3. Methoden
4.4 Is er door de Nederlandse regering een 'Polenbeleid' ontwikkeld?
4.4 Is er door de Nederlandse regering een 'Polenbeleid' ontwikkeld?
4.4 Is er door de Nederlandse regering een 'Polenbeleid' ontwikkeld?
4.4 Is er door de Nederlandse regering een 'Polenbeleid' ontwikkeld?
Is er een specifiek doelgroep beleid gemaakt voor Polen? Het beleid vanaf 2004 kan niet geheel een 'Polenbeleid' genoemd worden. Het beleid gaat namelijk ook over andere 'MOE-landers' en EU- onderdanen. Het zou om deze reden eerder een 'EU-migranten' beleid genoemd kunnen worden. Wel is in de debatten en beleidsstukken te zien dat dit 'EU-migranten' beleid zich voornamelijk richt op de Poolse werknemers. Het beleid is 'begonnen' met de uitbreiding van de EU in 2004 met tien nieuwe Europese lidstaten: Cyprus, Estland, Hongarije, Letland, Litouwen, Malta, Polen, Slovenië, Slowakije en Tsjechië. Als het in het Nederlands beleid over MOE-landers gaat wordt er dan ook voornamelijk gerefereerd naar de Poolse arbeidsmigranten.
Het kabinet-Kok was in 2001 ervan overtuigd dat het vrij verkeer van werknemers in 2004 direct ingevoerd moest worden vanwege ramingen van het SER van 4000 arbeidsmigranten per jaar. In de brief van staatssecretaris Rutte over 'vrij verkeer werknemers uit de nieuwe EU-lidstaten' werd echter beargumenteerd dat er een overgangsperiode moet komen. Het kabinet was van mening dat de ramingen voor migratie met 4000 migranten per jaar door het SER onjuist waren, omdat het risico op een grote toestroom groot was vanwege de hoge jeugdwerkloosheid van 44%88.
Om deze reden werd er door de regering een overgangsperiode ingesteld. In de periode kunnen migranten alleen werken met een tewerkstellingvergunning (twv).
In de jaren 2004 tot en met 2006 is het beleid voornamelijk gericht op het tegengaan van schijnconstructies en illegaliteit, ofwel ontduiking van de twv. De Nederlandse regering is in het begin van deze periode overtuigd van de noodzaak van arbeidsmigratie. Door een transitieperiode in te schakelen, waarbij werknemers nog steeds een vergunning nodig hebben om te werken op de Nederlandse arbeidsmarkt, hopen zij een goed arbeidsmarktbeleid te voeren. In de notitie Arbeidsmigratie en Sociale Zekerheid werd door het kabinet gesteld:
{40}
Ne de rla nd v oe rt voor arb e idsmi grante n me t de W et op A rb ei d Vreem de li ngen e en sel ec ti e f, v ra a ggest uurd
a rb ei dsmi gra ti eb e lei d, ge b a see rd op e c onomi sc he mot i ev e n.89
Er werd gesteld dat het beleid 'mee ademt' met de arbeidsmarkt en dat het complementair moet zijn aan het bestaande arbeidsaanbod, ofwel Nederlanders eerst en daarna de MOE-landers. In appendix 1 is te zien dat een twv alleen gegeven wordt indien er geen binnenlands prioriteitsgenietend
aanbod aanwezig is. Hier is ook te zien dat werkgevers buitenlandse werknemers prefereren
wegens een 'hoger productieniveau' en 'betere motivatie'. Een complementair beleid zorgt volgens de regering niet voor verdringing op de arbeidsmarkt, omdat MOE-landers werken onder dezelfde Cao-voorwaarden als Nederlandse arbeiders. Dit in tegenstelling tot illegale arbeid. Illegale arbeid zorgt voor lagere kosten voor de werkgevers. Dit leidt tot oneerlijke concurrentie, waar Polen Nederlandse arbeiders op de arbeidsmarkt verdringen. Daarnaast zorgt dit voor een groter beroep op de sociale voorzieningen en minder afdracht van belasting en premies90.
De problemen die gepaard gaan met de Poolse arbeidsmigranten, bijvoorbeeld bij de huisvesting, worden volgens minister Donner (SZW) veroorzaakt door de transitieperiode die is afgegeven. Hij stelt dat door deze overgangssituatie de positie van werknemers uit de nieuwe lidstaten kwetsbaar is91. Die kwetsbare positie is ontstaan doordat in deze periode twv's nodig zijn. Hierdoor zijn
werknemers gebonden aan één werkgever.
Bi j de a f sc ha f fi ng v a n de twv kri j gt de ze werk ne me r k e uze vri j hei d, di e zi j n posit i e a a nzi enli jk v e rst e rkt t e ge nov e r e e n we rk gev e r di e moge lij k onde rbet a a lt , slec ht e a rb ei dsom st a ndi ghe de n bi e dt of he m i n
mi sera b ele om st a ndi ghe den h ui sv e st .92
Afschaffing van deze periode zorgt er ook voor dat schijnconstructies verleden tijd zijn, bij vrij verkeer van werknemers zijn twv's namelijk niet meer nodig. Het stoppen van de transitieperiode zorgt voor concreet beleid:
I k wi l de hui di ge prob le me n di e e r zi j n ni et b a ga t elli sere n; da a r i s ook fl a nkere nd be l ei d ont wi kk e ld. Ma a r i k wi l de Ka me r wel i ndri nge nd de vra ag v oorle ggen of ee n t i j de li j ke ov e rgangsprob lema ti ek ma a t gev e nd moet zi j n v oor e e n st ruct ure le e n i ngri j pende wi j zi gi ng i n de ve ra nt woorde li j k hei dst oe de li ng
b e t re ffe nde de a rb e i dsre lati e s e n het a rb e i dsrec ht i n N e de rla nd.93
De problemen die er zijn met (voornamelijk Poolse) MOE-landers komen dus volgens de minister niet door de Polen zelf. De problemen die er zijn zouden opgelost moeten worden door 'flankerend beleid', wat gereed is en gelijktijdig wordt ingevoerd met het vrij verkeer van werknemers94.
Begin 2007 werd het vrij verkeer van werknemers van de MOE-landen een feit. Voorafgaan aan het vrije verkeer is de sociale zekerheid al een heikel punt: zoals te zien in appendix 3 is er in 2006
89 Kamerstukken II, vergaderjaar 2004-2005, 29 861, nr. 1 90 Kamerstukken II, vergaderjaar 2004-2005, 29 861, nr. 1 91 Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 29 407, nr. 61 92 Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 29 407, nr. 61 93 Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 29 407, nr. 61 94 Kamerstukken II, vergaderjaar 2005-2006, 29 407, nr. 61
{41}
een wijziging van het bijstandsbeleid. In deze wijziging is het uitsluiten van bijstand in de eerste drie maanden van het verblijf, en aanspraak op de bijstand kan zorgen voor een beëindiging van het verblijfsrecht. De huisvesting is in deze periode primair geregeld door de werkgevers, die verplicht zijn bij het uitgeven van een twv over adequate huisvesting te beschikken (zie appendix 2). Dit werd gedaan in de periode voor het 'flankerend beleid'. Hoe dit beleid eruitziet, laat ik in het volgende stuk zien.
Het vrije verkeer van werknemers
Het vrije verkeer van werknemers ging in op 1 mei 2007. Hierdoor hadden Poolse werknemers geen twv meer nodig om in Nederland te werken. Als EU burgers hebben zij vanaf dit moment het recht op vrij verkeer in de Europese Unie en dus zijn zij vrij om naar Nederland te komen. In deze periode werd het 'flankerend beleid' ingevoerd waarbij arbeidsvoorwaarden zoals het minimumloon, informatievoorziening en adequate huisvesting werden geregeld. Centraal bij dit flankerend beleid is 'gelijk loon voor gelijk werk', wat er ook zou voor moeten zorgen dat er geen verdringing is van Nederlandse werknemers. Doordat de Poolse migranten geen twv meer nodig hebben hoeven zij zich niet onmiddellijk in te schrijven bij de GBA, dit hoeft pas als zij langer dan 4 maanden in Nederland verblijven. De overheid en de lokale gemeenten willen wel met gegevens van de Belastingdienst een beter beeld te krijgen van de woonomstandigheden van arbeidsmigranten. Bij aankomst in Nederland kunnen migranten hun verblijfsplaats aangeven maar hier is geen wettelijke plicht voor. Wel werd er gesteld:
E e n e v e nt uel e we tswi j zi ging k a n worde n i nge ze t a l s b li j kt dat e e n c onv ena nt /v ri j wi lli ghei d ee n
onbe ga a nba re we g i s of ni e t de ge wenst e re sul t a t e n op le v e rt .95
In 2007 werd er voor het eerst gesproken over inburgering van MOE-landers (zie appendix 6). Het is moeilijk om hier concreet beleid voor te maken, EU-burgers kunnen namelijk niet gedwongen worden in te burgeren. Hier is te zien dat er spanningen zijn tussen het Nederlandse beleid en regelgeving van Europa. In deze periode werd er vooral gewerkt aan de huisvesting van Poolse werknemers en controle op de arbeidsvoorwaarden. Huisvesting is nog steeds allereerst de verantwoordelijkheid van de werknemers en daarna de 'morele verantwoordelijkheid' van de werkgevers (zie appendix 2). De overheid stimuleert wel om afspraken in het Cao op te nemen voor de huisvesting. Daarnaast versoepelt ze het ombouwen van diverse gebouwen, naar bijvoorbeeld 'Polenhotels'.
Om problemen met arbeidvoorwaarden te verminderen worden er meer inspecteurs ingezet die misbruik van arbeidsvoorwaarden moeten tegengaan. Daarbij krijgt de Arbeidsinspectie ook meer wettelijke bevoegdheden (zie appendix 2). Ook wordt er voor het eerst informatie verschaft over de
{42}
rechten en plichten in het Nederlands en in het Pools96. Deze voorlichting begint een grotere rol te
spelen en wordt al in Polen aan de komende arbeidsmigranten gegeven.
In deze periode worden de positieve aspecten van de arbeidsmigratie uit MOE-landen benadrukt in de beleidsdocumenten97. Om de eventuele 'knelpunten' op te lossen is er een 'Polenwerkgroep'
ingesteld samen met vertegenwoordigers van betrokken departementen, gemeenten, werkgevers- en werknemersorganisaties, CWI, vertegenwoordigers van de Poolse gemeenschap in Nederland en de Poolse ambassade98. Het overgrote deel van de maatregelen gaat over Poolse arbeidsmigranten,
omdat zij de grootste EU-migrantengroep zijn. Zo is door de werkgroep een Poolse brochure en internetpagina ingesteld, een steunpunt voor scholen met veel leerlingen uit MOE-landen opgericht, betere verstrekking van adresgegevens door de Belastingsdienst gerealiseerd, CWI en uitzendorganisaties hebben betere voorlichting, er is voorlichting aan onverzekerden gegeven en is de Arbeidsinspectie uitgebreid99. In 2008 wordt er steeds meer gewerkt aan een betere
informatievoorziening in het Pools om migranten zo bewust te maken van hun rechten en plichten, het standpunt van het kabinet is dan ook:
Voorl i c hti ng v a n a rbe i dsmigra nt e n i s v an groot bel a ng. A rb ei dsmi gra nt e n moet e n we t e n wa a r ze re c ht op he bb e n, ma a r ook a an we lk e i n Ne de rla nd ge l de nde re ge ls ze zi c h moe t e n houde n. A rb e i dsmi gra nt e n die goe d zi j n geï nforme e rd st aa n st er ke r i n hun sc hoe ne n, e n k ome n e e rde r i n a cti e al s ze ni et kri j ge n wa a r
ze re c ht op he b b e n. Z o kun nen ove rhe i d e n ande re n m i sst a nde n sne lle r e n b e t e r a a npa k k e n.100
Concreet heeft dit standpunt geleid tot een Poolstalige website van het SZW (www.polski.szw.nl) en een Poolstalige brochure van het SZW. Deze brochure wordt ruim verspreid bij kerken, winkels, Poolse ambassade en werkgevers in Nederland en Polen101. Ook voor inburgering worden er films
gemaakt die dit moet vergemakkelijken. Ook begon in deze periode dakloosheid een rol te spelen in het debat, hier wordt echter geen beleid voor gemaakt, omdat het 'meevalt met de ernst van de problematiek' (zie appendix 3). Over de aanspraak op sociale zekerheid verandert er niet veel, nog steeds kan het aanvragen van bijstand gevolgen hebben voor het verblijfsrecht, maar in beginsel hebben Polen dezelfde rechten en plichten als Nederlanders (zie appendix 4). Opmerkelijk is wel dat het aanvragen van een bijstand pas na een verblijfsduur van vijf jaar geen gevolgen meer heeft voor het verblijfsrecht. Ook werd er in 2008 het eerst gesproken over de educatie van de kinderen van arbeidsmigranten (zie appendix 5). Het beleid voor deze kinderen is gericht op een financiële toelage voor scholen met veel meer dan vier buitenlandse kinderen, daarnaast kunnen zij bij problemen professionele medewerkers aanspreken.
96 Brief betreffende maatregelen werknemersverkeer MOE-landen, SZW, 20-12-2007 97 Brief betreffende flankerend beleid MOE-landen, SZW, 16-06-2008
98 Brief betreffende flankerend beleid MOE-landen, SZW, 16-06-2008 99 Brief betreffende flankerend beleid MOE-landen, SZW, 16-06-2008
100 Brief betreffende kabinetsstandpunt werknemersverkeer Bulgarije en Roemenië, SZW, 28-10-2008 101 Brief betreffende kabinetsstandpunt werknemersverkeer Bulgarije en Roemenië, SZW, 28-10-2008
{43}
In 2010 is er een 'Plan van Aanpak voor huisvesting en inburgering van arbeidsmigranten uit MOE-landen' gekomen door VROM. In dit plan van aanpak wordt allereerst benadrukt dat er in een aantal wijken in grote steden sprake is van overlast:
" Er i s spra k e v a n ov e rla st di e sa me nhangt me t ee n c onc ent ra t i e v a n a rbei dsm i gra t ie ui t de MOE-la nde n
i n oude wi j k e n wa a r de le e fb a a rhei d t oc h a l onde r d ru k st a a t "102.
Het Rijk probeert samen met vertegenwoordigers uit de Poolse gemeenschap te werken aan een goed beleid, dit doen ze door middel van het Landelijk Overleg Minderheden (LOM). Daarnaast werd er in 2010 nog een sterkere nadruk gelegd op het verspreiden van kennis aan arbeidsmigranten en gemeenten103. Dit is bijvoorbeeld te zien in de 'Mindmap Arbeidsmigranten in de gemeente'. In deze
mindmap wordt benadrukt hoe de gemeente arbeidsmigranten op een goede manier kan huisvesten en hoe de gemeenten moet omgaan met contacten tussen Nederlanders en arbeidsmigranten. Het beleid over de sociale zekerheid wordt steeds strikter. Zo moet er eerst rechtmatig verblijfsrecht worden vastgesteld, waarna dan pas bijstand wordt uitgekeerd. In het verleden was dit andersom (zie appendix 4). Op het gebied van inburgering probeert Nederland met beleid dit meer een 'verplichtend karakter' te geven. Vanwege EU-regelgeving kan dit echter niet.
Het beleid over huisvesting wordt in 2011 steeds meer geregeld in de Cao, daarnaast is er het voornemen om de registratie van arbeidsmigranten te verbeteren. Daarnaast zijn er betere mogelijkheden voor inburgering voor Poolse migranten (zie appendix 6). Door een wijziging op de Wet Participatiebudget kunnen gemeenten geld beschikbaar stellen voor cursussen en zijn er meer zelfstudiepakketten gekomen. Niet alle migranten kunnen gratis een inburgeringscursus volgen, om deze reden werd er ook gesproken om een sociaal leenstelsel in te voeren.
In 2012 werd er vooral geprobeerd om de regels en richtlijnen van de EU-verdragen in de Europese Commissie te veranderen. Een knelpunt in het beleid over EU-arbeidsmigranten is dan ook vaak dat EU-wetgeving geldend is. Zo wil het kabinet een drietal maatregelen aankaarten in de EU. Ten eerste is er de voorgenomen taaleis in de bijstand, dit omdat het niet beheersen van de Nederlandse taal het zoeken naar werk belemmert104. Ten tweede wil het kabinet dat de periode waarin een EU-
burger mag zoeken naar een baan drie maanden betreft, daarna wordt het verblijfsrecht beëindigd. Als derde maatregel wil het kabinet dat bijstand niet geëxporteerd mag worden105.
Naast deze 'negatieve' aspecten wordt wel nog steeds benadrukt dat arbeidsmigranten een positieve bijdrage leveren aan de economie106. Desondanks staat terugkeer naar het land van
102 Brief betreffende plan van aanpak MOE-landen, VROM, 20-11-2010 103 Brief betreffende plan van aanpak MOE-landen, VROM, 20-11-2010
104 Brief betreffende voortgang maatregelen EU-arbeidsmigratie, SZW, 28-08-2012 105 Brief betreffende voortgang maatregelen EU-arbeidsmigratie, SZW, 28-08-2012 106 Brief betreffende voortgang maatregelen EU-arbeidsmigratie, SZW, 28-08-2012
{44}
herkomst ook centraal. Het uitgangspunt hierbij is dat dit in eerste instantie zelfstandig moet zijn, als dit niet lukt moeten zij gedwongen worden. Terugkeer kan als een migrant een onredelijk beroep doet op de bijstand, of maatschappelijke opvang107. De familieleden kunnen daarbij ook het
verblijfsrecht verliezen:
Het v e rb li j fsre c ht v a n een E U-b urger e n zij n fa mi li e le de n k a n worde n ont ze gd of b eëi ndi gd e n de v re e mde li ng onge wenst v e rk la a rd om re de ne n va n ope nb a re orde of ope nb a re v e i li ghe i d, i ndi en he t pe rsoonli j k ge dra g v a n de v re emde li ng e e n a c t ue le , we rk e lij ke e n e rnsti ge b e drei gi ng v oor e en
fundam e nt ee l b e la ng v a n d e sa me nle vi ng v ormt .108
Dit gold allereerst alleen bij zware delicten. Dit is echter in 2011 veranderd, nu kunnen veelplegers ook onwenselijk worden verklaard109. Hiermee kunnen migranten uit het land verwijderd worden
wanneer zij bijvoorbeeld te vaak openbaar dronken zijn geweest. In 2011 wordt er voor het eerst concreet beleid gemaakt voor de 'dakloze Polen' (zie appendix 3). Door een wijziging in de Wet Maatschappelijke Ondersteuning (WMO) kunnen Poolse daklozen minder snel aankloppen bij daklozenopvang. Om de registratie van arbeidsmigranten beter te laten verlopen treedt begin 2013 de Registratie Niet-ingezetenen (RNI) in werking. Op dat moment krijgen ook tijdelijke arbeidsmigranten een burgerservicenummer. Zo kunnen de aantallen migranten beter in de gaten worden gehouden en kan het beleid beter afgestemd worden. Daarnaast is te zien dat het beleid over EU-migranten zich steeds meer begint te richten op Roemenen en Bulgaren. Deze groepen werken in deze periode met een twv en krijgen pas in 2014 vrije toetreding tot de Nederlandse arbeidsmarkt. Over huisvesting is er in 2012 een 'nationale verklaring huisvesting' gekomen (zie appendix 2). Deze verklaring zorgt concreet voor meer afspraken in de cao's en een 'keurmerk' voor huisvesting.
In 2013 ging het kabinet vooral verder met het verscherpen van voorwaarden voor het verkrijgen van sociale voorzieningen, maar in tegenstelling tot andere jaren begint de nota over 'maatregelen EU-arbeidsmigratie' met een ander punt, namelijk de kennismigranten. Wanneer het in de andere jaren over EU-migratie ging werd er vooral gesproken over laaggeschoolde arbeidsmigranten. Het begin van de nota van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid stelt:
Ne de rla nd k e nt da arom ook e e n ui t nodi ge nd b e e ld voor hoogge k wa l i fic e e rde a rb ei dsmi gra nt e n. Zi j zij n nodi g om onze ec onomie conc urrere nd t e houde n e n k ne l punt e n op de a rb ei dsma rk t op t e v ulle n. Het hui di ge a rb ei dsa a nb od v an arb e i dsmi grant e n slui t e c ht e r nie t goed a a n op de b e hoe ft e n v a n de
Ne de rla ndse a rb e i dsma rk t .110
Het valt op dat er niet veel wordt gesproken over 'hooggekwalificeerde arbeidsmigranten' vanuit de MOE-landen. Het debat gaat dan ook gelijk verder over verdringing door laagopgeleide migranten. Het opmerkelijkste in deze periode valt onder het kader inburgering, namelijk het
107 Brief betreffende voortgang maatregelen EU-arbeidsmigratie, SZW, 28-08-2012 108 Brief betreffende voortgang maatregelen EU-arbeidsmigratie, SZW, 28-08-2012 109 Brief betreffende voortgang maatregelen EU-arbeidsmigratie, SZW, 28-08-2012 110 Brief betreffende voortgang EU-arbeidsmigratie, SZW, 13-09-2013
{45}
'Participatiecontract'(zie appendix 6). Met dit contract probeert de regering de arbeidsmigranten te wijzen op hun rechten en plichten en de fundamentele waarden van de Nederlandse samenleving111. Het 'Participatiecontract' is hierna gewijzigd naar een 'Participatieverklaring', de
inhoud is niet gewijzigd. Daarnaast komt er voor de Poolse schoolgaande kinderen ook een speciale Poolstalige zorgconsulent, om zo de 'problemen' op te lossen (zie appendix 5).
Het jaar 2014 is nog maar net begonnen, dus veel van het beleid dat in dit jaar bespreek ik niet in dit onderzoek. Wel zijn er belangrijke processen aan de gang. Zo is de overheid nog steeds bezig met de pilot voor het Participatiecontract. De belangrijkste wijziging in de wetgeving is de taaleis voor de bijstand. Waar in 2012 alleen nog werd gesproken over een voorstel is dit in 2014 werkelijkheid. Kort samengevat is het beleid voor Poolse werknemers daadwerkelijk begonnen in 2007, bij de invoering van het vrije verkeer van werknemers. Voor deze periode was het beleid uitsluitend gericht op het tegengaan van illegaliteit en het bestrijden van huisjesmelkers. Bij de invoering van het 'flankerend beleid' werd er meer aandacht gegeven aan de arbeidsvoorwaarden en adequate huisvesting. In de jaren hierna wordt voorlichting en inburgering steeds belangrijker. Ook werd de sociale zekerheid aangepast waardoor het verblijfsrecht kan komen te vervallen wanneer een Poolse migrant bijstand aanvraagt. In 2010 begint er meer beleid te komen over de huisvesting en inburgering van Poolse arbeidsmigranten. Dit beleid is vooral gericht op de gemeenten waar de Poolse arbeidsmigranten in wonen. Dit wordt gedaan door een 'Plan van Aanpak MOE-landers' en een 'Mindmap voor gemeenten'. Dit beleid is niet alleen gericht op de Polen, maar ook op de