In deze paragraaf wordt een aantal voor ons onderwerp relevante theo-rieën uit de organisatiewetenschappen belicht. De selectie beoogt niet uitputtend te zijn, maar slechts het, in het licht van ons onderwerp, meest relevante te presenteren. De eerste paragraaf is gewijd aan de logistiek, die een rationeel-technische benadering van doorlooptijdproblemen levert. De tweede en derde paragraaf gaan in op (organisatie)cultuur en professionals. Die benaderingen leggen nadruk op de sociale interacties en bieden ook verklaringen voor het meer irrationele gedrag dat bin-nen organisatorische settings kan worden waargenomen. Binbin-nen het systeemkundig kader uit paragraaf 2.2 kunnen logistiek en cultuur als ‘aspectsystemen’ van het gerechtelijke geschilbeslechtingssysteem wor-den beschouwd; er wordt ingezoomd op een specifiek type relaties binnen het systeem.
2.3.1 Logistiek
Logistiek en operations management zijn deelgebieden van de organisa-tiewetenschappen die zich specifiek bezighouden met doorlooptijd en daaraan gerelateerde onderwerpen. Deze scholen bezien de doorlooptijd vanuit een ‘technische’ invalshoek: overwegend kwantitatief, met sterke aandacht voor de relaties tussen de voorraad, de verwerkingscapaciteit en de doorlooptijd. Organisaties worden in deze traditie beschouwd als ware het doelgerichte, rationele, mechanisch functionerende systemen. De relatie tussen voorraad en doorlooptijd
Een belangrijk inzicht uit de logistiek is de wachtrijtheorie, die een relatie legt tussen de voorraad onderhanden werk binnen een productiesysteem
18 In een recent wetsvoorstel in België wordt ‘een inhouding op de wedde’ als sancties tegen trage rechters voorgesteld, met een maximum van 20% gedurende twee maanden (Persbericht, 8 december 2006).
en de doorlooptijd. Onder condities van gelijkmatige in- en uitstroom19 is er een perfecte lineaire samenhang tussen beide, weergeven met de formule:
Voorraad onderhanden werk20 = instroomfrequentie x doorlooptijd
Op basis van die formule kan bijvoorbeeld worden berekend dat een instantie waar 40 nieuwe procedures per week worden aangebracht (de instroomfrequentie) en zaken gemiddeld 10 weken duren (de doorlooptijd) steeds 400 zaken tegelijk in behandeling zal hebben (de voorraad onder-handen werk). Op basis van deze formule kan ook worden berekend wat de consequenties voor de voorraadontwikkeling en doorlooptijd zijn als de productie tijdelijk stagneert, of als de verwerkingscapaciteit toeneemt. Bij het vergelijken van productiesystemen kunnen verschillen in door-looptijd worden voorspeld op basis van de voorraadgrootte, en voor een bepaalde (gewenste) doorlooptijd van procedures kan een bijbehorende voorraadnorm worden berekend.
Het is duidelijk dat de zaakstromen binnen de gerechtelijke geschilbe-slechting niet geheel voldoen aan de aannames die aan de wachtrijtheorie ten grondslag liggen. Zo zullen onbalans tussen in- en uitstroom, variatie in behandelwijze en -volgorde, en het bestaan van ‘inactieve voorraad’21
tot afwijkingen van de theoretisch voorspelde relatie leiden. Desalniet-temin is het aannemelijk dat ook binnen systemen van gerechtelijke geschilbeslechting de relaties in grote lijnen zullen opgaan.
Bij het vergelijken van voorraad bij gerechtelijke geschilbeslechtings-systemen moet rekening worden gehouden met verschillen in het in- en uitstroomvolume van de rechtbanken. In bestaand onderzoek worden daarvoor verschillende verhoudingsgetallen gebruikt; bijvoorbeeld de verhouding tussen uitstroom en voorraad (Church, 1978), het aantal zaken per rechter of fte (De Jong, 2004) of de productiviteit. In deze studie wordt de ratio (vooraad: instroom) gebruikt. In een stabiele productiesituatie zou uitstroom (gebruikt door Church, 1978) net zo goed zijn, maar die is in praktijk aan veel sterkere fluctuaties onderhevig (bijvoorbeeld door opruimacties of capaciteitsfricties).
19 Er zijn meer condities te onderscheiden. De wachtrijtheorie gaat ook uit van een zelfde behandeling van alle input, en verwerking in volgorde van binnenkomst. Naarmate productiesystemen meer van dergelijke aannames afwijken, zal de samenhang tussen voorraad en doorlooptijd minder lineair zijn. Voorts is de wachtrijtheorie slechts geldig, indien er sprake is van input die op bewerking moet wachten. Wanneer de verwerkingscapacteit de instroom overtreft kan de wachttijd tot nul reduceren en gaat de relatie tussen voorraad en doorlooptijd niet langer op.
20 Onder ‘voorraad onderhanden werk’ wordt alle input verstaan die nog niet tot output is verwerkt. Toegepast op de gerechtelijke geschilbeslechting: tot de voorraad worden alle zaken gerekend die zijn aangebracht en nog niet (binnen de betreffende instantie) zijn afgesloten. Die voorraad bevat zowel zaken waarin de rechtbank aan zet is als zaken waarin een der partijen aan zet is, en bevat ook zaken die langdurig stil liggen.
21 Onder ‘inactieve voorraad’ worden zaken verstaan waarin zich geen gedurende langere tijd geen ontwikkelingen voordoen. Deze zaken zijn niet van invloed op wachttijden. Rechtbanken houden soms ‘veegacties’, waarbij grote aantallen van dergelijke zaken tegelijk worden afgedaan. Tijdens zo’n veegactie zullen de gerealiseerde doorlooptijden sterk afwijken van de theoretische – op grond van voorraad voorspelde – doorlooptijd.
De relatie tussen productiviteit en doorlooptijd is minder eenduidig. Als rechtbank A met een krappere capaciteit werkt dan rechtbank B en evenveel produceert, dan is wel de productiviteit van rechtbank A hoger (inclusief het aantal zaken per rechter), maar er is geen aanleiding om een kortere door-looptijd te veronderstellen. In essentie gaat het om de verhouding tussen instroom en voorraad, of de ontwikkeling van de voorraad als afspiegeling van die verhouding. Een manier om de doorlooptijd te verkorten is dan veel extra capaciteit inzetten, zodat de voorraad afneemt. Dat is goed voor de doorlooptijd, maar niet (noodzakelijk) voor de productiviteit.
Logistieke procesbeheersing
In de afgelopen decennia heeft de nodige innovatie plaatsgevonden in de beheersing van logistieke processen in industriële settings. Methoden als Just-in-time (Jit) en Kanban zijn erop gericht het productieproces niet met meer input te belasten dan kan worden verwerkt. De aanlevering van te verwerken materiaal geschiedt zo kort mogelijk voordat de ver-werking plaatsvindt: ‘just in time’. Orders worden ingepland op basis van hetgeen er is besteld; er worden geen (of hoogstens beperkte) voorraden gereed product aangehouden. De theory of constraints (Goldratt/Cox, 1989) wijst erop dat de maximale verwerkingscapaciteit van het systeem gelijk is aan die van de schakel met de laagste verwerkingscapaciteit.22
Doorlooptijdverkorting vindt onder meer plaats door voorraadvermin-dering. Die valt het eenvoudigst te creëren door een keten van oplopende overcapaciteit te voorzien. Het resultaat is een ‘pull’-functie: vanuit de achterliggende schakel ontstaat druk op de voorliggende schakel om door te produceren. De ‘pull’-strategie vergt aanmerkelijk minder regeling dan een ‘push’-strategie.23 Ook door een productieproces als ‘flowproductie’ te organiseren – dat wil zeggen: alles volgt dezelfde stappen, in dezelfde volgorde, op basis van ‘first in, first out’ – wordt de beheersbaarheid sterk bevorderd. Processen waarin het onderhanden werk veel verschillende routings volgt en productiestappen in telkens andere volgorde doorlopen – het model dat wel wordt aangeduid als de ‘job-shop’ (De Sitter, 1982) – zijn veel moeilijker te beheersen.
De meeste van deze beheersingsmethoden laten zich moeilijk op gerech-telijke procedures toepassen, omdat er actief wordt gestuurd op de hoeveelheid input die tot het systeem wordt toegelaten. Binnen de civiele rechtspraak is dat niet mogelijk want zaken die volgens de geldende regels aan de rechter worden voorgelegd, moeten in behandeling worden geno-men. De civiele rechtspraak is vraaggestuurd.24
22 Van bijzonder belang is de consequentie die Goldratt daar aan verbindt: pogingen om de doorstroming in andere dan de ‘zwakste’ schakel in het productieproces te versnellen leveren uiteindelijk geen winst in snelheid op. Het gevolg is slechts dat zich bij de zwakste schakel meer voorraad ophoopt. 23 Bij een push-strategie wordt zoveel mogelijk werk tegelijk in productie genomen. Dit leidt tot het
ophopen van voorraad bij de volgende productiestappen, waarmee de wachttijden oplopen. 24 Inputsturing vindt wél plaats in de Nederlandse strafrechtspraak, op basis van convenanten tussen het
Een deel van de doorlooptijdproblemen bij gerechten kan als direct gevolg van de fluctuatie in instroom beschouwd. Het creëren van over-capaciteit (of flexibel inzetbare over-capaciteit) zou een oplossing bieden voor dit probleem. Dat dit een zekere mate van inefficiency impliceert hoeft – indien men voldoende belang hecht aan korte doorlooptijden – geen probleem te zijn. Vraag is echter of professionals in situaties van overcapa-citeit niet meer tijd in hetzelfde werk zullen stoppen, of zich andere taken zullen toe-eigenen. Die tendens is in onderzoek al eens waargenomen (Parker, 1999).
Blumstein (1981) wijst erop dat, althans bij sommige rechtscolleges, de behandeltijd van zaken varieert met het instroomniveau (c.q. de werk-druk): als het aantal wachtende zaken toeneemt, neemt de tijd die in individuele zaken wordt gestoken, af. ‘Indeed, one might postulate the adaptive behavior of courts to be such that the average service rate is continually adjusted to be equal to the average arrival rate25, thereby keeping te size of the backlog fairly constant. If this is the case, queue-ing theory provides little help in estimatqueue-ing the size of the backlog (..)’. In Nederland wordt het variëren in serviceniveau (op basis van instroom en doorstroming van zaken) vooral kenmerkend geacht voor de werkwijze binnen de kantonsectoren; binnen de civiele sectoren is dit naar wordt verondersteld minder aan de orde.
Wachttijden
In theorie is de best haalbare doorlooptijd gelijk aan de tijd die minimaal nodig is voor de transformatie van input tot output. In veel processen is de doorlooptijd echter veel langer dan de tijd die benodigd is voor bewer-king. Dat geldt ook voor gerechtelijke procedures. Medio jaren negentig bedroeg de gemiddelde doorlooptijd van handelszaken bijna twee jaar; de gemiddelde tijd die rechters en ondersteuning aan een zaak besteedden, was respectievelijk negen en tien uur.26 Om een volledig beeld te geven van de bewerkingstijd zou daar de tijd die geschilhebbers, hun advocaten en eventuele derden in de zaak stoppen bij moeten worden opgeteld. Ook dan zal de feitelijk bestede tijd een fractie zijn van de doorlooptijd. Wat gebeurt er in de rest van de tijd? Een klein deel ervan zal gemoeid zijn met transport; het per post versturen van stukken en het verplaatsen van dossiers binnen de rechtbank. Het grootste deel van de doorlooptijd kan evenwel als ‘wachttijd’ worden gekwalificeerd.
De wachttijd kan nader worden onderverdeeld in assemblagewachttijd en loketwachttijd. Met assemblagewachttijd wordt de tijd bedoeld die is gemoeid met het wachten op ontbrekende onderdelen. In de civiele procedure kan dat bijvoorbeeld een schriftelijke conclusie zijn; zonder die conclusie kan de zaak geen volgende bewerking ondergaan.
Loketwacht-25 Instroomfrequentie.
tijd heeft betrekking op het wachten op voorgangers, zoals in de rij voor de kassa. De zaak is dan gereed voor bewerking, maar nog niet aan de beurt. Het onderscheid tussen assemblagewachttijd en loketwachttijd is deels een kwestie van perspectief. De schriftelijke conclusie die eerder als voorbeeld voor assemblagewachttijd werd genomen, kan liggen te wach-ten op de advocaat, die echter eerst nog een aantal conclusies in andere zaken moet nemen: loketwachttijd.
2.3.2 Cultuur
Net als de logistieke verbanden verdient ook de relatie tussen (rechts- of proces)’cultuur’ en doorlooptijd een nadere beschouwing. Church (1978) – en velen na hem – zien de ‘local legal culture’ als oorzaak van de snel-heid of traagsnel-heid van rechtspraak. Van een precieze operationalisering van begrippen als ‘cultuur’, ‘legal culture’ (rechtscultuur) of ‘local culture’ is bij Church geen sprake. Een nadeel van de door Church gebruikte ter-minologie is dat ‘lokaal’ wordt gekoppeld aan ‘cultuur’: verschillen tus-sen rechtbanken worden daarmee automatisch cultuurverschillen. In de voorliggende studie zullen – in afwijking van Church – lokale verschillen niet als ‘cultuurverschillen’ worden gelabeld.
Het belang van de local legal culture berust in het werk van Church op twee verschijnselen.
1 Er bestaan binnen jurisdicties vaste interactiepatronen en informele (gedrags)normen, gebaseerd op ervaring en verwachtingen. Deze inter-actiepatronen bepalen het ritme van de rechtspleging en veranderen niet gemakkelijk. Eerder werken ze als ‘filter’ van veranderingen: din-gen die in strijd zijn met lokale werkwijzen komen niet, of moeilijk van de grond.
2 Verschillen in doorlooptijd (tussen gerechten) en het al-dan-niet suc-cesvol verkorten van doorlooptijd houden verband met de (lokale) mate van aandacht voor doorlooptijd (die sterk varieert).
Figuur 12 Cultuurlagen zoals onderscheiden door Schein
Direct waarneembareuitingen
Waarden
Schein (1991) ontwikkelde op basis van inzichten uit uiteenlopende disci-plines een samenhangende theorie over wat cultuur is, hoe deze zich vormt, en (eventueel) kan veranderen. Zijn theorie biedt een kader waarin zowel cultuurvisies passen die cultuur als niet of nauwelijks veranderbaar beschouwen (zoals Hofstede, 1991) en visies die cultuur opvatten als iets dat kneedbaar is als brooddeeg. Scheins theorie laat zich visualiseren met een schillenmodel (zie figuur 12). De kern van een cultuur wordt gevormd door on- of nauwelijks bewuste veronderstellingen over de werkelijkheid die de leden van een culturele groep delen. Het betreft ideeën over de aard van de mens, de relatie tot de natuur, de beleving van tijd en ruimte, hoe men kan vaststellen wat ‘waarheid’ is, et cetera. In de schil om de kern ziet Schein de waarden en normen. Gefundeerd op hun veronderstellingen over de werkelijkheid deelt de culturele groep ideeën over wat goed en slecht is, hoe dingen zouden moeten zijn, hoe men in bepaalde situaties dient te handelen.
Van deze waarden is men zich meer bewust dan de onderliggende veron-derstellingen over de werkelijkheid. Waarden kunnen makkelijker veran-deren en vormen regelmatig onderwerp van discussie. De buitenste laag in Scheins model wordt gevormd door direct waarneembare culturele uitin-gen, zoals kunst, technologie, taalgebruik, kleding en gedragspatronen. Church’ visie op cultuur laat zich plaatsen in de middelste en buitenste laag van Scheins model. ‘Aandacht’ duidt op een waardeorientatie; in dit geval het belang dat wordt gehecht aan doorlooptijd. De vaste gedrags-patronen en verwachtingen liggen in de buitenste laag, de informele (gedrags)normen kunnen weer in de middelste laag worden geplaatst. Met andere woorden: Church’ opvatting van cultuur gaat niet zozeer over de (moeilijk veranderbare) basisassumpties, maar over de meer waarneem-bare (en veranderwaarneem-bare) aspecten van cultuur.
Scheins theorie over hoe cultuur zichzelf in stand houdt, is gebaseerd op algemene leertheorie. Essentieel zijn de gedeelde leerervaringen van leden van de groep of organisatie, het doorgeven daarvan27 (onder meer via cursussen en de overlevering van ‘mythes’) en het feit dat nieuwe leden worden geselecteerd door leden van de groep (waarbij de normen van de groep bepalend zijn voor wie er in de smaak valt). De meest ingrijpende leerervaringen ontstaan in tijden van crises. Belangrijk met oog op de
27 Een vaak aangehaalde illustratie van de wijze waarop groepsgedrag wordt doorgegeven, is ontleend aan experimenten die de Duitse behaviorist Köhler – gestrand op Tenerife in de Eerste Wereldoorlog – deed met een groep apen. Boven in een apenkooi werd een tros bananen opgehangen met een trap eronder. Wanneer een aap de trap opging om een banaan te pakken, werd hij door de onderzoeker met een brandspuit van de trap gespoten. Na een aantal keren doen de apen geen poging meer om een banaan te pakken. In een volgende fase van het experiment werden de apen in de groep één voor één vervangen door nieuwe apen. Een nieuwe aap die de kooi betrad kreeg al snel de tros bananen in de gaten. Maar wanneer de aap de ladder opging hielden de andere apen hem tegen; de brandspuit hoefde er niet meer aan te pas te komen. Uiteindelijk geeft de nieuwe aap op, en wanneer weer een nieuwe aap in de kooi wordt gebracht helpt hij mee te beletten dat deze de trap beklimt. Dit gedrag zet zich voort als alle apen die de brandspuit hebben meegemaakt door nieuwe apen zijn vervangen. De groep heeft zich gedrag eigen gemaakt waar geen van de leden nog de aanleiding van kent en dat geen andere functie vervult dan het uiten en bevestigen van de groepsnorm.
minder gunstige kanten van cultuur is dat organisaties eenmaal aange-leerd gedrag – hoe weinig functioneel ook – slechts moeilijk weer ontleren. Gedrag dat afwijkt van de conventies wordt al snel als ongepast, of op zijn minst een teken van slechte smaak, opgevat.
Schein meent dat organisatieveranderingen meer kans van slagen hebben naarmate ze meer voortbouwen op bestaande culturele patronen. Dat is in lijn met Nimmers observatie dat cultuur als filter werkt bij verandering: veranderingen die niet in lijn zijn met bestaande culturele patronen worden eenvoudig niet geïmplementeerd (Nimmer, 1971). Scheins model biedt ook een oplossing voor de schijnbare tegenstelling in de opvattingen van Church e.a. (1978) en Ryan e.a. (1981)(zie bijlage 3, onder ‘motivatie tot ring’), waar de eerste benadrukt dat de local legal culture moet verande-ren en de tweede dat veranderingen moeten aansluiten bij de bestaande cultuur. Uit Scheins model valt af te leiden dat het doorbreken van bestaan-de gedragspatronen bestaan-de kern van bestaan-de cultuur – bestaan-de basisassumpties – niet (hoeven te) bedreigen. Wel stelt hij dat veranderingen moeilijker zijn door te voeren naarmate ze meer in strijd zijn met die basisassumpties.
Wel is sprake van enig conflict op het niveau van waarden. Meer aandacht en nadruk op tijdigheid betekent dat deze waarde terrein wint ten opzich-te van andere waarden. Schein meent dat in de conopzich-text van organisaties het leidinggevenden zijn die zulke veranderingen in waarde-orientatie teweeg kunnen brengen. Daarbij gaat het om klassieke ‘leiders’, visionaire entrepreneurs, die hun visie actief uitdragen en anderen weten te enthou-siasmeren. Schein onderscheidt vijf mechanismen waarmee zulke leiders hun visie overbrengen: 1) door waar ze aandacht aan schenken, wat ze meten en controleren, 2) via hun reacties op belangrijke gebeurtenissen en crises in de organisatie, 3) bewuste role modeling, onderwijzen en coachen, 4) de criteria die ze gebruiken bij de allocatie van beloning en status, en 5) de criteria die ze hanteren bij werving, selectie, promotie en ontslag. Hoewel de rechterlijke organisatie niet over het type hiërarchi-sche leiding beschikt als de organisaties waar Schein over schrijft passen de observaties van Ryan e.a. (1981) en Mahony en Bonacci-Miller (1982) perfect in dit beeld: ook binnen de rechtspraak zijn het bevlogen lieden, ‘believers’, op kritische posities in de organisatie, die de aandacht op doorlooptijden weten te vestigen en een omslag in het denken en hande-len veroorzaken.
Er zijn kritische kanttekeningen te plaatsen bij het gebruik van ‘cultuur’ als verklaring voor gedrag. Het begrip wordt gemakkelijk gebruikt als vergaarbak voor allerlei kwalitatieve, moeilijk meetbaar of kwantifi-ceerbaar te maken feitjes. Gedragspatronen die niet in lijn zijn met een bepaalde cultuurthese, kunnen altijd worden geïnterpreteerd als ‘subcul-tuur’ of ‘counterculture’. Daarmee zijn cultuurverklaringen nauwelijks
te falsifiëren, zodat het de vraag is of ze überhaupt tot het domein van de wetenschap behoren.
Ook op Church’ bijdrage is dergelijke kritiek te leveren.28 Zijn bijdrage gaat over twee goed waarneembare zaken: aandacht en gedragspatro-nen. Waarom zou je die bundelen en tezamen onder het kopje ‘cultuur’ presenteren? Dat mag gerust als mystificatie worden gezien (zie Gillespie, 1997). In zijn onderzoek heeft Church allerlei zaken geoperationaliseerd en gemeten, maar niet ‘cultuur’. Hij ontleend aan interviews met locale actoren de gegevens die de (verschillen in) doorlooptijden moeten verkla-ren. Is het de aandacht en ambitie die zij verwoorden die tot lange of korte doorlooptijden leidt? Of spelen hier basale attributieprocessen een rol, waarbij successen op conto het van eigen inspanningen worden geschre-ven en falen op externe omstandigheden? In het licht van waardenoriën-taties waarschuwt Schein expliciet voor de zogenaamde espoused values: