De evaluatie van het experiment

Het versneldregime-experiment werd door het WODC geëvalueerd (Eshuis, 1998). In deze paragraaf worden de belangrijkste bevindingen uit die evaluatie behandeld. Het uitgevoerde onderzoek had een quasi-expe-rimenteel design: een voor- en een nameting, bij zowel deelnemers als niet-deelnemers aan het experiment. Tevens vonden er interviews plaats met rechters en advocaten, werden er observaties verricht bij comparities en werden enquêtes onder rechters en advocaten gehouden.

Aan de eerste fase van het experiment namen acht rechtbanken deel. Het percentage zaken dat onder de experimentele procedure werd aange-bracht varieerde per rechtbank: van 2,6% tot 10,5% in het eerste jaar, en van 2,1% tot 18,5% in het tweede jaar. Algemeen werd het gebruik teleur-stellend geacht.36

36 De Lange-Tegelaar (1995) noemt als doelstelling van de Gemengde Commissie in 40% van de rechtbankprocedures de termijn terug te brengen van 2 à 3 jaar tot 6 à 8 maanden. Dat percentage is bij lange na niet gehaald.

In de evaluatie van het experiment wordt een aantal verklaringen gegeven voor de sterke variatie in het gebruik van het versneld regime.

– Een aantal rechtbanken lijkt vooral uit solidariteit te hebben mee-gedaan; drie rechtbanken bleken naast het versneld regime nog een ander, eigen regime te voeren.

– Bij een aantal rechtbanken werden advocaten actief door rechters benaderd; niet alleen telefonisch, rechters hielden ook presentaties bij advocatenkantoren. Bij de rechtbanken waar dit gebeurde, werd de grootste deelname bereikt.

– Bij de rechtbank met het hoogste percentage vr-zaken werd voorheen vrijwel geen comparitie na antwoord toegepast. Hier hadden advocaten een extra motief om een zaak onder het versneld regime aan te bren-gen: het was de enige mogelijkheid om zo’n comparitie te krijgen. Uit de evaluatie blijkt dat louter het aanbieden van de mogelijkheid tot een snelle procedure niet automatisch tot gebruik ervan leidt. Waar rech-ters actief advocaten benaderden, kwamen de gedragspatronen en weder-zijdse verwachtingen in beweging. Het is waarschijnlijk dat het feit dat rechters buiten hun traditionele rol traden – het bellen van advocaten en bezoeken van advocatenkantoren behoort niet tot de gebruikelijke inter-acties – heeft bijgedragen aan de impact van hun boodschap.

Omdat het advocaten zijn die het initiatief nemen een zaak onder het versneld regime aan te brengen, moeten ‘incentives’ voor deze groep van bijzonder belang worden geacht. Reeds genoemd is dat met de keuze voor de vr-procedure niet alleen de toezegging op een vlotte procedure werd verkregen, maar ook de garantie op een comparitie na antwoord. Uit een enquête bleek de mate waarin een vlotte procedure door advocaten als incentive werd ervaren, samenhing met de algehele snelheid van de rechtbank: hoe sneller de rechtbank, des te minder het animo voor de experimentele procedure. Ondanks de hogere eisen aan de inleidende processtukken bleek de totale tijdsinvestering die advocaten in een zaak deden veelal terugliep, evenals de rekening voor de cliënt.

Belangrijk – met oog op het tegenvallende gebruik van de procedure – was de constatering dat de mogelijke voor- en nadelen van de procedure van ondergeschikt belang waren, omdat de meeste advocaten het onderzochte afwegingsproces eenvoudigweg niet maakten. In een enquête onder de aanbrengers van bodemzaken volgens de normale procedure stelde ruim 80% van deze advocaten dat zij het gebruik van een snelle procedure (versneld regime of een lokaal alternatief) niet in overweging hadden genomen. Het overgrote deel van deze advocaten had ook in andere zaken nimmer van deze procedures gebruikgemaakt.

Implementatie: acht rechtbanken, acht varianten

Uit de evaluatie blijkt dat het versneldregime-experiment in de praktijk geen ‘eenduidige’ interventie is geweest: niet alleen werd de werkwijze

overal naar lokale inzichten bijgeschaafd, de werkelijke betekenis van de interventie is mede afhankelijk van de lokale context. Van dat laatste kwamen al twee voorbeelden aan de orde: in een arrondissement waar voorheen vrijwel geen cna werd gehouden, voegt de vr-procedure een nieuwe mogelijkheid toe aan het bestaande assortiment. Bij rechtbanken die reeds een cna-beleid voerden, is de verandering minder groot. Ook de algehele snelheid van de rechtbank en het aanbod van andere ‘snelle’ pro-cedurele varianten bepalen mede de betekenis van de interventie.

Er werden tal van verschillen geconstateerd tussen de vr-procedure op papier en de procedure zoals die uiteindelijk lokaal gestalte kreeg. Sommige rechtbanken hanteerden een expliciet voorrangsbeleid voor zaken in de vr-procedure. Niet alle rechtbanken controleerden of aan de eisen met betrek-king tot de bewijsaandraag- en substantiëringsplicht werd voldaan. De aard en intensiteit van contacten met de advocatuur varieerden, de criteria om een zaak uit de vr-procedure te verwijderen verschilden, sommige rechtban-ken waren tegen het horen van getuigen ter comparitie en sommige lieten de beperking tot ‘alleen eenvoudige zaken’ vallen. Twee rechtbanken bepaal-den dat slechts eisende partijen, en niet de gedaagde, voor de vr-procedure konden kiezen en één rechtbank stelde restricties aan het gebruik van de cna in versneld-regimezaken.

Bijna alle deelnemende rechtbanken wezen één of enkele rechters aan voor de behandeling van versneld-regimezaken. Deze rechters bewaakten naast het inhoudelijke werk ook de voortgang in deze zaken. Vier recht-banken wezen ook een vaste secretaris, stafjurist of rolgriffier aan voor de vr-procedure.

De implementatiegeschiedenis van de vr-procedure biedt een goede illu-stratie van de lokale ‘filtering’ van veranderingen (Nimmer, 1971). Tevens toont het aan hoe een schijnbaar (landelijk) uniforme verandering binnen verschillende lokale contexten varieert in betekenis en impact. Bezien vanuit die lokale context is de ‘betekenis’ van het versneld-regime-experi-ment bij elk van de deelnemende rechtbanken dan ook anders.

Wat de resultaten aangaat, in het onderzoek werden die vergeleken met de resultaten die rechtbanken met eigen, lokale procedurele varianten behaalden, zoals cna-beleid en procedures geënt op de oude ‘verkorte termijn’-procedure. De lokale varianten blijken vaak goed te werken. Het evaluatierapport pleit dan ook voor enig respect voor dergelijke lokale professionele eigenzinnigheid; de ontwikkeling van het comparitie-na-antwoordmodel demonstreert het innoverend vermogen van lokale acto-ren de ruimte krijgen om hun ideeën in praktijk te bacto-rengen.

De effectiviteit van het versneld regime: doorlooptijdverkorting

Zaken die onder de vr-procedure werden behandeld, werden in de regel aanmerkelijk sneller afgedaan dan zaken die volgens de normale proce-dure verliepen. Ten aanzien van de geleverde kwaliteit menen rechters dat die minimaal gelijk is aan die in gewone bodemzaken. Advocaten toonden op dat punt wat meer twijfel: een kwart meende dat de kwaliteit lager was,

terwijl slechts een enkeling vond dat méér kwaliteit werd geboden. Zowel rechters als advocaten meenden dat onder het versneld regime de tijdsin-vestering in zaken (licht) afnam.

Werd in versneldregimezaken duidelijk meer snelheid gerealiseerd dan in ‘gewone’ procedures, uit de evaluatie bleek dat de afhandeling van die laatste zaken onder het experiment had te lijden. De behandeling van de ‘gewone’ zaken vertraagde zodanig, dat een overall verbetering van de doorlooptijd uitbleef. Het is een logische consequentie van het feit dat geen rekening werd gehouden met de logistieke kant van de zaak. Door-looptijd verkorten betekent onder normale condities dat meer zaken dan gebruikelijk moeten worden afgedaan, en daarvoor is capaciteit nodig. De capaciteit bij de aan het experiment deelnemende rechtbanken nam echter niet noemenswaardig toe, zodat versnelling in versneldregime-zaken simpelweg tot vertraging van andere versneldregime-zaken leidde.

Een duidelijke belemmering bij het trekken van ‘harde’ conclusies over de effectiviteit van de vr-procedure voor het versnellen van de rechtsgang ligt in de selectie-effecten. Het versneld regime was bedoeld voor eenvou-dige zaken; het lijkt niet meer dan logisch dat die eenvoueenvou-dige zaken, ook zonder de vr-procedure, sneller verlopen dan de overige zaken. Even vanzelfsprekend is de consequentie dat tijdens het experiment de zaken die niet binnen de vr-procedure worden behandeld, gemiddeld complexer zijn dan versneldregimezaken (en er ook om dìe reden langer over doen). Een dergelijk effect wordt nog versterkt doordat vooral ‘snelle’ rechters voor de rol van versneldregimerechter opteerden. Deze rechters waren daarmee niet langer beschikbaar voor gewone procedures. Dat leidt tot de vraag in hoeverre de effecten van het versneld regime ‘echte’ effecten zijn. Vanwege deze selectie-effecten bestond er ook twijfel over de generali-seerbaarheid van de aanpak; naarmate het versneld regime breder zou worden toegepast zouden er ook steeds gecompliceerdere zaken onder het regime worden behandeld. Het is onduidelijk of de aanpak ook in die zaken vruchtbaar zou zijn. En of andere rechters dan die tijdens het expe-riment de versneldregimezaken behandelden dezelfde resultaten zouden boeken. Vooral voor het houden van comparities werden ‘ervaring’ en ‘zittingsvaardigheden’ van groot belang geacht.37

De juistheid van de beleidstheorieën achter het versneld regime

Bij de evaluatie van het versneld regime werd ook onderzoek verricht naar de geldigheid van een aantal achter de interventie verscholen veronder-stellingen. De eerste veronderstelling betreft de vraag of de hogere eisen die worden gesteld aan de dagvaarding ook het beoogde effect hebben, namelijk dat men in vroeger stadium beter is geïnformeerd. Dat bleek het geval: de geënquêteerde rechters bleken zich bij de vr-procedure na één

37 Er is een analogie met de vaak gemaakte vergelijking tussen de civiele sector en de kantonsector. In de kantonsector werken uitsluitend ‘snelle’ en ervaren rechters, terwijl de civiele sector fungeert als opleidingsinstituut voor nieuwe instromers.

conclusieronde net zo goed geïnformeerd te achten als na twee conclu-sierondes in gewone bodemzaken. Een vergelijkend observatieonderzoek bij comparities na antwoord toonde dat rechters in vr-zaken zich een meer adequaat beeld van de zaak hadden gevormd en minder tijd hoefden te besteden aan het inwinnen van aanvullende informatie, dan bij een cna in een gewone bodemzaak. Onder de vr-procedure kon een cna over het algemeen sneller en doelgerichter worden afgewikkeld en waren rechters beter in staat de uitkomst te voorspellen.

De hogere eisen aan de dagvaarding leiden ertoe dat advocaten meer tijd in de eerste schriftelijke ronde moeten investeren; tijd die echter al snel wordt teruggewonnen. Daaruit werd geconcludeerd dat er sprake is van een licht drempelverhogend effect, waar tegenover staat dat de tijdinves-tering over de gehele procedure afneemt.

Tevens werd, aan de hand van het procedureverloop, nagegaan in hoeverre er tijdens de procedure nog wijzigingen plaatsvonden in de inzet van het geschil (‘wijziging van het speelveld’) en hoe vaak aanvullend bewijs moest worden verzameld. In minder dan de helft van de versneldregimezaken bleek noch het één, noch het ander het geval. Een verandering in het speel-veld (gemeten via het gebruikt van eisen in reconventie, eiswijzigingen en incidentele eisen) betekent dat wat in de dagvaarding is weergegeven als de kern van het geschil, tijdens de procedure toch verandering ondergaat. Tabel 1 De invloed van speelveldwijzigingen en bewijsopdrachten

op doorlooptijden (in 1996 aangebrachte contradictoire versneldregimezaken)

speelveld gewijzigd speelveld niet gewijzigd

bewijsopdracht 402 dagen 316 dagen

geen bewijsopdracht 311 dagen 203 dagen

(Eshuis, 1998, p. 64)

Tabel 1 toont het doorlooptijdverlengende effect van speelveldwijzingen en het verrichten van onderzoek tijdens de procedure. Uit de gegevens blijkt aan de ene kant het heilzame effect van de hogere eisen die aan de inleidende processtukken worden gesteld: die leiden er inderdaad toe dat de relevante informatie in een vroeger stadium beschikbaar is, hetgeen een gunstig effect heeft op zowel de in de procedure geïnvesteerde tijd (efficiency) als de tijdsduur (doorlooptijd).

Anderzijds blijkt dat de eis in het inleidende processtuk ‘de kern van het geschil’ te beschrijven niet kan voorkomen dat het speelveld tijdens de procedure verschuift.38 De beschrijving van die ‘kern’ door één der

partij-38 Een interessante vraag die resteert, is of de vr-aanpak tot een vermindering van speelveldwijzigingen leidt ten opzichte van andere dagvaardingsprocedures. Dit aspect kon binnen het evaluatieonderzoek niet worden getoetst, omdat geen gegevens beschikbaar waren over het aantal speelveldwijzigingen in vergelijkbare bodemzaken.

en blijft een subjectieve perceptie en mogelijk subject van strategische overwegingen (vgl. Ingelse, 1995 en Van Veggel, 1996). Het lijkt redelijk te veronderstellen dat er geschillen zijn waarvan de kern ‘objectief’ kan worden weergegeven. Maar dat geldt niet voor elk geschil. Oplopende emoties en gebrekkige communicatie zijn ook kenmerkend voor geschil-len. De rechtsgang beoogt vastgelopen geschillen weer vlot te trekken; zowel ‘feiten’ als de relatie tussen geschilhebbers kunnen veranderin-gen ondergaan. Asser (1999) verwoordt het als volgt: ‘Een proces is een ontwikkeling; op basis van het bewijs dat wordt verzameld en uitgewis-seld veranderen percepties; één van de doelstellingen van het burger-lijk procesrecht moet zijn dat het de ontwikkeling van standpunten en geschillen mogelijk maakt.’

De tweede veronderstelling betreft de termijnbewaking: kan uitstel daar-mee worden voorkomen? Het stellen van termijnen en het bewaken van die termijnen is de klassieke vorm van procesbeheersing via ‘de rol’. De meest gehoorde diagnose in de Nederlandse doorlooptijddiscussie had juist betrekking op deze vorm van procesbeheersing, die werd onder-graven door een cultuur van uitstel vragen en uitstel verlenen.

Uit het onderzoek blijkt dat ook in de vr-procedure met regelmaat termijnen werden overschreden en uitstel werd verleend. Dit gebeurde echter minder vaak dan in gewone procedures. Deels komt dat doordat de rechtbank onder het versneld regime kritischer met uitstelverzoeken omging; maar zeker zo belangrijk is dat er minder vaak om uitstel werd gevraagd. De verklaring die daarvoor wordt gegeven, is dat advocaten zich met een actieve keuze voor een snelle procedure meer gecommitteerd voelen om de termijnen na te komen. Ook is het aannemelijk dat verwachtingen een rol spelen (advocaten in de vr-procedure achten het minder waarschijnlijk dat een uitstelverzoek wordt gehonoreerd) en een selectie-effect optreedt (in versneldregimezaken hechten de partijen zelf meer belang aan een vlotte behandeling dan in een gemiddelde dagvaardingsprocedure het geval is).

Het niet-bereiken van trage rechtbanken

Een opmerkelijke constatering bij de evaluatie van het versneld regime was dat het vooral snellere rechtbanken waren die tot deelname aan het experiment besloten. Juist de tragere rechtbanken hielden zich afzijdig: het bewijs dat snelheid vooral een kwestie van motivatie is?

De alternatieve verklaring ligt in de voorraadgrootte. Bij de tragere rechtban-ken zijn de werkvoorraden groot. Rolrechters beseffen terdege wat de conse-quenties zijn indien ze partijen (met succes) achter de vodden zitten om snel te concluderen: de stapels werk waarin de rechtbank aan zet is worden nog groter en de situatie uitzichtlozer. Het uitstelbeleid wordt mede gebruikt om de werkdruk te reguleren; wanneer er veel zaken op bewerking door de rechtbank liggen te wachten kan men ruimhartig zijn met het verlenen van uitstel; een slinkende hoeveelheid zaken die op bewerking wacht, is het signaal om partijen meer achter te de broek te zitten.

De behoefte aan regie

Vanuit een beleidsmatige invalshoek wijst het evaluatierapport op de wenselijkheid van ‘enige’ centrale regie bij het verkorten van doorloop-tijden. Allereerst betreft dat het feit dat de grootste probleemsituaties met een vrijwillige oplossing als het versneld regime niet worden bereikt. Juist daar is – vanuit maatschappelijk oogpunt en de normen van het EHRM – ingrijpen het meest geboden.

Eshuis (1998) beschouwt normstelling en (faciliteiten tot) monitoring van doorlooptijden als kwesties die centrale regie en uitvoering behoeven en signaleert op dat vlak forse tekortkomingen. Er wordt wel geïnvesteerd in het meten van efficiency en productiviteit, maar niet in de monitoring van de doorlooptijd- en voorraadontwikkeling. De geautomatiseerde systemen van de rechtbanken produceren onjuiste cijfers en daarmee een onjuist beeld van de effecten van maatregelen die rechtbanken treffen; voorzover ze worden gebruikt ter evaluatie, zullen ze tot onjuiste beslissingen leiden (Eshuis, 1998, p. 102).

Het verkorten van doorlooptijden vergt capaciteit en kent derhalve ook een prijskaartje. De financiering van rechtbanken was (in de jaren negen-tig) geënt op verwerking van de instroom en bood geen (capacitaire) ruimte om bestaande werkvoorraad of achterstand terug te dringen. Meer algemeen stelt het evaluatierapport dat doorlooptijd een eigen plaats tussen de andere prestatiecriteria verdient, en niet bij voorbaat onderge-schikt moet zijn aan efficiency- of productiviteitsnormen.

Tot slot wordt gewezen op het belang van professionele waarden en vaar-digheden. Daar wordt ook een rol gezien voor de juridische opleidingen. Kanttekeningen bij de evaluatie

De evaluatie van het versneld regime kreeg de nodige aandacht in juri-dische vakbladen. Van Dijk (1999) vraagt zich af of de evaluatie niet wat vroeg heeft plaatsgevonden en of van een aantal effecten niet een beter beeld zou worden verkregen indien later nog eens werd gemeten. Dat zou ongetwijfeld het geval zijn geweest; de korte tijdspanne voor evaluatie stelde duidelijke grenzen aan hetgeen haalbaar was.

Enigszins geschokt waren de reacties op de ‘onthulling’ in het rapport over de geautomatiseerde meting van doorlooptijden. Van Dijk: ‘Dit is erger dan het millennium probleem!’ Hammerstein (1999): ‘Het ontbreken van betrouwbaar cijfermateriaal was een onthutsende ontdekking. Als daarin de beloofde verbetering komt, heeft het onderzoek reeds daarom nut gehad.’ 3.2.3 Na het experiment

Oorspronkelijk zou het experiment met het versneld regime twee jaar duren. Maar de aanpak werd zodanig veelbelovend geacht dat besloten werd het experiment te continueren en rechtbanken die nog niet deel-namen, te stimuleren aan te haken. Een actief wervend optreden van

rechters werd als vereiste gezien voor een voldoende gebruik van de pro-cedure. Het ministerie van Justitie stelde middelen beschikbaar aan recht-banken om aan de normale formatie een coördinator voor het versneld regime toe te voegen, in de schaal van vice-president. Het resultaat was dat de reeds deelnemende rechtbanken het experiment in 1998 continu-eerden en de rechtbanken Arnhem, Utrecht en Maastricht aanhaakten. Het gebruik van de procedure werd vanaf 1998 gemonitord door de Direc-tie Rechtspleging van het ministerie van JustiDirec-tie. Uit de gegevens die in dat kader werden verzameld, blijkt dat bij de rechtbanken die zich in de eerste fase van het experiment het meest actief toonden, het gebruik van de procedure gestaag bleef toenemen. Ook de nieuw aangehaakte recht-banken brachten het versneld regime actief onder de aandacht van de advocatuur en realiseerden een goed gebruik van de procedure. De recht-banken die zich in de eerste fase minder actief hadden getoond, realiseer-den ook na de ‘doorstart’ in 1998 nauwelijks groei in het gebruik van het versneld regime.

Intussen werd ook een herzien wetsvoorstel tot herziening van het civiele procesrecht voorbereid, waarbij de vr-procedure model stond voor de procesgang. Die ontwikkeling komt in de volgende paragraaf aan de orde.

3.3 Interventies 1997 – 2003

In de periode 1997 – 2003 wordt stevig gesleuteld aan de civiele rechts-pleging. Tegelijkertijd vinden er ingrijpende veranderingen plaats in het bredere bestel. De tijdlijn in figuur 16 geeft de chronologie weer van de interventies die in deze paragraaf aan de orde komen. In deze paragraaf komen eerst de bredere veranderingen in het rechtsbestel aan de orde (in paragraaf 3.3.1). Vervolgens komen (in paragraaf 3.3.2) de interventies aan bod die specifiek beoogden de ‘gewone’civiele dagvaardingsprocedure te versnellen.