van het beleid bij uitzendbureaus. Namelijk dat de uitzendbureaus die mee hebben gewerkt aan het onderzoek belangrijke spelers in het veld zijn. Hierdoor hebben zij vaak een uitgebreid eigen beleid en doen het goed vergeleken met andere bureaus. De 'succesverhalen' die zij vertellen zullen dan ook niet representatief zijn voor de gehele

(17)

{17}

groep. Naast uitzendbureaus zijn ook verschillende gemeenten in Nederland gecontacteerd, ook hier was niet veel respons op. De gemeenten zijn geselecteerd op de aanwezigheid van Poolse arbeidsmigranten in de gemeente. Als laatste is er ook contact gezocht met organisaties die te maken hebben met het beleid voor Poolse migranten. Meer informatie over de gemeenten, uitzendbureaus en organisaties zijn te vinden in appendix 7. Hier beschrijf ik de situatie en visie met betrekking tot arbeidsmigranten.

De interviews zijn semi-gestructureerd: waardoor de interviewer goed de ruimte heeft om op bepaalde momenten door te vragen en in te gaan op de situatie. De organisatie, de functie van de geïnterviewden en de duur van de interviews zijn te vinden in de onderstaande tabel. De uitzendbureaus die meededen aan dit onderzoeken gaven aan anoniem te willen blijven. Daarom is er gekozen om geen gedetailleerde informatie over hen te geven. Dit zijn wel allen grote uitzendbureaus. Het uitzendbureau in de omgeving Eindhoven is gespecialiseerd in logistiek en magazijn, de rest in de land-, glas- en tuinbouwsector. De duur van de interviews varieert sterk, sommige informanten gaven aan weinig tijd te hebben en dus waren de interviews kort. Vooral gemeenten en organisaties namen meer tijd om de vragen te beantwoorden. De gemeente Amsterdam wilde alleen via de e-mail vragen beantwoorden. De gestelde vragen zijn te vinden in appendix 8.

Tabel 1: Informatie over de interviews met lokale stakeholders

Organisatie Functie Duur Datum Geslacht

Gemeente Westland Beleidsadviseur Arbeidsmigratie en Dienstverlening + Senior Beleidsadviseur Ruimte, Ordening en Veiligheid

55 minuten 21 mei Vrouw, vrouw

Stichting Den Haag en Midden Europa

Projectmedewerker 70 minuten 28 mei Vrouw Gemeente Amsterdam Senior Beleidsadviseur n.v.t. 13-17 juni Man Gemeente Eindhoven Beleidsmedewerker 35 minuten 24 juni Vrouw Uitzendbureau

Eindhoven

Medewerker 20 minuten 26 mei Vrouw

Uitzendbureau Den Haag

Manager 25 minuten 12 mei Vrouw

Bureau

werving/selectie voor

(18)

{18}

uitzendbureaus Utrecht Land- en Tuinbouw Organisatie Noord- Glaskracht

Beleidsmaker Arbeid 75 minuten 10 juni Man

ABU Beleidsmaker 65 minuten 23 juni Man

3.3

3.3 3.3 Het materiaal voor

Het materiaal voor

Het materiaal voor het

het

het politieke discours

het

politieke discours

Het materiaal voor het politieke discours heb ik verzameld met behulp van diverse sites van de overheid1_{. Het materiaal bestaat uit meerdere soorten documenten: plenaire debatten, commissie}

vergaderingen, algemene overleggen, Kamervragen en moties. Per soort zal ik toelichten wat dit inhoudt en wat de waarde is van dit materiaal. Plenaire debatten worden gehouden in de Tweede Kamer met alle 150 leden in de Plenaire Zaal. Alleen bij een plenaire vergadering kan er gestemd worden over wetsvoorstellen en moties. Vaak is een plenaire vergadering een voortzetting op de commissievergadering. Een commissie vergadering wordt gehouden door Kamerleden die betrokken zijn het onderwerp, samen zitten deze Kamerleden in een vaste commissie2. Een Algemeen Overleg is

een vergadering van de commissie met de ministers en/of staatssecretarissen waar van gedachten wordt gewisseld over het beleid 3_{. Kamervragen zijn vragen die gesteld worden aan de}

regering, hierop volgt vaak een antwoord van de regering. Kamervragen zie ik als een deel van het politieke discours omdat ze aangeven wat van belang is voor een politieke partij. In tegenstelling tot de vragen reken in de antwoorden op de vragen niet tot het politieke discours, maar tot het beleiddiscours. Antwoorden op Kamervragen worden namelijk beantwoord in lijn met het gevoerde beleid. Moties zijn uitspraken van Tweede of Eerste Kamer op voorstel van één of twee Kamerleden, of door een commissie 4. Over een motie wordt gestemd en als deze wordt

aangenomen kan ze leiden tot een verzoek of een oordeel van de regering. Vaak worden debatten geconcludeerd met moties. Het aantal documenten per soort en jaar kan gevonden worden op de volgende pagina.

1_{www.rijksoverheid.nl , www.overheid.nl , www.tweedekamer.nl} 2_{www.tweedekamer.nl}

3_{www.parlement.com} 4_{www.parlement.com}

(19)

{19}

Tabel 2: Parlementaire bronnen naar jaar en genre

Jaar Verslag van een plenair debat Verslag van een commissie debat Verslag van een Algemeen Overleg

Kamervragen Moties Totaal

2001-2004 4 4 8 2005 1 2 3 2006 1 2 3 2007 5 1 5 11 2008 6 2 6 2 16 2009 2 2 7 3 1 15 2010 1 1 2 7 11 2011 4 1 3 20 28 2012 1 6 3 1 11 2013 1 2 15 4 22 2014 2 3 2 7 Totaal 28 10 19 68 10 135

3.4 Het beleidsdiscours

De analyse van het beleidsdiscours richt zich op documenten waarin het standpunt en de acties van de regering worden weergeven. Al de beleidsdocumenten die in deze scriptie worden gebruikt zijn gevonden met behulp van enkele zoekmachines van de nationale overheid5. Deze documenten

zijn gevarieerd: nota's, memoires van toelichting, brieven, antwoorden op Kamervragen en wetsvoorstellen. Nota's zijn stukken waar een standpunt wordt uiteengelegd. Een memoire van

toelichting is een schriftelijke uitleg van een wetsvoorstel (tweedekamer.nl). Brieven worden het

meeste gebruikt en zijn meestal van de minister gericht aan de Tweede Kamer. In deze brieven wordt vaak verslag gedaan van voortgang of wordt beleid besproken. In brieven komt het kabinetsstandpunt geregeld in terug. Een wetsvoorstel is een voorstel van regelgeving6_{. Veel}

documenten, zoals Kamervragen en het algemeen overleg die gebruikt worden in de analyse van het politieke discours komen terug in de analyse van het beleid. Bij een algemeen overleg wordt er van gedachten gewisseld over het beleid, waar de minister en/of staatssecretaris het beleid verdedigt of uitlegt. De uitspraken van de minister en/of beleidssecretaris worden gebruikt om het beleidsdiscours te analyseren. Een gedetailleerd overzicht van het type document uitgesplitst per jaar kan gevonden worden in de onderstaande tabel:

5_{www.overheid.nl , www.rijksoverheid.nl , www.tweedekamer.nl} 6_{www.tweedekamer.nl}

(20)

{20}

Tabel 3: Parlementaire bronnen naar jaar en genre

Jaar Nota Antwoord op Kamervragen

Memoire Brief van de minister

Wetsvoorstel Notitie Verslag van een Algemeen Overleg Totaal 2001-2004 4 3 3 10 2005 1 2 3 6 2006 1 1 3 2 7 2007 5 6 1 1 13 2008 6 5 1 2 14 2009 1 3 2 2 7 15 2010 3 7 2 2 14 2011 20 7 3 30 2012 6 3 7 1 17 2013 15 2 9 1 1 2 30 2014 3 3 3 9 Totaal 15 68 3 49 8 2 19 165

In deze analyse zal ik onderscheid maken naar tijd en soort beleid. De analyse richt zich voornamelijk op de periode 2004-2014, met als uitzondering enkele beleidsstukken in de periode voor 2004. Deze zijn gekozen om de visie op het vrije verkeer af te lezen. Daarnaast bevat de analyse beleidsstukken voor het Poolse migrantenbeleid over de volgende terreinen arbeid, huisvesting, educatie en sociale zekerheid. Per terrein is er een chronologische analyse te vinden in de appendices. Deze kunnen geraadpleegd worden als aanvulling bij de tekst. De analyse maakt veelvuldig gebruikt van citaten uit debatten en beleidsstukken. Van de circa 200 geanalyseerde stukken wordt niet alles geciteerd, de meeste zijn gebruikt om de het beeld van de periode te verifiëren. De bronnen die gebruikt zijn worden in voetnoten weergeven.

(21)

{21}

4.

4. 4.Analyse

Analyse

In dit deel van het onderzoek geef ik een analyse van het politieke discours in Nederland. Dit doe ik aan de hand van drie deelvragen: 'hoe wordt het 'Poolse probleem' in discours geconstrueerd?', 'welke tegenstellingen rol speelt de sociale zekerheid in het discours?' en 'welke rol spelen "lessen uit het verleden" in het discours?'.

4.1 Hoe wordt het

4.1 Hoe wordt het 'probleem van de polen'

'probleem van de polen'

'probleem van de polen' in

in

in het politieke

het politieke

het politieke discours geconstrueerd?

het politieke

discours geconstrueerd?

Het 'probleem van de Polen' lijkt veelvuldig in de media aanwezig. In de politiek wordt er echter neutraler gesproken over de problemen met de Polen. Politieke partijen hebben een verschillende visie op het vrije verkeer van werknemers. Allereerst zal ik deze standpunten toelichten, omdat deze invloed heeft op hun standpunt over de Polen. Zo zijn de LPF, PVV en de SP tegen het vrije verkeer van werknemers en zijn de VVD, PvdA, D66 en het CDA daar voor. Het zijn dan ook logischerwijs de 'tegenpartijen' die vooral de negatieve kant van arbeidsmigratie benadrukken. De LPF speelde vanaf 2006 geen rol meer in dit debat, terwijl de PVV pas in 2007 een rol begon te spelen. Van de partijen die tegen het vrije verkeer zijn maakt de PVV zich vooral sterk voor het totaal afschaffen van het vrije verkeer. De SP wil met gebruik van vergunningen het proces reguleren. Hoe zij hiertegen aankijken is grafisch weergeven in het onderstaande figuur. Deze visuele representatie is niet gebaseerd op cijfermatig onderzoek, maar komt voort uit de analyse van de standpunten van de partijen.

Figuur 1: Standpunt van (politieke) partijen betreffende vrij verkeer van werknemers

De 'problemen' die er met de Polen waren werden in 2004 gelegd bij de huisjesmelkers en uitzendbureaus. De causale relatie was dat huisjesmelkers zorgden voor overbewoning, dit zorgt weer voor overlast in de buurt. Daarnaast zorgden uitzendbureaus voor onderbetaling; waardoor Poolse arbeidskrachten de Nederlandse arbeidskrachten op de arbeidsmarkt kunnen verdringen. Het 'probleem van de Polen' werd in deze periode dus primair gezien als een probleem van illegale

(22)

{22}

tewerkstelling door malafide uitzendbureaus, een probleem dat al jaren aan de gang was7. De Polen

werden gezien als 'ware gastarbeiders', zoals de SP stelde:

De Pol e n zi j n i n de wa re zi n v a n he t woor d " ga st arb eide rs" omda t ze nie t v a n pla n zi j n om t e b li jv e n. Ze

we rk e n hi e r t ot ze vol doe n de ge ld he b be n ve rdi e nd e n ga a n da n t e rug na a r hu n e ige n la nd8_.

De 'mythe van terugkeer', die ook voorkwam bij de Turkse en Marokkaanse arbeiders, is hier te zien. Ook wordt er geregeld gesproken over het tegengaan van schijnconstructies, zo werd dit al de 'Poolse constructie' genoemd. Hierbij ontduiken Nederlandse werkgevers de arbeidsvoorwaarden9_.

De causale relatie waarbij huisjesmelkers zorgen voor verloedering is te zien bij Dittrich (D66):

Het i s e sse nti e el dat hui sj esme lke rs worde n a a nge pa k t di e al di e i l le ga le werk neme rs onde rda k bi e de n, di e soms ti e n, t wi nt i g mense n i n een hui s st oppe n en da a rv oor woe k e rhuren vr agen, wa a rdo or zi j b uurt e n

la t e n v e rl oe de re n.10

Niet de illegale werknemers zijn de oorzaak van de verloedering, maar de huisjesmelkers die aan hen onderdak bieden.

Verder wordt er in deze periode niet veel over problemen gesproken en in 2004 trad Polen toe tot de Europese Unie. Zij kunnen echter alleen nog werken met een tewerkstellingsvergunning (twv). Hoe de Poolse werknemers gezien worden is interessant, de LPF stelt namelijk:

Si nds v ori g j a a r k omt daa r de b e dre i gi ng v a n goe dop ge lei de , ge moti v ee rde we rk wi lli ge n ui t de

v oorma li ge Oost b lok la nde n bi j , di e Ne de rl a ndse we rk ne me rs i n de soc i a l e ze k erhei d druk k e n.11

De nieuwe arbeiders zijn volgens hen niet laagopgeleid, maar goed opgeleid en gemotiveerd. De nadruk op verdringing is duidelijk, de arbeidsmigratie is een 'bedreiging' en zorgt voor verdringing, die leidt tot meer druk op het sociale stelsel. Ook in 2007 is de causale relatie van huisjesmelkers, erbarmelijke omstandigheden en verloedering van bepaalde wijken een veelgehoord thema 12_{. Vooral de SP spreekt vaak over de omstandigheden waarin Polen gehuisvest}

worden en spreekt dan ook over 'ongelooflijke problemen' zijn bij de huisvesting van de Poolse arbeidsmigranten. Ze zijn van mening dat wanneer arbeidsmigranten in Nederland zijn het de taak van de overheid is om dit in goede banen te helpen. De problemen, die niet door de migrant zelf komen, moeten door de regering opgelost worden:

M e nse n di e hie r k ome n we rk e n, moe t e n hi e r k unne n wone n , e n zi j moet e n da t kunne n onde r fa t soe nli j ke omst a ndi ghe de n. St op v oo rlopi g me t het v e rder opens t e lle n v a n de gre nze n . U kunt u w oge n v oor de

probl e me n ni e t sl uit e n.13

Het op grote schaal opkopen van huizen door huisjesmelkers werkt volgens de SP 'ontwrichtend'. Daarnaast zijn zij ook bezorgd over de tekorten die in Polen zelf ontstaan door de arbeidsmigratie,

7_{Kamerstukken II, Plenair debat, 17-06-2003} 8_{Kamerstukken I, Debat, 17-02-2004} 9_{Kamerstukken II, Plenair debat, 26-10-2004} 10_{Kamerstukken II, Plenair debat, 26-10-2004} 11_{Kamerstukken II, Commissie debat, 13-06-2005} 12_{Kamerstukken II, Plenair debat, 27-03-2007} 13_{Kamerstukken II, Plenair debat, 27-03-2007}

(23)

{23}

zij zijn van mening dat er een zogenaamde braindrain ontstaat14. Zij zijn de enige die in de debatten

spreekt over de situatie die arbeidsmigratie veroorzaakt in het herkomstland. Het beeld over de Poolse werknemers lijkt in deze periode overwegend positief te zijn. De 'problemen' die er zijn worden vooral geschaard onder 'overgangsproblematiek'. Deze zouden opgelost moeten zijn wanneer de overgangsperiode is afgelopen. In het volgende stuk laat ik zien dat het positieve beeld van de Poolse werknemer begint te veranderen, het beeld begint negatiever te worden en de causale relaties die gelegd werden worden omgedraaid.

Het begin van het 'Poolse probleem'

In 2007 begint de PVV mee te doen aan de debatten over dit onderwerp, op een hardere toon dan de andere politieke partijen. Zo stellen zij dat de 'enorme, oncontroleerbare stroom' zorgt voor negatieve gevolgen en dat Nederlanders 'terecht bang zijn'. Zij framen zo de Poolse werknemers zelf als de oorzaak van de problemen, en niet de huisjesmelkers en/of de uitzendbureaus. Volgens hen is het openstellen van de grenzen voor Polen een 'slechte zaak' en door de verdringing, die er volgens hen zeker is, zijn Nederlanders 'terecht bang' voor het verliezen van hun baan 15_.

De PVV i s f el t e ge nst a nde r gewe e st v a n he t ope nst ellen va n de a rbe i dsm ark t [...] , omda t de gevol ge n erv an e e nvoudi gwe g ni et t e ov e rzi en zi j n. [...]De ge v olge n e r v a n zi j n e norm: e xt ra druk op ui t k e ri nge n, ov e r l ast ,

v e rdri ngi ng op de a rb e i dsma rk t , e nzov oort s .16

De causale relatie is simpel, er komen Oost-Europeanen en dit heeft negatieve gevolgen. De PVV spreekt dan ook geregeld van een 'enorme stroom', een 'oncontroleerbare stroom' en een 'explosieve toename' aan arbeidsmigranten die hiernaartoe komen17_{. De narrative die zij gebruiken is dan ook}

vol met metaforen die aangeven dat Nederland deze migrantenpopulatie niet aankan. De stelling van de PVV is helder als het gaat om immigranten, het zorgt alleen maar voor problemen. Volgens hen zijn de Polen ook de 'dader' van de problemen in Nederland.

De regering reageert op een neutrale manier op de uitspraken van de PVV, zo gebruiken zij onderzoeken om zo te stellen dat deze relaties er niet een-op-een zijn. Minister Donner (SZW) stelt dat de 'Polen een geliefde groep zijn voor Fritsma (PVV) om buiten de deur te houden', maar dat ze toch nodig zijn om de vacatures te vullen18. Politieke partijen die voor het vrije verkeer zijn

benadrukken dan ook vaak dat er geen verdringing plaatsvindt; de vacatures die Polen vullen kunnen niet door Nederlanders gevuld worden.

14_{Kamervragen van het lid Ulenbelt (SP), 02-11-2007} 15_{Kamerstukken II, Plenair debat, 27-03-2007} 16_{Kamerstukken II, Plenair debat, 25-07-2007}

17_{Kamerstukken II, Plenair debat, 25-01-2007 & Kamerstukken II, Plenair debat, 15-05-2007} 18_{Kamerstukken II, Plenair debat, 13-11-2007}

(24)

{24}

Er is ook tegengeluid te horen van andere politieke partijen. GroenLinks en D66 zijn voor het vrije verkeer van werknemers en spreken alleen over problemen met huisvesting en arbeidsvoorwaarden, niet met de Poolse werknemers zelf. Zij benadrukken dan ook vooral de economische bijdrage van de arbeidsmigratie19. De partij die het meest 'pro Polen' lijkt in de

debatten is D66. Veel partijen: waaronder de SP, PvdA en de PVV praten over de grote toestroom aan MOE-landers in Nederland. Dittrich (D66) stelt echter het volgende:

I k m aak mi j e r j ui st zorge n om da t er ve el me e r Pole n t e rugk e ren. W ij moet e n e r da a rom da n ook ze k e r v oor zorge n dat ze goe de hui sve sti ng he bbe n, zoda t wij ze ni e t da ardoor k wij t rake n. Hoe v e e l e c onomisc h

v e rli e s lij de n wi j a ls de Pol e n st ra ks we gga a n . I s da a r e ni g zi c ht op?20

Ook zij hebben het over 'problemen', maar de positieve houding tegenover arbeidsmigranten staat in contrast met het discours die de andere partijen hanteren. De Polen zijn dan volgens hen ook het 'slachtoffer' van bijvoorbeeld slechte huisvesting. Dit is ook te zien aan de Kamervragen van deze partij over de 'negatieve gevolgen van de afname van Oost-Europees personeel in Nederland'21.

De economische redenering van de regering is te zien in de reactie deze Kamervraag. Zij stelt dat het economisch verlies 'substantieel' zal zijn. De economische factor lijkt dus van grote invloed te zijn, vooral bij partijen die voor het vrije verkeer van werknemers zijn. De tegenovergestelde visie van de PVV is te zien in de Kamervragen die gesteld worden over 'uitkeringstoerisme' en het 'overlast en criminaliteit'22. Ook de VVD ziet de Polen niet als een 'probleemgroep'. Dit is te zien in het

onderstaande citaat:

Je zi et da t Pole n kome n e n ha rd we rk en- ze we rke n i nde rda a d ze e r ha rd- e n a ls ze k la a r zi j n, gaa n ze we e r t e rug. Hi e r en da a r i s e r e en b e e tj e ov e rlast . Da t proble e m k a n grot e r worde n op he t m om e nt dat zi j zic h

hi e r de fi ni ti e f gaa n ve st i gen.23

De Polen zijn weliswaar harde werkers, maar de VVD spreekt al wel over 'problemen' op het moment dat zij hier zich definitief vestigen. Dit wil zij dan ook niet: werken maar niet vestigen lijkt het motto. Het CDA is voor vrij verkeer van medewerkers en vindt dat deze een grote meerwaarde hebben voor de Nederlandse economie. Zij vullen volgens hen tekorten op en dragen bij aan de concurrentiekracht van de betrokken sectoren24_{. Het uitgangspunt van het CDA is vooral de}

problemen aanpakken en zorgen dat er gelijk loon is voor gelijk werk. Wel wil het CDA dat er een inburgeringsplicht moet komen voor EU-onderdanen, om zo de integratie te bevorderen. Zij gaan er dus wel vanuit dat Polen hier zich permanent gaan vestigen. Het lijkt erop dat de 'mythe van terugkeer' geen rol meer speelt in de debatten, de Polen worden gezien als deels permanente migranten. De visie van het CDA op inburgering is dat Poolse migranten hier een eigen financiële

19_{Kamerstukken II, Plenair debat, 25-09-2007} 20_{Kamerstukken II, Plenair debat, 17-06-2008} 21_{Kamervragen, Aanhangsel van Handelingen nr. 1749} 22_{Kamervragen, Aanhangsel van Handelingen nr. 2780} 23_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 17-12-2009} 24_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 28-01-2009}

(25)

{25}

verantwoordelijkheid in hebben. Dit in tegenstelling tot de SP, die vindt dat de overheid dit moet financieren25_.

Inburgering begint in 2008-2009 belangrijker te worden (zie appendix 6). Poolse werknemers hoeven niet in te burgeren, hierdoor werd op het gebied van inburgering vaak gesteld dat er hier in de politiek geen regelgeving over kon gevormd worden door Europa. In 2009 werd er echter ook getracht om inburgering een meer verplichtend karakter te geven. Ik bespreek hoe dit vormgegeven wordt in het beleidsdiscours.

Het negatieve beeld dat is ontstaan over de Polen wordt voor het eerst besproken door de D66. Zij is de eerste politieke partij die openlijk reageert op de stigmatisering van de Polen, daarmee zien zij de Polen duidelijk als 'slachtoffers' van de problemen. Zo stelt Koser Kaya (D66) dat Polen aanvullend zijn op de Nederlandse economie, dat zij voor extra consumptie zorgen en gewoon belasting betalen. Het negatieve beeld van hen is niet goed:

W ie de k rant e n lee st e n v aa k ook de PVV b e lui st ert , de nk t ha as t da t i e de re Pool ee n a lc oholi st i s, da gel ij k s i nbre e kt , v a nda li sme ple e gt , v e rst ri k t i s i n i lle ga le ha nde l, kort om : ui t erm a te c ri mi neel is . Ni e t i s mi nde r wa a r. Ui t e e n ra pport v an de ge me e nt e Ve nlo [...] b li j kt dat e r ge e n reden i s om a a n t e ne me n

da t Oost -E urope se arb e i de rs me e r c ri mi nee l zij n da n Ne de rla nders of a nde re groe pen.26

Het tegengeluid onderbouwt zij met rapporten en onderzoeken die laten zien dat er geen problemen zijn en dat Polen flink geld opleveren. Hiermee framet zij de Poolse werknemers op een andere manier en probeert zij de negativiteit die voornamelijk van de PVV afkomstig is tegen te gaan. Dit lijkt hen echter niets te deren zoals blijkt in de onderstaande uitspraak van Fritsma (PVV):

Me t de Poolse we rk ne me rs di e wij nu a l he b be n, gaa t al le s v olge ns de mi ni st e r f a nt a st i sc h. E r i s gee n e nke l prob l ee m als i k hem hoor. E r i s ge e n spra ke van v e rdri ngi ng op de a rbei dsm ark t e n ev e nmi n v a n ov e rla st . Wij heb b e n al le en ma a r profi jt v an de M OE -la nde rs. Hi j hee f t he t ba gat el li se re n we rk e li j k t ot

k unst v e rhev e n.27

De PVV spreekt naar eigen zeggen voor de gewone burger die 'echte problemen' ondervindt van de komst van de Polen. De wijze waarop de regering, net als veel van de politieke partijen, de problemen niet constateren vindt zij dan ook slecht. In deze periode is zij de enige die spreekt over problemen met Poolse werknemers. Zoals in de onderstaande figuur te zien is spreekt alleen de PVV over Poolse werknemers als 'daders', de rest van de partijen zijn positiever. Zoals ik zo in het volgende stuk laat zien treedt hierin een verandering op, andere politieke partijen gaan ook meer spreken over 'problemen met Polen' waarin Polen de 'daders' zijn.

25_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 28-01-2009} 26_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 28-01-2009} 27_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 28-01-2009}

(26)

{26}

Figuur 2: Mate waarin (politieke) partijen Poolse arbeidsmigranten voorstellen als dader of slachtoffer (tot 2009)

De verharding van het debat

De gebruikelijke toeschrijving van overlast aan huisjesmelkers is in het begin van 2010 nog te zien bij de SP28. Dit begint echter geleidelijk te veranderen. Een kleine omslag in de visie op overlast is te

zien in de Kamervragen die gesteld werden door Karabulut (SP) en Kuiken (PvdA). Zij stellen Kamervragen over de 'al jaren durende ernstige overlast, verloedering, geluidsoverlast, alcoholmisbruik en parkeeroverlast' op een bungalowpark in Zundert. Ze vragen de minister hoe overlast 'als gevolg van arbeidsmigratie uit MOE-landen' aangepakt kan worden29. Daarmee

veranderen zij hun visie op de Poolse werknemers, die eerst 'slachtoffer' en nu 'dader' van de problemen zijn geworden. De 'problemen' worden door de SP ook gebruikt om de komende toetreding van Bulgaren en Roemenen te vermijden, zo stelt Ulenbelt (SP):

U [Pv dA ] be nt m e egega a n in he t ope nen v a n de gre nz e n voor Pole n . Nu st a a n u w we t houde rs hi e r op de st oe p om t e pra te n ove r de grot e probl eme n. I k wa a r sc huw u da t di e prob le me n i n 2 01 4 i n de ze l fde ma te

e n mi ssc hi e n nog we l i n gr o t e re m a t e ga a n ont st a a n, m et Bulga ren e n Roe me ne n.30

Ook de PvdA discussieert in deze periode op een hardere toon als het gaat om Polen. Zo stelt Spekman:

I k zi e na m elij k da t i n de buurt T ra nsv a al ne t zov eel Ma rok k a ne n a ls Pole n wone n. He t prob le e m va n de Pole n groe i t da ar. A ls wi j i et s a an di e prob leme n wi lle n doe n, moe t e n wij e rv oor zorge n da t ook de ze

me nse n de Ne de rl andse t aa l le re n.31

Het wordt door de PvdA nu al het 'probleem van de Polen' genoemd in plaats van huisvestingsproblemen, of arbeidsproblemen. Dit kan op meerdere manieren opgevat worden, zo kan het zijn dat de PvdA met het 'probleem van de Polen' doelt op de problemen die ontstaan door de komst van de Polen of problemen met de Polen. Het lijkt alsof de PvdA voorzichtig is met de

28_{Kamerstukken II, Plenair debat, 10-02-2010} 29_{Kamervragen, Aanhangsel van Handelingen nr. 3143} 30_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 17-12-2009} 31_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 17-12-2009}

(27)

{27}

formulering en dit in het midden laat. Het valt op dat het een andere toon is dan in de jaren hiervoor en dat de Poolse werknemer ook voor de PvdA eerder een 'dader' dan 'slachtoffer' begint te worden. Het framen van de Polen als 'daders' zorgt hiermee voor een verandering van het beeld van de groep. De PvdA spreekt steeds meer over de problemen:

De wi j k e n ra ke n t ot a a l ont wri c ht door de grot e st roo m mi gra nt e n.32

Ook de VVD verandert als het gaat om de 'problemen' met Polen. Zo stellen zij in 2010 nog dat het risico voor problemen zeer klein is:

T ot nu t oe l ev e re n zi j re lati ef wei ni g probl e me n e n ov erl a st op. Er zi j n ge e n a a n wi j zi ngen da t Pol en onze

b a a nt j e s i npi k ke n.33

Zij lijken ook steeds vaker de overlast toe te schrijven aan de Polen zelf, in plaats van aan de huisjesmelkers en malafide uitzendbureaus. Zo stellen ze dat de overlast te vaak gekoppeld wordt aan overbewoning in de Lessen Uit Recente Arbeidsmigratie (LURA) commissie, hiermee trachten zij direct de causale relatie die in voorgaande jaren is gehanteerd te wijzigen:

W ij [VVD] v i nde n he t he e l j a m me r da t he t ra pport ni e t me t aa nb e v el i nge n komt v oor de a a npa k va n de

st ij ge nde c ri mi na lit ei t e n de ov e rl ast v e roorzaa k t door dra nk - e n drugsprobl e ma tie k .34

Ook het CDA begint het probleem voorzichtig bij de Poolse werknemers te leggen, in plaats van bij de huisjesmelkers:

W ij hore n t ri e ste ve rha l en ov e r wij ke n wa a ri n i nmi dde ls ve e l Pol en wone n , W ij we t e n da t Polen noga l gra a g e en b orre l lust e n e n dat le v e rt i n die b uurt e n soms grot e prob le me n op. Je z ult e r ma a r na a st

wone n .35

Het CDA lijkt enigszins een cultureel argument te maken: de Polen die hier komen zijn 'anders' dan de Nederlanders. 'Je zult er maar naast wonen' lijkt daarmee ook sterk op 'wij-zij' denken waarmee Polen aangeduid worden als daders van de problemen.

Het tegengeluid komt wederom vanuit GroenLinks, zij vinden dat de problemen overdreven worden, omdat het uit de cijfers blijkt dat het helemaal niet zo slecht gaat met de groep Polen36_{. Het}

begint er in ieder geval al op te lijken dat het discours over Polen over het algemeen negatiever wordt. Waar eerst alleen de PVV negatief sprak over Polen, beginnen andere partijen dit enigszins over te nemen. De verharding van de PVV is tevens te zien als het gaat om werkloze Polen, deze moeten van de PVV naar huis:

Dee l t de hee r v a n Da m wel de vi si e v a n de PVV da t i mmi gra nte n ui t Oost -E uropa di e hun ei ge n b roe k ni e t

k unne n ophoude n, m e t e e n e nk el tj e ri c hti ng he t la nd v an he rk omst moe t e n worde n ge st uurd?37

32_{Kamerstukken II, Plenair, 08-11-2011}

33_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 15-03-2010} 34_{Kamerstukken II, Plenair debat, 08-11-2011} 35_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 15-03-2010} 36_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 15-03-2010} 37_{Kamerstukken II, Algemeen Overleg, 08-02-2011}