In deze studie worden interventies in de eerste plaats getoetst op hun bij-drage aan doorlooptijdverkorting. Maar ook effecten op andere gebieden bepalen of zulke interventies zinvol en wenselijk zijn. Men zou ‘recht-spraak’ tegen zeer geringe kosten en een minimum aan tijdsbeslag kun-nen organiseren (bijvoorbeeld in de vorm een loterij); behalve de kosten zullen dan ook de kwaliteit en de effectiviteit van de ‘rechtspraak’ mini-maal zijn. In praktijk zijn slechts die interventies nuttig die ‘meerwaarde’ betekenen: sneller, beter, of meer waar-voor-je-geld.
Daarom dient het effect van interventies in principe integraal te worden getoetst: niet alleen doorlooptijdeffecten zijn van belang, maar ook conse-quenties voor de efficiency en de kwaliteit van de rechtspleging.
In de literatuur wordt er niet altijd een scherp onderscheid gemaakt tussen deze begrippen. Ook worden soms kwestieuze samenhangen
verondersteld; zo worden ‘snelheid’ en ‘efficiency’ regelmatig geassoci-eerd met ‘haastwerk’ en bedenkelijke kwaliteit. In deze paragraaf wordt daarom toegelicht hoe de begrippen effectiviteit, kwaliteit en efficiency in deze studie worden gebruikt, en welke samenhang tussen die begrippen wordt verondersteld.
Effectiviteit
Wanneer kunnen we zeggen dat rechtspleging effectief83 is? Een logisch antwoord is dat het systeem effectief is wanneer het doet wat het beoogt te doen. In hoofdstuk 2 werd ingegaan op de maatschappelijke functie die het civiele recht en de civiele rechtspleging vervullen. De civiele recht-spraak in bodemprocedures, die onderwerp is van deze studie, heeft als primaire functie het beslechten van geschillen.
Bruinsma (1995) noemt als criteria voor de effectiviteit van (civiele) recht-spraak: de mate waarin vonnissen worden nageleefd en relaties tussen geschilhebbers normaliseren. Bruinsma gebruikt ook andere effecten – die juist op ineffectiviteit wijzen – als indicatoren voor ‘effectiviteit’: versperringen, vernielingen en bedreigingen naar aanleiding van een rechterlijke beslissing. De acceptatie en naleving van de uitspraak of afspraak die tijdens een procedure totstandkomt kunnen als kenmerk van een effectieve rechtspleging worden opgevat.84 Indien de rechtsgang tot escalatie leidt, moet die (voor dat geval) als niet-effectief worden beschouwd.
Figuur 26 Criteria voor de effectiviteit van de civiele rechtspleging
effectief niet effectief
de gerechtelijke procedure beëindigt het geschil
de gerechtelijke procedure maakt geen einde aan het geschil
de uitspraak of (schikkings)afspraak wordt nagekomen
de uitspraak of afspraak wordt niet nagekomen en/of leidt nieuwe geschillen
partijen zijn weer tot (nieuwe) constructieve interacties in staat
de gerechtelijke procedure leidt tot escalatie en/of een verslechterde interactie
Onderzoek en theorievorming rond procedural justice wijst erop dat vele factoren in het rechtsplegingsproces zelf de effectiviteit ervan kunnen ondergraven. De bejegening van de partijen door de rechter en de motive-ring van het vonnis zijn factoren die kunnen bijdragen aan de acceptatie, maar die ook kunnen ondermijnen. Dergelijke elementen worden in deze
83 Gewezen zij op het onderscheid tussen de effectiviteit van doorlooptijdverkortende maatregelen (zie paragraaf 5.3.1) en de effectiviteit van de rechtspleging (die in deze paragraaf aan de orde is). 84 Van Maanen (1996) heeft tegen dit criterium ingebracht dat rechters in dezelfde zaak tot heel
verschillende oordelen kunnen komen en werpt daarmee de vraag op of we rechtspraak als effectief dienen te beschouwen indien een slecht oordeel wordt nageleefd. Mijn antwoord is ‘ja’. In theorie kan ook slechte rechtspraak aan haar functie voldoen. Wel is het aannemelijk dat slechte uitspraken een hoge kans hebben niet te worden geaccepteerd en nageleefd.
studie als elementen van de kwaliteit van de rechtspraak opgevat. Figuur 26 illustreert wat in deze studie als effectieve en wat als niet-effectieve civiele rechtspleging wordt opgevat.
Efficiency
Er bestaan tal van definities van efficiency en efficiëntie. Over het alge-meen hebben de begrippen betrekking op het doelmatig inzetten van middelen. Wie zoekt naar de meest efficiënte wijze om iets te bewerkstel-ligen, bedoelt meestal dat wordt gezocht naar de methode die met het geringste middelenbeslag of de geringste inspanning tot het beoogde resultaat leidt. Maar ook kan het gaan om de beste verhouding tussen middel en resultaat – waarbij een beter resultaat ook meer middelen mag vragen. Het boeken van ‘efficiencywinst’ betekent in alledaags bedrijfsjar-gon dat kosten zijn bespaard – zonder dat er enige relatie wordt gelegd met de wijze waarop of de mate waarin resultaten zijn geboekt of klanten zijn bediend.
In dit onderzoek heeft het begrip efficiency in de eerste plaats betrek-king op de ingezette middelen. Een ‘productiemethode’ die meer inzet van middelen per zaak85 vraagt, wordt als minder efficiënt beschouwd. In principe verdient de efficiency over alle betrokken actoren te worden beoordeeld. Een werkmethode die rechters tijd minder tijd kost zal, wanneer slechts de publieke middelen als referentie worden genomen, efficiënt kunnen lijken. Maar als die methode meer inzet van partijen vraagt kan de methode bij integrale beoordeling wel eens inefficiënt blij-ken. Figuur 27 specificeert wat in deze studie als meer en minder efficiënt zal worden beschouwd.
Figuur 27 Criteria voor de efficiency van de civiele rechtspleging
meer efficiënt minder efficiënt
het totaal van ingezette middelen (geld, menskracht) neemt af
het totaal van ingezette middelen (geld, menskracht) neemt toe er hoeft minder tijd in een zaak te
worden gestoken
er moet meer tijd in een zaak worden gestoken
Kwaliteit
Ook over kwaliteit bestaan zeer uiteenlopende opvattingen. Niet alleen kan het begrip aan allerlei entiteiten worden gekoppeld (kwaliteit van pro-ducten, kwaliteit van processen, kwaliteit van de arbeid, kwaliteit van de organisatie), ook varieert de reikwijdte van het begrip. Klassieke benade-ringen gebruiken het begrip vrij specifiek, als ‘maat’ voor een ‘intrinsieke
85 In de rechtspleging is personele capaciteit de belangrijkste kostenpost. Bepalend voor de efficiency is dus de hoeveelheid capaciteit. Daarbij kan ‘winst’ worden geboekt door de ingezette uren terug te brengen, maar ook door goedkopere capaciteit in te zetten.
waarde’ van een product of dienst. In ‘total quality’-benaderingen – zoals het populaire INK-model – is kwaliteit daarentegen een containerbegrip dat op een grote variëteit aan aspecten van het functioneren van een organisatie wordt toegepast.
In deze studie wordt voor de meer klassieke benadering gekozen. ‘Kwali-teit van de rechtspraak’ en ‘kwali‘Kwali-teit van de rechtspleging’ zijn referentie-begrippen. ‘Kwaliteit’ wordt in de hier gehanteerde opvatting niet gezien als exclusief behorend tot het domein van rechtbank of rechter. Net als doorlooptijd en efficiency wordt de kwaliteit gemaakt in een samenspel van de bij de rechtsgang betrokken actoren. De kwaliteitscriteria zijn vooral afgeleide, operationalisering of randvoorwaarde van/bij de func-tie-eisen en effectiviteitscriteria. Zo kan een goed leesbaar en duidelijk geformuleerd vonnis als randvoorwaarde worden gezien als het gaat om een bijdrage aan de rechtsontwikkeling; tevens kan het geacht worden bij te dragen aan de naleving (effectiviteit) en ter preventie van appel (effi-ciency). Figuur 28 specificeert, niet uitputtend, een aantal criteria voor kwaliteit van de rechtspleging.
Figuur 28 Criteria voor de kwaliteit van de civiele rechtspleging
meer kwaliteit minder kwaliteit
de stukken zijn in duidelijke taal geschreven de stukken zijn moeilijk te begrijpen men behandelt elkaar met gepast respect men bejegent elkaar op respectloze wijze tijdens de procedure weet ieder waar hij aan
toe is
de procedure is ondoorzichtig, de voortgang is onduidelijk
er wordt aandacht geschonken aan de achtergrond van het geschil en de belangen van partijen
achtergrond van het geschil, noch de belangen van de partijen komen aan de orde
De relatie van doorlooptijd met effectiviteit, kwaliteit en efficiency
Initiatieven tot verkorting van de doorlooptijd van gerechtelijke procedu-res worden geacht bij te dragen aan de effectiviteit van de rechtspleging. Als de functie van het civiele recht in brede zin is veiligheid en stabiliteit te bieden (als voorwaarde voor individuele en maatschappelijke ontwik-keling) en de civiele rechtspleging in het bijzonder beoogt geschillen te beslechten en recht te verschaffen, dan laat zich beargumenteren dat die functie beter wordt vervuld naarmate het sneller gebeurt. Zolang een geschil voortduurt, is er sprake van een situatie die ontwikkeling belem-mert en (mogelijk) onrecht bestendigt. Men zou, als gedachte-experiment, kunnen trachten de hoeveelheid maatschappelijk conflict in een land te meten. Dat zou – in theorie – kunnen door op een bepaald moment in tijd alle nog lopende/niet-opgeloste conflicten te meten. Zou men vervolgens in staat zijn de tijdsduur van de geschilbeslechting te halveren, dan zal ook het aantal op het meetmoment lopende geschillen halveren (terwijl het aantal conflicten dat ontstaat, gelijk blijft).
Toch is doorlooptijd geen synoniem voor effectiviteit. Waar dat laatste begrip betrekking heeft op de uitkomsten, heeft doorlooptijd betrekking op het proces dat tot die uitkomsten leidt.
Het begrip efficiency is in die zin naast doorlooptijd te plaatsen; ook dat gaat niet over de uitkomst, maar over het proces dat tot de uitkomst leidt. Ten aanzien van kwaliteit bestaan, zoals gezegd, verschillende opvattin-gen. Men kan het blikveld beperken tot de kwaliteit van output (bijvoor-beeld een product of dienst), maar ook de kwaliteit van het proces waarin het product totstandkomt in de beschouwing betrekken. In deze studie is dat laatste het geval. Doorlooptijd, efficiency en kwaliteit vormen drie onderscheiden aspecten van het functioneren van een systeem.86 Doorlooptijd en efficiency als bedreiging van de kwaliteit
In discussies over doorlooptijdverkorting in gerechtelijke procedures wordt nogal eens de link gelegd naar werken onder tijdsdruk, werk afraffe-len en werk van bedenkelijke kwaliteit. Jörg (2005) legde bij zijn kritiek op het werk van lagere rechters ook direct de link met snelheid en efficiency. In dit geval wordt er (a) een afname van de kwaliteit van output geconsta-teerd en (b) een causale relatie verondersteld met de druk op rechters om snel en efficiënt te werken.
Een andere visie op de relatie tussen kwaliteit en efficiency ligt besloten in het credo ‘je moet geen Porsche leveren als een Kever voldoet’.87 In dit geval klinkt de opvatting door dat kwaliteit (de Porsche) duur is, terwijl ook een goedkoper en kwalitatief wat minder product de gevraagde func-tionaliteit biedt. Een rechter die slechts optimale kwaliteit tracht te leve-ren zonder zich te bekommeleve-ren om de vraag of dat wel nodig is, is naar die opvatting niet goed bezig; hij dient oog te hebben voor de verhouding tussen het te bereiken resultaat en de daartoe in te zetten middelen. Dat bij het verkorten van de doorlooptijd niet noodzakelijk de kwaliteit onder druk hoeft te staan, kan worden afgeleid uit het verschil tussen de gemiddelde (arbeids)tijd die rechters en gerechtelijke ondersteuning in bodemzaken steken en de totale (tijds)duur van de procedure. In het eerste geval spreken we over uren en dagen, in het tweede over maanden en jaren. Het verkorten van doorlooptijden betekent daarom niet nood-zakelijk dat minder (werk)tijd in een zaak geïnvesteerd wordt. Het is onbe-twist dat procedures een hoop loze tijd bevatten (wachttijd) en dat er met het reduceren van die loze tijd veel valt te winnen.
Indien men achterstanden wegwerkt, heeft dat als logische consequentie (zie paragraaf 2.3.1) dat tijdelijk meer zaken moeten worden afgedaan. Met dient dus vooruit te kijken en te zorgen dat men in zo’n periode over voldoende capaciteit kan beschikken. Indien die capaciteit er niet is, zal
86 Het vergelijkende onderzoek van Zuckerman (2001) past in die traditie, door de civiele rechtspleging in een aantal landen te vergelijken op doorlooptijd, efficiency en kwaliteit.
het niet lukken de achterstand in te lopen, of men zal minder tijd in zaken moeten gaan steken of langer moeten werken. Het is aannemelijk dat men bij het wegwerken van achterstanden de kwaliteitsnormen wat minder hoog legt. In Amerikaans onderzoek is al eens gebleken dat rechters tijdens opruimacties hun kwaliteitsnormen naar beneden bijstellen.88
De associatie van doorlooptijdverkorting met tijdsdruk en slechte kwali-teit is dus niet zonder voorbehoud terecht. Feitelijk is het capacikwali-teitsge- capaciteitsge-brek dat de kwaliteit bedreigt, en doen doorlooptijdverkortende acties de capaciteitsbehoefte toenemen. Negatieve gevolgen voor de kwaliteit kunnen ontstaan indien men de duur van procedures tracht terug te bren-gen zonder in de daarvoor benodigde capaciteit te voorzien. In de praktijk is die combinatie van factoren waarschijnlijk niet uitzonderlijk.
Integrale resultaten
Bij het vaststellen van de resultaten van een interventie zijn, met gebruik van de centrale begrippen uit deze paragraaf (doorlooptijd, effectiviteit, efficiency, kwaliteit), zestien verschillende combinaties te maken. Zo kan de uitkomst van een interventie zijn dat snelheid en efficiency toenemen, maar de kwaliteit en de effectiviteit tegelijk afnemen. Of dat er tegen hogere kosten (minder efficiency) meer kwaliteit en effectiviteit wordt geleverd, en de procedure korter duurt.
In dit onderzoek staat de doorlooptijd centraal. Andersoortige effecten worden als ‘neveneffecten’ opgevat. Daarbij geldt dat we ons geen uitspra-ken over de ‘effectiviteit’ van de rechtspleging zullen veroorloven; dat ligt te ver buiten het blikveld. Wel wordt er oog gehouden op kwaliteits- en efficiencyeffecten, zij het dat die niet even gedetailleerd en systematisch aan bod komen als dat met de doorlooptijd het geval is.
88 Ryan e.a. (1981) geven het voorbeeld van een als zeer gedegen bekend staande rechter, die tijdens een opruimactie plots al zijn zaken laat lopen: ‘He saw it as his mission to get rid of cases’. Openbare aanklagers voelden sterke druk om verdachten tot een schuldbekentenis te bewegen, zodat er geen trial hoefde plaats te vinden.
wijze op de duur van bodemprocedures aan statistische toetsing onder-worpen. De zaakkenmerken waarvan de invloed wordt onderzocht zijn de partijconstellatie, de aard van hun geschil en het financieel belang. Onder de behandelwijze (of: het procesverloop) komt aan de orde welke stappen een zaak ondergaat vanaf het aanbrengen ervan, tot aan de afdoening (in eerste aanleg). Vindt er een cna plaats, repliek, of onderzoek tijdens de procedure? Het lijkt aannemelijk dat er samenhangen bestaan tus-sen kenmerken van zaken, de wijze van behandelen en de gerealiseerde doorlooptijd. Mogelijk kunnen aan zaakkenmerken en de behandelwijze ook verklaringen worden ontleend voor bestaande doorlooptijdverschillen tussen rechtbanken.
In paragraaf 6.1 wordt de tussen 1996 en 2003 gerealiseerde verkorting van doorlooptijden beschreven. Vervolgens wordt de relatie tussen zaakskenmer-ken, de behandelwijze en de in 2003 gemeten doorlooptijden onderzocht. Die analyse vindt plaats in vier stappen. Eerst wordt onderzocht welke samenhang er bestaat tussen zaakskenmerken en de duur van procedures (in paragraaf 6.2). Vervolgens komt de samenhang tussen de behandelwijze en de doorlooptijd aan de orde (in paragraaf 6.3). Met de aldus geïdentificeerde kenmerken van zaken en behandelwijze wordt er vervolgens gekeken in welke mate deze kenmerken tezamen de variatie in de duur van procedures kunnen verklaren (in paragraaf 6.4) en in welke mate ze snelheidsverschillen tussen rechtbanken kunnen verklaren (in paragraaf 6.5).