In de voorgaande paragrafen is getracht de variantie in doorlooptijd in civiele bodemzaken te verklaren uit kenmerken van zaken en de proces-voering. Hiervoor werd het volledige onderzoeksbestand van afdoeningen uit 2003 gebruikt en werd geen onderscheid gemaakt naar de rechtbank waar de zaken waren behandeld.
In paragraaf 6.1 bleek evenwel dat tussen de rechtbanken grote verschil-len bestaan in doorlooptijd. Het is denkbaar dat die verschilverschil-len samen-hangen met het lokale zaakaanbod (de ene rechtbank krijgt meer complexe zaken dan de andere) of met de wijze waarop de zaken worden behandeld (de ene rechtbank past meer repliek en onderzoek toe dan de andere). In deze paragraaf gaan we na in hoeverre de doorlooptijdver-schillen tussen rechtbanken zich uit dergelijke kenmerken laten verkla-ren. Indien de verschillen in zaakskenmerken de verklaring vormen, is er sprake van een ongelijke belasting van de rechtbanken (en ligt de oorzaak van de verschillen in doorlooptijd buiten de invloedssfeer van de recht-banken). Indien het het procesverloop is dat de doorslag geeft, ligt de oorzaak van verschillen in doorlooptijd binnen de invloedssfeer van de rechtbanken.
Opnieuw wordt via regressieanalyses de verklaringskracht van zaak- en procesvariabelen onderzocht. Anders dan bij de analyses op zaakniveau kunnen we bij deze analyses slechts over een beperkt aan casus beschik-ken (19 rechtbanbeschik-ken). Dit legt beperkingen op aan het aantal gelijktijdig toetsbare variabelen. Om die reden is er voor elke variabele eerst een enkelvoudige regressie gedaan. Daarbij is gebruik gemaakt van de op zaakniveau relevant gebleken variabelen met betrekking tot zaakstype, partijconstellatie en financieel belang (zie specificaties in figuur 31), alsmede relevante kenmerken van het procesverloop uit paragraaf 6.3: het percentage contradictoire zaken met cna, repliek, speelveldwijziging, onderzoek en contradictoir eindvonnis. Tabel 9 in bijlage 9 geeft van elk van deze variabelen de specificatie per rechtbank. Tabel 23 toont de resul-taten van de enkelvoudige regressie-analyses. De afhankelijke variabele is de mediane doorlooptijd in 2003. Uit deze enkelvoudige regressies blijkt dat zaakkenmerken geen goede verklaring bieden voor de doorlooptijd-verschillen tussen de rechtbanken. Licht significant is slechts de mate waarin zaken met een financieel belang boven 25.000 euro of zonder gespecificeerd belang (‘geld 3’ en ‘geld 4’) voorkomen.
Tabel 23 Zaak- en proceskenmerken als verklaring voor
doorlooptijdverschillen tussen rechtbanken, op basis van enkelvoudige regressie
R R2 adj df F significantie
type 2 (non-routine zaken, %) 0,019 - 0,077 14 0,005 0,947
partij 1 0,224 - 0,006 18 0,895 0,357 partij 2 0,133 - 0,040 18 0,305 0,588 geld 1 0,251 0,008 18 1,143 0,300 geld 3+4 0,392 0,104 18 3,078 0,097 (*) cna, % 0,691 0,447 18 15,57 0,001** repliek, % 0,724 0,496 18 18,694 0,000** speelveldwijziging, % 0,028 - 0,058 18 0,013 0,911
onderzoek tijdens procedure, % 0,202 - 0,016 18 0,722 0,407
contradictoir eindvonnis, % 0,407 0,117 18 3,379 0,084 (*)
** = significant op p = 0,01 (*) = licht significant, p < 0,1
Ten aanzien van het procesverloop blijkt dat speelveldwijzigingen en onderzoek tijdens de procedure – factoren die bij de analyse op zaak-niveau van aanzienlijke invloed bleken – geen verklaring bieden voor doorlooptijdverschillen tussen rechtbanken. Met andere woorden: de verschillen in doorlooptijd zijn geen gevolg van verschillen in de mate waarin dergelijke complicaties bij verschillende rechtbanken voorkomen. Een sterke verklaringskracht gaat wel uit van de mate waarin rechtban-ken cna en repliek toepassen. Deze factoren verklaren 45% – 50% van de variantie in de in 2003 gerealiseerde doorlooptijden. Feitelijk bieden beide factoren dezelfde verklaring; ze vertonen een onderlinge correlatie van -0,921. Naast deze factor is de mate waarin procedures met een contradic-toir eindvonnis worden besloten licht significant.
Tabel 24 toont de regressieanalyse met alle significante en licht signifi-cante variabelen tezamen (waarbij telkens één variabele aan het model wordt toegevoegd).
Tabel 24 Meervoudig regressiemodel voor het verklaren van doorlooptijdverschillen tussen rechtbanken uit zaak- en proceskenmerken
Model R R2 adj df F significantie
percentage cna (c) 0,691 0,447 18 15,57 0,001 c + percentage repliek (r) 0,727 0,469 18 8,945 0,002 c + r + percentage contradictoir eindvonnis (ec) 0,784 0,538 18 7,978 0,002 c + r + ec + geld3+4 0,806 0,550 18 6,492 0,004
Alle verklarende factoren in tabel 24 zijn gepercenteerd op contradictoire procedures. Zie voor onder-liggende percentages bijlage 9, tabel 9
Dit meervoudige model verklaart 55% van de variantie in de in 2003 geme-ten mediane doorlooptijden van de rechtbanken. De grootste bijdrage leveren het gebruik van cna en repliek. Deze factoren liggen binnen de invloedssfeer van de rechtbank. De bijdrage van het percentage eind-vonnissen en het financieel belang aan de verklaring van de variantie in doorlooptijd zijn respectievelijk 7 en 1%. Van deze factoren moet het percentage contradictoire eindvonnissen nog enigszins beïnvloedbaar worden geacht (dat is immers afhankelijk van de schikkingsbereidheid van de partijen en de wijze waarop de rechter daarop inspeelt). Het finan-cieel belang van een geschil is geen element dat met het oog op doorloop-tijdverkorting kan worden beïnvloed.
tijd in civiele bodemzaken, zijn er twee specifiek gericht op het procesver-loop in civiele zaken: de herziening van het procesrecht en de invoering van het landelijk rolreglement. In dit hoofdstuk staat het rolreglement centraal, en in het bijzonder de vraag of het reglement tot het beoogde effect heeft – in termen van doorlooptijdverkorting. We laten het echter niet bij het constateren of de maatregel wel of niet tot verkorting van doorlooptijden leidt. Zeker zo belangrijk is vast te stellen in hoeverre de beleidstheorie achter het rolreglement klopt. Er wordt daarom gericht onderzoek verricht naar de condities, factoren en mechanismen die op de werking van invloed zijn.
De twee maatregelen kunnen niet geheel los van elkaar worden gezien. Zo was het landelijk rolreglement, dat voor de herziening van het procesrecht van kracht werd, geënt op de procesvoering onder het herziene proces-recht. Men heeft bij de totstandkoming het nodige moeten afstemmen en gezamenlijke keuzes moeten maken over wat er in het herziene proces-recht, en wat er in het rolreglement zou worden geregeld. De vliegende brigade – die in hoofdstuk negen uitgebreid aan de orde komt – maakt integraal onderdeel uit van dat veranderingstraject, omdat zonder de beschikbaarheid van flexibele capaciteit de versnellingsinitiatieven gemakkelijk zouden kunnen stranden op capaciteitsfricties.
In paragraaf 3.3.2.3 werd reeds ingegaan op het ontstaan van het lande-lijke rolreglement, en in 4.4.1 op de invoering ervan. Daarbij werd het tweeledig doel (snelheid én uniformiteit) en het compromiskarakter van het reglement benadrukt. Om alle rechtbanken mee te krijgen diende het nodige water bij de wijn te worden gedaan. En nog werden bij invoering van het rolreglement door verschillende rechtbanken voorbehouden gemaakt.
Inhoudelijk stoelt het rolreglement op een al lang bestaande proces-beheersingsstrategie in civiele zaken: het stellen van termijnen. Kan de rol worden beschouwd als het traditionele systeem van voortgangsbewaking binnen de civiele sectoren, het rolreglement biedt een concrete uitwerking van de ‘tijdigheid’ die partijen in de voortgang van de procedure in acht dienen te nemen.
In dit hoofdstuk wordt eerst (in paragraaf 7.1) de beleidstheorie achter het rolreglement onder de loep genomen: via welke mechanismen wordt het rolreglement geacht de procesgang te versnellen? Vervolgens worden in paragraaf 7.2 hypotheses geformuleerd, die in paragraaf 7.3 worden getoetst. In paragraaf 7.4 wordt de balans opgemaakt: wat leert het empi-risch materiaal ons over de geldigheid van de veronderstellingen achter het beleid?
7.1 De beleidstheorie
Primair proces en procesbesturing
Op welke wijze tracht het landelijk rolreglement de civiele procesgang te versnellen? De bovenste drie blokken in figuur 33 geven de kern van de beleidstheorie weer: door procedurestappen aan termijnen te koppelen (en deze te bewaken) wordt de tijdsduur van de afzonderlijke stappen in de procedure verkort; het verkorten van de duur van processtappen leidt tot verkorting van de gehele procedure. De vaste termijnen moeten partijen voldoende ruimte bieden om – in het gros van de gevallen – de werkzaamheden te verrichten die binnen de termijn moeten plaatsvinden en moeten tegelijk voldoende dwingend zijn om een vlotte voortgang te garanderen.
Het onderste deel van figuur 33 toont een tweede mechanisme. Indien de assemblagetijd van een onderdeel van de procedure afneemt, groeit – indien geen extra capaciteit wordt ingezet – de wachtrij (en wachttijd) voor de volgende productiestap. Voor dit capaciteitsprobleem is een oplos-sing gezocht in het instellen van een vliegende brigade. Dit onderdeel wordt in hoofdstuk 9 in detail wordt behandeld, en komt in dit hoofdstuk slechts zijdelings aan de orde.
Figuur 33 De veronderstelde werking van het landelijk rolreglement
uniforme termijnen + bewaking kortere duur termijnen / afname assemblage- wachttijd
afname duur van procedure extra capaciteit (vliegende brigade) toename loket- wachttijd (prop) afname loket- wachttijd (prop)
Kanttekeningen bij de beleidstheorie
Bij de beleidstheorie valt op voorhand een aantal kanttekeningen te plaatsen. In de eerste plaats is gewezen op de regeling rond de parkeerrol, waarmee juist in zaken waarin vertraging optreedt de termijnbewaking op een (heel) laag pitje wordt gezet. Op basis van dezelfde veronderstel-lingen die aan de reguliere termijnbewaking ten grondslag liggen kan worden beredeneerd dat in die zaken grote vertraging zal optreden. Geformuleerd als hypothese: ‘naarmate een rechtbank meer gebruik maakt van de parkeerrol zal het percentage oude zaken in de voorraad hoger zijn en de doorlooptijd langer’.
In de tweede plaats kan worden gewezen op de ingesleten interactie-patronen en wederzijdse verwachtingen die het lokale tempo van proce-deren dicteren. Het landelijk rolreglement benadert het probleem slechts van één kant: de rechtbank stelt nieuwe normen en gaat die bewaken. Die strategie is in het verleden weinig effectief gebleken. Het belang van advocaten om de nodige zaken in voorraad te hebben – die als ‘stopwerk’ kunnen fungeren – verandert niet. Evenmin wordt de ‘aardigheidscultuur’ onder advocaten doorbroken: een eerste wederzijds verzoek om uitstel wordt automatisch gehonoreerd. En ook voor het probleem dat (ook) rechters veelvuldig hun termijnen overschrijden biedt het reglement geen pasklare oplossing.
Veranderkundige aspecten
In paragraaf 4.4.1 werd ingegaan op de implementatie van het landelijk rol-reglement. Verschillende aspecten van het implementatieproces doen twijfel rijzen over de vraag of het landelijk rolreglement werkelijk tot het doorbre-ken van bestaande routines leidde en nieuwe ‘procesorde’ inluidde. Reeds bij de eerste openbaring van het landelijk rolreglement werden door rechtbanken voorbehouden gemaakt inzake de haalbaarheid van implementatie. Hoewel in zekere zin sprake was van een veranderings-proces ‘volgens het boekje’ (bijvoorbeeld: het actief betrekken van alle rechtbanken, het creëren van faciliteiten voor implementatie) moet tege-lijk worden geconstateerd dat men niet iedereen heeft weten te overtuigen – en alles erop wijst dat mede onder de nodige (sociale) druk werd inge-stemd. Op basis van de analyses die ten behoeve van het PVRO-project werden verricht (Eshuis en Van Es, 2000) was er ook wel reden tot scepsis: het werd voor een deel van de rechtbanken eenvoudig onmogelijk geacht om binnen een bestek van één of twee jaar zoveel voorraad weg te werken dat standaardtermijnen van zes weken konden worden gerealiseerd. Aan de andere kant was het rolreglement voor de snellere rechtbanken weinig prikkelend: zij moesten hun (formele) termijnen verlengen in plaats van verkorten.
In de interviews werd vaak onderscheid gemaakt tussen ‘doorlooptijd die “onze” verantwoordelijkheid is’ en de tijd die partijen nemen. De interne
sturing geschiedt slechts op basis van de wachttijd voor vonnis (‘onze’ verantwoordelijkheid), niet op de duur van de totale procedure of delen daarvan. Verschillende rolrechters stelden het niet fair te vinden partijen aan termijnen vast te pinnen zolang de rechtbank zelf de termijnen niet haalt.
Vanuit onderzoeksperspectief bezien is het onderscheid in ‘onze’ en ‘hun’ doorlooptijd van ondergeschikt belang; het is de totale duur van een proce-dure die ertoe doet en niet of de wachttijd aan rechtbank of partij wordt toegeschreven. Wel van belang is dat het wij-zij denken soms tot een onjuis-te voorsonjuis-telling van zaken leidt – en met oog op het verkoronjuis-ten van doorloop-tijden tot onjuiste keuzes. Zo geeft de redeneerwijze blijk van een statisch onderscheid tussen ‘wachttijd bij de rechter’ en ‘wachttijd bij partijen’, hetgeen geen recht doet aan de relatie tussen beide typen wachttijd. De wachttijd voor vonnis wordt mede gestuurd door de tijd die partijen wordt gegund. Een strategie waarbij de teugels worden aantrokken en gevierd afhankelijk van de wachttijd voor vonnis, kan er gemakkelijk toe leiden dat slechts de plaats waar de voorraad ligt verandert. De enige goede indicator voor het succes van het doorlooptijdverkortend beleid is de totale doorlooptijd en/of werkvoorraad. En een succesvolle aanpak zal vrijwel zeker gepaard gaan met periodes waarin de wachttijden voor vonnis oplopen.