III.III Heden en de zware toekomst
3.3 Op weg naar een nieuwe risicofilosofie
Latours oplossing, de Nieuwe Constitutie als het ware, is een oplossing die vanuit de ANT redeneert. Door het netwerk centraal te stellen ontstaat een ‘democratie van de objecten’ of een ‘Parlement der dingen’, waarin het gaat om de hybriden; de onderwerpen waarin maatschappij en natuur samenkomen.307 Latour is helaas niet altijd even duidelijk in zijn voorbeelden. Hoewel hij het continu heeft over de verschillende natuur-culturen (verschillende culturen met andere natuur-cultuur verbanden), noemt hij geen enkele keer een concreet voorbeeld van deze groepen of de hybriden. Maar als men genoegen neemt met Latours theoretische beschouwingen en bereid is om de conclusies in de vorige paragraaf te accepteren, dan zijn de overstromingsrisico’s zo ongeveer het beste voorbeeld van Latours netwerken.
In hoofdstuk III stelde de TAW voor om de subjectieve voorkeuren voor overstromingsrisico’s af te leiden uit de maatschappelijke onrust die erdoor ontstaat. Dit voorstel is in wezen net zo absurd als het vaststellen van de subjectivistische risico’s door de objectivistische risiconormen van de Deltacommissie over te nemen. Precies deze vermenging is een schoolvoorbeeld van wat Latour een effect van de Constitutie zou noemen. Dankzij Latour is ook te zien wat hier mis is gegaan. De TAW stelde voor het acceptabele risico te vinden door te vertrekken vanuit het maatschappelijke punt. De redenatie die daartegenover gezet kan worden vertrekt vanuit de natuurwetenschappelijke invloedsfeer, door de Deltanormen te accepteren als subjectivistische normen. Volgens de Nieuwe Constitutie moeten de risico’s zelf centraal komen te staan in de zoektocht naar het acceptabele risico. Een extra dimensie van de historische behandeling van risico’s (hun stabiliteit als het ware), geeft een betere verklaring van het acceptabele risico.
De historische behandeling in de voorgaande drie hoofdstukken laat zien dat de stabiliteit van de overstromingsrisico’s continu aan verandering onderhevig was. Het idee van waterveiligheid blijkt een samenspel te zijn van de dreiging van het water en de mogelijkheid om iets aan die dreiging te doen. Enerzijds is hier de beleving van de overstromingsrisico’s voor verantwoordelijk: zodra deze gebeurtenissen in het collectieve geheugen zitten, is er meer ‘vraag’ naar veiligheid. Tegelijkertijd is die beleving een gevolg van en oorzaak voor verder wetenschappelijk onderzoek. Met het besef van de hoogst gemeten waterstand, de kans op een storm van eens in de duizend jaar, of de maatgevende afvoer in kubieke meters water bij Lobith, is de taal van het debat keer op keer veranderd en gemoderniseerd. Het debat tussen wetenschap en maatschappij is zodoende een reactie op wetenschappelijke ontwikkelingen en maatschappelijke processen. In navolging van de veelgebruikte formule, risico = kans maal gevolg:
𝑅 = 𝑃 𝑥 𝑒
is het daarom mogelijk een modernere, gehybridiseerde, versie van de risicoformule op te stellen, de Acceptabel Risicoformule:
𝑅𝑎 = (
1
𝑉𝑣 𝑥 𝐾𝑎 ) 𝑥 𝑒
Daarin is: 𝑅𝑎 = Acceptabel Risico 𝑉𝑣 = Veiligheidsvraag 𝐾𝑎 = Kennisaanbod 𝑒 = GevolgschadeDe nieuwe formule is eenvoudig uit te leggen. Wanneer de vraag naar veiligheid stijgt, dan wordt het acceptabel risico volgens de formule kleiner en dus strenger. Als het aanbod van kennis over overstromingsrisico’s groeit, dan ziet men dezelfde ontwikkeling. Daarbij is echter een belangrijke kanttekening te plaatsen: als een van de twee factoren ontbreekt of kleiner wordt, zoals Beck bijvoorbeeld liet zien, dan ligt het acceptabele risico automatisch weer hoger. De Acceptabel Risicoformule kent ook enkele belangrijke beperkingen. Ten eerste is het belangrijk om te beseffen dat de Acceptabel Risicoformule niet leidt tot een direct meetbare output, zoals de klassieke formule dat wel mogelijk maakt. Dat is ook niet wenselijk: als iets blijkt uit de voorgaande hoofdstukken, dan is dat wel dat het acceptabele risico voor verschillende stakeholders verschilt en dus niet in één waarde is uit te drukken. Toch ligt in de formule een zeer grote toegevoegde waarde, omdat zij de totstandkoming van het acceptabele risico verklaart. Daarmee wordt het duidelijk op wat voor wijze het risico tot stand komt. Bovendien is het acceptabele risico niet een subjectieve afleiding van een objectieve set gegevens, zoals het TAW eerder voorstelde. Ook is zij niet een objectieve weergave van een set subjectieve gegevens, zoals de Deltanormen dat zijn.
De nieuwe formule biedt daarnaast een mogelijk handelingsperspectief voor een andere beleidsstrategie: het is belangrijk om in het beleid rond overstromingsrisico’s te zorgen dat de uitkomst van de Acceptabel Risicoformule overeenkomt met die van de standaard risicoformule of zelfs kleiner is. De twee formules zijn dan ook niet strijdig met elkaar, maar vullen elkaar aan. Het kan lonen eerst middelen in te zetten om het acceptabel risico te verlagen, om vervolgens pas volgens de standaard risicoformule dijkverzwaringen uit te voeren. Op die manier is meer draagvlak te creëren, of blijken andere maatregelen niet nodig en ontstaat een overzichtelijk samenspel tussen de twee soorten risico’s. Eerder onderzoek in Engeland wees bijvoorbeeld uit dat bewustwordingscampagnes de acceptatie van overstromingsrisico’s hebben vergroot.308 Een verdere uitsplitsing van de Acceptabel Risicoformule toont dit ook aan. Door te stellen dat het Acceptabel Risico kleiner of gelijk moet zijn aan het acceptabel risico ontstaat:
𝑅𝑎 ≤ 𝑅 Door aan beide kanten e weg te strepen ontstaat:
( 1
𝑉𝑣 𝑥 𝐾𝑎 ) ≤ 𝑃
Waaruit dan weer volgt dat P, de frequentie van een overstroming en bijvoorbeeld 1:1250 zoals Becht voorstelde, overeen moet komen of groter moet zijn als het resultaat van de breuk. Praktisch gezien zou men voor de uitkomst van het debat tussen Veiligheidsvraag en Kennisaanbod, 250 jaar kunnen invullen, zoals Thijsse beargumenteerde, of 600 zoals de activisten later zelf voorstelden. Het resultaat is dan duidelijk en voldoet niet aan de stelling dat de berekende kans op een overstroming gelijk of kleiner moet zijn dan het acceptabele risico op deze gebeurtenis.
( 1
250 𝑜𝑓 600 ) ≠ ( 1 1250 )
Volgens dit gebruik wordt duidelijk dat de Commissie Becht dus eerst meer had moeten doen om het Acceptabel Risico te verkleinen, dan enkel de norm te verlagen. Dit inzicht is op zichzelf niet baanbrekend, maar kan met het gebruik van de formules methodisch worden onderbouwd, wat het een beter gefundeerd begrip maakt.
Men zou dan overigens wel kunnen stellen dat de Acceptabel Risicoformule opnieuw het onderscheid tussen natuur en maatschappij creëert dat het ongedaan wilde maken. Toch is deze kritiek (grotendeels) te pareren is. De nieuwe formule richt zich vooral op de kans (P in de oude risicoformule) op een ongewenste gebeurtenis. Juist dit onderdeel van de standaard risicoformule is als objectivistisch deel lange tijd gevrijwaard van kritiek. Tegelijkertijd blijkt dat het oplossen van het waarderingsprobleem erg lastig is en dat er juist kritiek is op de behandeling van het voorkomen van een overstroming. Een goed voorbeeld daarvan is de Commissie-Becht, die zich juist vooral met de frequentie van de maatgevende afvoer heeft bezig gehouden. De formules vullen elkaar zodoende niet aan als de vereniging van een objectivistische en subjectivistische methode, maar doen precies wat Latour voorstelt. Ze zetten de hybride, het risico, zelf centraal en creëren van hieruit een handelingsperspectief.
Ik kan mij voorstellen dat er desondanks nog veel argumenten volgen die iets tegen de Acceptabel Risicoformule of haar gebruik inbrengen, maar uiteraard worden die niet in dit onderzoek bij voorbaat behandeld en ontkracht. Men moet daarbij bedenken dat de formule alleen toepasbaar is op natuurrampen, en niet op oorlogen, industriële catastrofen of epidemieën.309 Voor deze en andere categorieën is nader onderzoek eerst vereist.
Conclusie
Latours werk wordt wel omschreven als Frans van stijl: het is wollig, bombastisch en wordt gekenmerkt door een gebrek aan voorbeelden. Zijn filosofie is mede om die reden zowel geroemd als verguisd.310 Toch is zijn werk niet, zoals Sokal heeft beweerd, er op gericht om het gehele wetenschappelijke proces van kennisontwikkeling onderuit te halen. We have never been modern is geschreven met dezelfde overgave en passie als Risikogesellschaft van Beck. Soms is Latour misschien wat te hoogdravend, bijvoorbeeld wanneer hij stelt dat Archimedes er met de mechanica voor heeft gezorgd dat de koning van Syracuse in staat was politieke macht te combineren met de katrol. Door deze vinding kon de koning zijn macht vervolgens vergroten.311 Maar de diepe ondergrondse lijn van We have never been
modern is hoogstaand, zeker wanneer die wordt toegepast op het wetenschapsgebied dat in de
voorgaande vijf hoofdstukken is beschreven.
Het inzicht van het acceptabele risico als brug tussen de mathematische beschrijving van de werkelijkheid en de sociale wensen vanuit de samenleving, is een inzicht dat zich al opwierp in de theoretische behandeling van het overstromingsrisico. Maar Latour kan hieraan iets toevoegen. Door de ontwikkelingen in de wetenschap van Lorentz, via Wemelsfelder naar Van Dantzig en de ontwikkelingen in het begrip van overstromingsrisico’s naast elkaar te zetten, is te stellen dat het al
309 Deze differentiatie van rampen is afkomstig uit Robert Junk, De Atoomstaat, (Amsterdam 1978), 48. In dit
werk beschrijft Junk het beeld van een autoritaire atoomstraat en de risico’s die er het gevolg van zouden zijn. Het is een goede afbakening voor de toepasbaarheid van de Acceptabel Risicoformule, omdat het laat zien dat niet alle soorten catastrofen hetzelfde zijn en een verschillend maatschappelijk proces tot gevolg kunnen hebben.
310 Alan Sokal en Jean Bricmont, Intellectual imposters, (Londen 1998). 311 Latour, We have never been modern, 110.
deze hoofdstukken over hetzelfde is gegaan: een gemeenschappelijke zoektocht naar een geaccepteerd risico in zowel de natuurwetenschappelijke gemeenschap als de maatschappelijke samenleving. Om die reden is het interessant het citaat van het RIVM nogmaals aan te halen. Het RIVM beschreef de ontwikkeling van het risico als: “De vertrouwde wetenschappelijke methode, waarin
hypothesen worden ontwikkeld en onder gecontroleerde omstandigheden in het lab gefalsificeerd (Popper, 1934), waarin paradigma’s heersen totdat ze ten onder gaan aan nieuwe feiten en inzichten in een heftig sociaal-psychologisch spel (Kuhn, 1962), is ingeruild voor de ‘wondere wereld’ van mathematische modellen.”312 Al deze momenten in de wetenschapsgeschiedenis hebben gemeen, los
van de inhoudelijke juistheid van het citaat, dat de scheiding tussen maatschappij en natuur nog intact is. Latour laat zien dat deze ontwikkelingen pas tot vooruitgang leiden wanneer dit inzicht is gecreëerd en de scheiding tussen deze twee is afgebroken.
Tegelijkertijd is het nu duidelijk dat de ontwikkelingen in wetenschap, van Lorentz, Lely, Wemelsfelder, Van Veen, Van Dantzig en de commissies van Becht en Boertien niet enkel het overstromingsrisico verklaren in een objectivistisch wereldbeeld. Het ontstaan en ‘verkopen’ van hun plannen is een grotendeels maatschappelijke ontwikkeling en persoonlijke smaak geweest, net als het vaststellen van de normen voor de dijkringgebieden of de waterafvoer van de grote rivieren. De discussies over de waarde van mensenleven, acceptabele kosten en het draagvlak voor dijkverzwaringen waren hiervan het gevolg, maar ook de oorzaak.
Maakt deze behandeling van risico’s de weg vrij voor het definitief hernieuwd definiëren van risico’s? Zoals in het vorige hoofdstuk beschreven, bleek er in de jaren ’90 opnieuw een (bijna)ramp nodig om de publieke opinie en de politiek te overtuigen van een noodzakelijke kanteling in het beleid. Het risicomanagement kan men dus zien als een typisch voorbeeld van een ANT: het begrip van het risico kwam pas op gang met het begrip van kubieke meters per seconde. Zoals een begrip van een veilige Afsluitdijk samenhing met een becijfering van Lorentz en een veilig Deltaplan samenhing met een extrapolatie van Wemelsfelder en Van Dantzig. De discussie over normen is elke keer gevoerd met de nieuwste kennis over de natuurlijke risico’s. De zojuist geïntroduceerde Acceptabel Risicoformule, verdient waarschijnlijk nog wat aanscherping en is nog lang niet zo goed als de standaard risicoformule. Maar zij toont wel aan hoe men naar overstromingsrisico’s moet kijken: als het gevolg van wetenschappelijke een maatschappelijke ontwikkelingen die niet los van elkaar te zien zijn, maar elkaar hebben beïnvloed. Op het eind van de rit is in navolging van Latour daarmee te stellen: ook de Nederlandse dijken zijn nooit modern geweest.
312 RIVM, Nuchter omgaan met Risico’s, 22.
Conclusie
In dit onderzoek is honderd jaar Nederlands risicobeleid rond overstromingen geanalyseerd in combinatie met de wetenschapsfilosofische ontwikkeling van het denken over risico’s. Dat betekent niet dat risico’s altijd centraal hebben gestaan in discussies over de Nederlandse waterstaat. Rond de Zuiderzeewerken was de aandacht voor het overstromingsrisico nog niet erg groot en alleen een verslechtering van de veiligheid werd niet geaccepteerd. Een debat over de hoge waterstanden die als gevolg van de Afsluitdijk konden ontstaan, werd zodoende pas gevoerd nadat in 1916 een stormvloed grote overstromingen rond de Zuiderzee veroorzaakte. Een direct gevolg van de stormvloed van 1916 waren dan ook niet de Zuiderzeewerken, zoals nog vaak wordt beweerd, maar de Commissie-Lorentz die deze risico’s ging onderzoeken. Hoewel het risico hier nog niet aan de moderne zin van het woord voldeed, was met de conclusies van de Commissie-Lorentz sprake van de eerste risicobestudering in het Nederlands overstromingsbeleid.
Sindsdien is er veel veranderd in de bestudering van overstromingsrisico’s en het denken over risico’s in het algemeen. Het debat tussen de objectivisten en subjectivisten laat zien dat het nog altijd niet duidelijk is in hoeverre risico’s meetbaar zijn en in hoeverre de subjectieve beoordeling van een risico moet worden gehanteerd. Ook voor de overstromingsrisico’s maakt deze discussie het lastig om tot geaccepteerde cijfers voor een aanvaardbaar risico te komen. Hier is nog een derde probleem aan toe te voegen, dat duidelijk werd met de historische behandeling van het onderwerp. Niet alleen de individuele beoordeling van risico’s speelt een rol bij het inschatten van risico’s, maar ook een individuele beoordeling van de methoden die men wil gebruiken om het risico (vaak zo objectief mogelijk) uit te drukken.
Zo bleek dat de statistische analyse van het overstromingsrisico door Pieter Wemelsfelder werd overgenomen door de Stormvloedcommissie van Johan van Veen, terwijl een verklaring voor de werking van methode nog steeds ontbrak.313 Ook de keuze voor het gebruik van een kosten- batenanalyse en de invulling van een dergelijk beslissingsmodel, leidde tot grote waarderingsproblemen om het risico nauwkeurig in te schatten. Toen deze adviezen voor het eerst werden gegeven, was de Deltacommissie er nog niet klaar voor om ze te gebruiken voor het vaststellen van een basispeil voor de Nederlandse veiligheid. De veteranen van de commissie hebben hoogstwaarschijnlijk nog de ‘ouderwetse’ methode van risicobestrijding gehanteerd. Dat het Wemelsfelder, Van Dantzig of Van Veen niet is gelukt de commissie anderszins te overtuigen, laat eens te meer zien in hoeverre persoonlijke achtergronden en interpretaties een rol kunnen spellen in de totstandkoming van beleid en het gebruik van wetenschap. Het resultaat was dat de argumentatie voor de normering van de Nederlandse dijkringgebieden door de Deltacommissie slechts zeer ‘versluierd’ is terug te vinden, stelt het RIVM.314 Toch kan de normering worden gezien als een stap voorwaarts, omdat van het onderzoek naar een nieuwe normering wel een frequentie is afgeleid waarmee het beleid gelegitimeerd werd.
De uitgebreide theoretische uitwerking van de risicosamenleving door Ulrich Beck (een ontwikkeling die ook door Latour is waargenomen), maakt de verstrengeling van de objectivisten en de subjectivisten nog duidelijker, terwijl de groepen in het debat nog steeds hun ‘ouderwetse’ posities innemen. Een analyse van de overstromingsrisico’s volgens Becks definitie liet immers zien dat risico’s zich door beide werelden verspreiden: ze worden door de voortgaande wetenschap steeds verder
313 Van Veen, Rapport van de commissie inzake stormvloeden in Nederland, 14. 314 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 112.
blootgelegd, terwijl men ze tegelijkertijd probeert te minimaliseren. Het moderne risico is volgens Beck zowel het resultaat als het gevolg van deze ontwikkeling.
De combinatie van deze inzichten door Latour is een grote stap voorwaarts. Door de Constitutie van subjectivisten en objectivisten niet langer te aanvaarden, maar te beseffen dat overstromingsrisico’s de hybriden van Latour bij uitstek zijn, wordt duidelijk dat ze al die jaren al een verbinding van beide standpunten zijn geweest. Dit werd ook al gedemonstreerd door de beslissingsmodellen en Morissons begrip van wat modellen feitelijk doen: het verbinden van in principe onverenigbare zaken.315 Met de discussie rond de rivierdijknormen werd daarmee een nieuw hoofdstuk toegevoegd aan de geschiedenis van de Nederlandse waterveiligheid. De statistische methode is hier wel onomwonden gehanteerd, maar tegelijkertijd ontstond er nu een discussie over de gewenste mate van veiligheid. De wetenschappelijke methoden die zijn gebruikt voor het vaststellen van de maatgevende afvoer, stonden niet los van dit debat en zijn door tegen- en voorstanders van de dijkverzwaringen herhaaldelijk aangehaald.
Popper stelde bovendien dat de modellen die door de objectivisten worden gebruikt om risico’s te becijferen, altijd een instrumentalistische visie op wetenschappelijke modellen hebben voorgestaan. De verschillende methoden die de Commissie-Lorentz heeft gehanteerd zijn daar het eerste goede voorbeeld van. Het probleem met een dergelijke visie is dat de modellen die zijn ontwikkeld door Lorentz, Wemelsfelder of Van Veen, slechts van toepassing zijn op een bepaalde situatie en niet de epistemologische slagkracht van een wetenschappelijke theorie bezitten. Tegelijkertijd zijn deze modellen die het risico weten te becijferen wel steeds belangrijker geworden. Daardoor is het steeds meer over de invulling van deze modellen gegaan, die desondanks op een behoorlijk magere wetenschappelijke basis rusten. Dit inzicht zet het objectivistische gehalte van de beslissingsmodellen van Van Dantzig en latere wetenschappers nog steeds onder druk. Dat de modellen daarin slechts een perspectief op risico’s representeren, lijkt bijvoorbeeld goed te zijn aangevoeld door de bewoners van het rivierengebied, zoals het rapport van Muller ook duidelijk maakte. Een verdere afbrokkeling van de harde tegenstelling tussen een natuurwetenschappelijke en een maatschappelijke weergave van risico’s was hiervan het resultaat.
Het interdisciplinaire karakter van dit onderzoek maakt door de combinatie van bovenstaande historische en wetenschapsfilosofische inzichten veel van dit soort nieuwe conclusies mogelijk die in een los historisch of filosofisch onderzoek niet gemaakt hadden kunnen worden. Bovendien was een analyse van de hoogwaterveiligheid überhaupt nog niet eerder uitgevoerd vanuit een historisch en wetenschapsfilosofisch perspectief. De resultaten van dit onderzoek lonen daarnaast, omdat ze doen beseffen dat de waterveiligheid een curieus samenspel blijft van verschillende factoren.
Deze ontwikkeling van het denken over overstromingsrisico’s en de wetenschap die ze presenteert, past binnen een algemene ontwikkeling van het risico als wetenschappelijk begrip, dat vanaf de jaren ’50 als volwaardig vakgebied bestaat, met name in de economische wetenschappen. De totstandkoming van de wetenschappelijke methoden voor het berekenen van het risico op een overstroming lopen echter vaak voor op het risicobeleid op andere terreinen in Nederland. De eerste statistische analyse van Wemelsfelder dateert bijvoorbeeld van 1939, ver voor een statistische analyse van risico’s gangbaar was.316 Ook de Deltacommissie was met de normering van de waterstaat haar tijd ver vooruit. Pas in de jaren ’80 gaat de Nederlandse overheid ertoe over andere negatieve gezondheidseffecten in Nederland te normeren.317 Of deze vroege ontwikkeling het resultaat is van de
315 Morrison, Models as mediators, 11.
316 Wemelsfelder, “Wetmatigheden in het optreden van stormvloeden”. 317 VROM, Omgaan met Risico's.
lange historisch dreiging van het water waar we in Nederland mee te maken hebben, lijkt een