In 1999 werd in een internationaal vergelijkend onderzoek de crisis in de civiele rechtspleging uitgeroepen (Zuckerman, 2001). Nederland was, zo concludeert die studie, een van de zeldzame landen die aan de crisis had weten te onttrekken. Van de civiele rechtspleging in Nederland, inclusief de behandelduur van zaken, schetst het rapport een overwegend positief beeld. Het positieve beeld met betrekking tot de snelheid van procederen stoelt op twee pijlers: 1) de vlotte behandeling van bodemzaken bij de kantongerechten en 2) de mogelijkheid van een kort geding in de meest spoedeisende zaken.
Ondanks het positieve beeld dat Zuckerman van de snelheid van de civiele rechtspraak in Nederland schetst, had in Nederland juist een levendig debat plaatsgevonden over de (te lange) duur van civiele procedures. Dat debat focuste zich op de zaken die bij Zuckerman minder nadruk kregen: de bodemzaken in de civiele sectoren. De discussie over de duur van díe zaken heeft een nadrukkelijk een stempel gedrukt op de ontwikkelingen in de civiele rechtspraak na 1995. Niet alleen bij interventies die direct gericht waren op de procedure in bodemzaken, maar ook bij de bredere ontwikkelingen in de rechtspraak (zoals de oprichting van de Raad voor de rechtspraak, en de invoering van integraal bestuur bij de rechtbanken) was de verkorting van de doorlooptijden een expliciet doel.
De civiele rechtspraak in de vroege jaren negentig vond plaats in relatief autonoom functionerende gerechten. Elke rechtbank hanteerde eigen regels met betrekking tot termijnen voor het verrichten van procedurele handelingen en hanteerde een eigen uitstelbeleid. De rolreglementen van achttien rechtbanken – Amsterdam deed het geheel zonder rolreglement – werden in 1990 aan een vergelijkend onderzoek onderworpen door Boon en Van der Wal (1990).
Uit dat onderzoek bleek dat ten aanzien van de rolzitting zeer uiteen-lopende praktijken waren gegroeid. Was de meervoudige rolzitting (drie rechters) al in 1937 afgeschaft, inmiddels werd bij een aantal rechtbanken de rolzitting aan een griffier overgelaten, werden de procureurs vertegen-woordigd door één of enkele rolwaarnemers en waren vier rechtbanken overgegaan tot het houden van een ‘schriftelijke rolzitting’.
Boon en Van der Wal concluderen uit interviews met rolrechters dat één op de drie rolrechters nog ouderwets lijdelijk is. Deze rolrechters menen dat zij de grenzen van de lijdelijkheid zouden overschrijden indien zij
zonder een daartoe strekkend verzoek van partijen de voortgang van de procedure zouden beïnvloeden.
Ook anderen concluderen in die periode dat een meer actieve houding van de civiele rechter nodig is om de voortgang in procedures te waar-borgen (Bosch-Boesjes, 1991; Brenninkmeijer, 1993). De actieve rol van de rechter is verankerd in het Europees Handvest voor de Rechten van de Mens (EHRM). Hoewel het Europese Hof geen vaste norm hanteert voor hoe lang een procedure mag duren – elk geval is anders – valt uit de juris-prudentie wel op te maken dat procedures met een looptijd van meer dan drie jaar op serieuze aandacht van het Hof kunnen rekenen (Wesseling van Gent en Van der Helm, 1995, p. 6).
Een empirische blik op het verloop van dagvaardingsprocedures in de civiele sectoren geeft het databestand met afdoeningen uit de jaren 1994 – 1996 dat werd opgebouwd ten behoeve van de evaluatie van het versneld regime. De mediane doorlooptijd van op tegenspraak afgedane zaken bedroeg 525 dagen, het gemiddelde 701 dagen. Naar de duur van deze procedures moest destijds gericht onderzoek plaatsvinden; er bestonden geen vaste routines voor de meting van doorlooptijd of werkvoorraden voor dit type zaken. Het debat over doorlooptijden werd dan ook meer op gevoel dan op basis van harde feiten gevoerd.
Wel wordt in de vroege jaren negentig initiatief genomen om het beleid een meer empirische basis te verschaffen. In 1993 publiceert het minis-terie van Justitie een eerste serie rapporten ‘werklastmeting’, met de instroom- en productiegegevens van gerechten.33 Binnen de civiele secto-ren wordt een geautomatiseerd systeem voor de roladministratie geïmple-menteerd (‘civiel’). De handgeschreven of -getypte rolkaarten verdwijnen, en de basis wordt gelegd voor een geautomatiseerde meting van instroom, doorstroom en uitstroom van zaken.
Doorlooptijdverkorting in bodemzaken
Het symposium ‘Efficiency in het geding’ van de Nederlandse Orde van Advocaten (NOvA) in 1993 vormt de inleiding tot nieuwe initiatieven ter versnelling van de procedure. Op initiatief van de Orde en de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak (NVvR) gaat een gemengde
commis-sie van rechters en advocaten aan de slag met het ontwerpen van een snelle procedure voor eenvoudige zaken: het versneld regime. Ook het ministerie van Justitie laat zich niet onbetuigd en stelt het Projectteam Doelmatigheid Civiele Procedures in.
De analyses van de Gemengde Commissie en het Projectteam Doelmatig-heid verschillen van invalshoek, maar leiden tot een aantal gelijksoortige conclusies.
33 De werklastmeting is een voorganger van de huidige Lamiciesystematiek. Op basis van gewogen productie worden de rechtbanken gefinancierd. Zie paragraaf 3.3.1 onder ‘Prestatiemeting en financiering’.
– In beide rapporten wordt gewezen op de trage start van procedures, onder meer doordat advocaten ‘het kruit droog houden’: ze wachten met het presenteren van sommige argumenten en bewijzen tot een later stadium van de procedure. De intensiteit (‘concentratie’) van het vroegste stadium van de procedure zou moeten verbeteren en partijen meer gedwongen moeten worden hun kaarten op tafel te leggen. Meer eisen aan de inhoud van inleidende stukken en een zitting in vroeg stadium (de comparitie na antwoord) worden daarvoor als geschikte methode gezien.34
– De rechter dient actief de voortgang van de procedure te bewaken. – Er bestaat een te grote verscheidenheid in rolbeleid; een landelijk
rol-reglement is wenselijk. Uitstel wordt te gemakkelijk gevraagd en ver-leend en de termijnen voor bepaalde handelingen zijn te lang. Duidelijke verschillen zijn er ook. De Gemengde Commissie heeft zich vooral op de procedurele regels voor de dagvaardingsprocedure bij de rechtbank gericht. Het Projectteam Doelmatigheid koos een ruimere invalshoek en behandelt onder meer aspecten van de interne organisatie van de rechtbank (delegatiepatronen, taakverdeling tussen rolrechter en zaaksrechter), kiest positie inzake de verplichte procesvertegenwoordi-ging en anticipeert op de afschaffing van de verplichte procureur. Het Projectteam acht het in toenemende mate delegeren van rechterlijke werkzaamheden geboden. Ook zouden rechters in de zaken die ze onder hun hoede krijgen, zowel de inhoudelijke kant als de voortgang moeten bewaken; enigszins vergelijkbaar met de praktijk van de ‘individual calendar’ bij Amerikaanse rechtbanken.35
Opmerkelijk is de geringe – en impliciete – aandacht die zowel de Gemengde Commissie als het Projectteam Doelmatigheid schenken aan logistieke aspecten als voorraden en personele capaciteit. Het is kenmer-kend voor het civiele doorlooptijdendebat zoals dat in 1995 werd gevoerd. In een inventarisatie van voorgestelde maatregelen om doorlooptijden te verkorten door Vranken (1998) komen logistieke interventies in het geheel niet voor. Toch stelde het Projectteam – vrij onopvallend, op pagina 18 in haar eindrapport – dat het wegwerken van achterstanden een randvoor-waarde was bij haar plannen, en dat verkorting van termijnen bovendien tot een tijdelijke vergroting van achterstanden zou kunnen leiden.
Daar-34 Het was in die periode gebruikelijk dat procedures via een schriftelijke uitwisseling van stukken verliepen. In het gros van de zaken zagen de geschilhebbers nimmer een rechter. De rechter wees vonnis op basis van de schriftelijk door de partijen verstrekte informatie. In de Eindrapportage Project Doelmatigheid Civiele Procedures wordt gesteld dat partijen ‘(…) zich in veel gevallen nauwelijks bij het verloop van hun procedure betrokken achten, nu deze zich als een soort rituele dans tussen de rechter en de rechtshelpers lijkt te voltrekken. Unaniem klinkt dan ook uit die kringen de wens dat in een vroeg stadium van de rechtsstrijd de rechtzoekenden zelf hun zaak voor de rechter kunnen bepleiten..’ 35 Deze opvatting wordt niet gedeeld door de Gemengde Commissie, die voor een centrale rolbewaker kiest.
om zou mogelijk ook tijdelijk extra personeel nodig zijn. Die kanttekenin-gen komen in de samenvatting en conclusies van het rapport niet terug. Ook de Gemengde Commissie die het versneld regime ontwierp, koos een dergelijke opstelling. Deze commissie schreef niet de illusie te hebben alle problemen op te kunnen lossen en dat het oplossen van capaciteitsproble-men buiten haar bereik lag.
De Gemengde Commissie en het Projectteam Doelmatigheid erken-nen dus beide dat logistieke aspecten – in het bijzonder: capaciteit – van belang zijn, maar stellen desondanks interventies voor die de logistieke aspecten volledig onbelicht laten.
Een omslag in dit denken kwam pas na de eerste fase van het experiment met het versneld regime. De Commissie Leemhuis wees nadrukkelijk op de noodzaak de verwerkingscapaciteit van de gerechten te vergroten – vertaald in aantallen fte’s en voorzien van een prijskaartje. Met 15 miljoen gulden extra budget zou in alle sectoren van de rechtbanken voldoende snelheid van procederen kunnen worden gerealiseerd.
Hoe veranderen?
De historie van traagheid en versnelling van de civiele procedure in handelszaken strekt zich over anderhalve eeuw uit. In die periode was de lange duur van civiele procedures regelmatig onderwerp van politiek debat en deden vele commissies interessante voorstellen – die het in de regel niet haalden. Althans, formeel. Sommige ideeën werden wel door individuele rechtbanken in praktijk gebracht – voorzover dat kon bin-nen de wettelijke kaders. Het comparitie-na-antwoordbeleid, dat in 2002 ‘standaardwerkwijze’ voor de civiele procedure werd, ontstond al in de jaren zestig op de werkvloer van de Rotterdamse rechtbank. De weg van lokaal initiatief tot landelijke standaard was lang en liep onder meer via adviezen van ‘de Kleine Commissie’ (1968), ‘de Werkgroep Modernisering Procesgang’ (1974) en het ‘pre-advies Bellaart’ (1976). Dertien jaar na het laatstgenoemde advies kreeg de comparitie na antwoord, in 1989, een eigen plaats in de wet.
Zoals uit de in hoofdstuk 2 behandelde literatuur bleek, vraagt het versnellen van procedures niet alleen om inhoudelijk juiste oplos-singen, maar ook om een strategie om verandering te bewerkstelligen. Zulke veranderingen moeten gestalte krijgen binnen lokale professionele netwerken. Het eilandenrijk van autonoom functionerende gerechten vormde in de vorige eeuw echter een grote belemmering voor geco-ordineerde initiatieven. In principe waren er twee mogelijkheden om gezamenlijk beleid uit te zetten: elk van de autonoom functionerende gerechten overtuigen veranderingen in te voeren, of de veranderingen in bindende wetgeving neerleggen.
De hiervoor beschreven initiatieven weerspiegelen dat dilemma. In 1996 strandde de herziening van het burgerlijk procesrecht in de Tweede
Kamer (op de integratie van rechtbank en kantongerecht). Dat was al vaker het lot geweest van pogingen de civiele rechtspleging via centralis-tische interventies te veranderen. In het versneldregime-experiment werd de andere strategie gevolgd: het experiment functioneerde op basis van vrijwilligheid (zowel van de rechtbank als van partijen). Enerzijds beperkt die strategie het aantal deelnemers (waarbij het animo juist bij de tragere rechtbanken ontbrak), anderzijds heeft de strategie als voordeel dat de nieuwe werkwijze in praktijk werd gebracht door gemotiveerde deelne-mers (waarmee de succeskans wordt vergroot).