Met de Watersnoodramp vers in het geheugen stuurde de Gedeputeerde Staten van de provincie Gelderland in januari 1954 een brief aan minister Algera van Verkeer en Waterstaat. Men was erg benieuwd in hoeverre een ramp in het rivierengebied mogelijk werd geacht. De minister wist eigenlijk niet precies wat daar het antwoord op was en antwoordde uiteindelijk in een brief in oktober 1956:
“Welke afvoer dan maatgevend behoort te zijn is een vraag, waarop slechts een zeer subjectivistisch antwoord mogelijk is. Het wil mij voorkomen, dat een afvoer van de Rijn bij Lobith van 18.000 m3/s als
een zeer veilig uitgangspunt mag worden beschouwd.”243 Bij de brief van Algera behoorden de
242 Van Leeuwe, Waterbeheer en waterveiligheid, 13.
243 Brief van minister Algera van Verkeer en Waterstaat aan het College van Gedeputeerde Staten van de
provincie Gelderland, 6 oktober 1956, 2. Uit: Centrum voor onderzoek waterkeringen, Verbetering van de rivierdijken, (Den Haag 1976), Bijlage 7. Zie ook: Van Heezik, Strijd om de rivieren, 205.
volgende cijfers:
Afvoer Rijn bij Lobith in m3/s Frequentie der afvoertoppen
10.000 1 top per 16 jaar
13.000 1 top per 140 jaar
17.000 1 top per 1500 jaar
18.000 1 top per 3000 jaar
19.000 1 top per 5000 jaar
20.000 1 top per 8500 jaar
Tabel met waterstanden voor het rivierengebied, bijgeleverd door minister Algera.244
Volgens de minister zou men uit deze cijfers een keuze kunnen maken voor de frequentie die men als maatgevend wenste te beschouwen. Zo komt Algera’s maatgevende afvoer van 18.000 m3/s volgens de tabel eens in de 3000 jaar voor.
Daarbij moest echter bedacht worden dat de onzekerheid in deze
cijfers zeer groot was en dat een verschil in afvoer van 1000 m3/s een verschil in waterstand geeft van zo’n 10 of 15 centimeter. Overeenkomstig een dergelijke verhoging zouden ook de dijken moeten worden aangepast. Deze waren in het rivierengebied vrijwel overal te laag, zeker volgens deze strenge nieuwe normen. Daarnaast gaf Algera aan dat de “grootte van de belangen in het ene door rivierdijkenbeschermde gebied sterk verschillen van die in het andere, waardoor het gebruik van verschillende normen gemotiveerd kan zijn. Voorts dient men te beslissen, of bij de rivierstand, die bij de gekozen frequentie behoort, het dijkprofiel ruim breed en hoog gemaakt zal worden, of dat men bij die extreme stand een profiel, dat dan nog voldoende zekerheid biedt tegen het ontstaan van grote schade, aanvaardbaar acht.”245 Algera zette met zijn richtlijn in op een zeer veilige aanname, waarvan de gevolgen nog niet geheel te overzien waren. Maar hij stelde ook andere scenario’s voor: er kon gekozen worden voor een systeem waarbij de dijken worden verhoogd, of voor een andersoortige oplossing die is gericht op het beperken van de schade van een overstroming. Algera stelde daarom voor aan de hand van de lokale situatie in te schatten in hoeverre de nieuwe norm financieel en praktisch haalbaar was.246
Het laatste noemenswaardige hoogwater in het rivierengebied dateerde in ’53 nog van 1926, toen een afvoer van 13.000 m3/s bij Lobith werd gehaald. Na 1926 werden op sommige punten de rivierdijken verder verhoogd. De 18.000 m3/s uit Algera’s brief was direct gebaseerd op de onderzoeken die door de Deltacommissie waren uitgevoerd voor de veiligheid van het Deltagebied, zoals die in hoofdstuk II zijn behandeld. Ook Wemelsfelder was betrokken bij de totstandkoming van deze cijfers.247 De Deltacommissie had eerder al bepaald dat de gebieden buiten het zo belangrijke Holland, aan een lagere norm mochten voldoen (lager dus dan 1 op 10.000). Voor het rivierengebied gold dit niet alleen omdat een lagere economische waarde achter de dijken lag, maar ook omdat men rivieroverstromingen tijdiger aan ziet komen en de schade van zoet water minder groot is dan die van
244 H. van Rossum, “Van incidentele tot universele bescherming tegen hoge vloeden”, Waterschapsschouw,
Opstellen geschreven ter gelegenheid van het 50-jarig bestaan van de Unie van waterschappen, (Deventer 1977), 213. Zie ook: Heezik, Strijd om de rivieren, 323.
245 Brief van minister Algera van Verkeer en Waterstaat aan het College van Gedeputeerde Staten van de
provincie Gelderland, 6 oktober 1956, 2.
246 Heezik, Strijd om de rivieren, 205.
zout water voor de grond. In 1960 werd daarom een nieuwe Maatgevende Hoog Waterstand (MHW) van 18,1 meter vastgesteld door de provincie, die gemiddeld eens in de 3000 jaar voor zou komen. Daarmee werd het advies van Algera dus overgenomen. Er bestond in deze tijd weinig bezwaar tegen de dijkverhogingen die hier het gevolg van waren, stelt Alexander van Heezik, die 200 jaar rivierenbeleid heeft bestudeerd en hier in 2007 op promoveerde. Dat kwam ook omdat de overstroming van Tuindorp Oostzaan in 1960 nog vers in de herinnering lag, naast de ramp van 1953.248
In de jaren ’70 ontstonden er echter protesten tegen de aanpassingen van de dijken in het rivierengebied. Veel mensen bleken niet erg gecharmeerd te zijn van de dijkverzwaringen die waren gepland, waardoor veel huizen, historische monumenten en andere bouwsels moesten verdwijnen. Het dorpje Brakel werd de locatie van de eerste krachtmetingen tussen een groep ‘dijkverzwaarders’ en landschaps-, natuur- en cultuurbelangengroepen: de zogenaamde LNC-activisten. De eerste groep wilde hoe dan ook de dijken verzwaren om de veiligheid in het gebied te verbeteren. Hierbij werd stug vastgehouden aan de optiek van de Deltacommissie: verzwaring was de enige optie in wat Van Heezik bestempelt als een ‘normaliseringsparadigma’, dat in deze jaren de ronde deed in waterstaatskringen. Volgens Van Heezik betekende dit dat er een algeheel begrip van normalisering en maakbaarheid van de waterstaat bestond. Deze opvatting werd in dit geval door de Provincie, lokale waterschappen en samenwerkende commissies vertegenwoordigd.249
De Nederlander van de jaren ’70 was echter niet meer de volgzame burger waar deze bestuurders op hadden gerekend, zelfs niet in het tamelijk conservatieve en gelovige rivierengebied. Na inspanningen voor de Waddenzee en het verzet tegen de afsluiting van de Oosterschelde werd het behoud van het rivierenlandschap zo het derde nationale milieudebat.250 Wat begon als een kleine actie van een enkele activist, leidde zodoende tot de mobilisatie van vele bewoners en bestuurders in het Rivierenland. De media besteedden veel aandacht aan de LNC-activisten, die niet langer overtuigd waren van de noodzaak tot dijkverzwaring en de aantasting van hun leefomgeving. Enkele belangrijke waterstaatsingenieurs schaarden zich ook achter de demonstranten, waaronder de bekende en inmiddels bejaarde ingenieur J. Th. Thijsse die nog had meegewerkt aan de totstandkoming van de Zuiderzeewerken. Thijsse verwoordde als ‘waterstaatsman’ voor velen het grote bezwaar: de kans op een overstroming werd in het geheel niet als onacceptabel gezien. Het hoogwater van 1926 had een frequentie van eens in de 250 jaar en was ook grotendeels weerstaan, stelde hij.251 De actievoerders gaven later aan een frequentie van eens in de zeshonderd jaar meer dan acceptabel te vinden, te meer daar rivieroverstromingen zo goed zijn aan te zien komen.252
Het gesteggel tussen beide groepen had tot gevolg dat in 1975 de Commissie Rivierdijken werd geïnstalleerd door minister Tjerk Westerterp. Voorzitter werd C.J. Becht, wiens bijnaam Cees de Sloper weinig goeds voorspelde voor de activisten. De Commissie-Becht, zoals de Commissie Rivierdijken al snel werd genoemd, heeft gebruik gemaakt van dezelfde methode als Van Dantzig voor de Deltacommissie heeft gebruikt om de maatgevende afvoer te berekenen.253 Uiteindelijk vond de commissie geen geschikte oplossingen in ruimtelijke alternatieven, zoals het water anders weg te voeren of overlaten (een plek waar de dijk lager wordt gemaakt zodat overtollig water daarheen kan vloeien) te gebruiken. Dus bleef er voor de commissie maar één optie over om aan de kritiek gehoor
248 Heezik, Strijd om de rivieren, 206. 249 Ibidem, 208-209.
250 Ibidem, 212. 251 Ibidem, 214. 252 Ibidem, 217.
te geven: de norm verlagen. Dat deed de Commissie-Becht van eens in de 3000, naar 1250 jaar. Bij deze frequentie hoorde een afvoer van 16.500 m3/s bij Lobith. De keuze voor deze norm is duidelijk een gulden middenweg geweest en niet afkomstig van een wiskundige gegrond optimum. De commissie heeft politiek en wetenschap nadrukkelijk met elkaar vermengd door uit drie alternatieven te willen kiezen: 1/3000 jaar, 1/1250 jaar of 1/500 jaar. Aangezien de huidige norm te streng was en de kans van 1 op 500 door de commissie als te gevaarlijk werd afgedaan, is men tot het enige overgebleven scenario gekomen.254
Helaas kwam daarmee geen einde aan de geschiedenis. In 1984 bleek uit een onderzoek van Rijkswaterstaat dat de ruwheid van de rivierbodem te laag gewaardeerd was. Ruwheid is een natuurlijk fenomeen van zandophopingen op de bodem van een rivier, zoals zand ook natuurlijk opwaait als duinen in een woestijn. Het bleek dat dit effect, en het effect ervan op de afvoercapaciteit van de rivieren, was onderschat. Poppers inzicht over de wetenschappelijke waarde van een model is hier opnieuw van toegevoegde waarde, door te benadrukken dat instrumenten slechts een positie van inzicht verschaffen.255 Het gevolg was een noodzakelijk verhoging van de rivierdijken van maar liefst 40 tot 90 centimeter.
Hoewel Rijkswaterstaat als gevolg van de nieuwe berekeningen met strengere normen kwam en de achtereenvolgende ministers N. Smit-Kroes en J.R.H. Maij-Weggen de verzwaarders steunden, was er ook veel kritiek op de nieuwe calculatie. De publicatie van een rapport van dr. F. Muller, verbonden aan de Erasmusuniversiteit, leidde tot veel ophef, omdat Muller tot veel lagere standen dan Rijkswaterstaat in zijn berekeningen kwam.256 Smit-Kroes liet de Raad van de Waterstaat de berekeningen controleren, die concludeerde dat de berekeningen van Rijkswaterstaat wel degelijk juist waren. De strijd rond de rivieren hield zo aan tot in de jaren ’90. Al werd er vanaf 1985 hier en daar wat meer naar de omgeving gekeken, toch stonden LNC-activisten vaak lijnrecht tegenover Rijkswaterstaat, wat hen er toe deed zetten een landelijke campagne op te zetten. Met het boekje
Attila op de bulldozer werden de roekeloze dijkverzwaringsoperatie besproken en trokken ze veel
aandacht naar zich toe. Landelijk kwam het geschil opnieuw veel in het nieuws, met name dankzij de media (met name NRC, Trouw en Vrij Nederland) die erg geneigd waren de kant van de activisten te kiezen.257 Opvallend was dat de vraag in hoeverre rivieren gecontroleerd konden worden, steeds meer op de voorgrond kwam. Van Heezik noemt dit het ‘postmoderne ongeloof in de beheersingsgedachte’.258 Deze opmerking van Van Heezik laat opnieuw zien dat de wetenschap en politiek door zowel activisten als dijkverzwaarders met elkaar worden vermengd.
De activisten kwamen met alternatieven voor de dijkverzwaring, zoals een overloopsysteem of het maken van overlaten. Ook waren zij goed geworden in het inzetten van de Milieu Effect Rapportage (MER), een procedure waarbij veel inspraak, en dus vertraging, kon worden behaald. Rond de overstromingsveiligheid is dit de eerste keer dat er grootschalige kritiek van de bevolking op de gang van zaken ontstaat. Daarnaast is te zien dat dit een discussie werd over methoden enerzijds, met bijvoorbeeld de bovengenoemde discussie rond Mullers rapport, en één van beleving anderzijds. Een concreter voorbeeld van het debat tussen objectivisten en subjectivisten rond overstromingen is in Nederland waarschijnlijk niet te vinden. Het bleek dan ook niet eenvoudig een goede balans te vinden
254 Becht, Rapport Commissie Rivierdijken, 94. Zie ook: Heezik, Strijd om de rivieren, 222. Tevens gesprek met
Pieter Huisman, 22 april 2015.
255 Popper, “Three views concerning Human Knowledge”, 102-103. 256 Heezik, Strijd om de rivieren, 228.
257 Ibidem, 230. 258 Ibidem, 227.
tussen beide partijen, waardoor in de jaren ’90 de Commissie-Boertien werd ingesteld, die feitelijk het huiswerk van de Commissie-Becht ging controleren. De belangrijkste conclusie van de commissie was opnieuw het aandringen op meer inspraak van bewoners en belangengroepen. Met de term ‘uitgekiend ontwerpen’ werd het daarnaast mogelijk de verzwaringen zo minimalistisch mogelijk uit te voeren.259 De commissie gaf de activisten dus gedeeltelijk gelijk, zij dienden meer in het proces betrokken te worden. Ook verlaagde de commissie nogmaals de maatgevende afvoer, naar 15.000 m3/s bij Lobith. Hierbij bleef dezelfde frequentie gehandhaafd, zoals in de grafiek wordt weergegeven, maar hoefden de dijken dus minder te worden verhoogd.
“Door een lijn te trekken door de grafische voorstelling van deze meetgegevens, kan bepaald worden welke afvoer bij Lobith met een kans van 1/1250 per jaar voorkomt.”260
In december 1993 overstroomde de Maas, waarbij 7 procent van de provincie Limburg onder water kwam te staan en 6000 huizen onderliepen.261 Dertien maanden later was er weer een overstroming: in januari 1995 traden de rivieren nogmaals buiten hun overs. Nu had men echter een geheel andere tactiek gekozen en werden 200.000 mensen geëvacueerd uit het rivierengebied. Volgens velen was dit later onnodig gebleken.262 De stemming onder bewoners van het rivierenland sloeg door deze gebeurtenissen razendsnel om: de bevolking eiste dat er terstond werd gewerkt aan de overstromingsveiligheid en dat tijdrovende MER-rapportages werden omzeild.263
Een tweede Commissie-Boertien werd aangesteld om te onderzoeken welke maatregelen zo snel mogelijk konden zorgen voor een vermindering van het risico en mogelijke schade. Dat betekende verrassend genoeg niet dat de Commissie-Boertien II van de situatie ‘gebruik’ heeft gemaakt om allerlei dijkverzwaringen door te voeren. Na de twee (bijna)overstromingen werden sommige activisten bedreigd toen ze nog langer door gingen met het propageren van de LNC-waarden. Maar
259 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 41. 260 Ibidem, 43.
261 Heezik, Strijd om de rivieren, 237.
262 Meurs, Hoog Water, 18-19 en Heezik, Strijd om de rivieren, 238. 263 Heezik, Strijd om de rivieren, 237.
niet alleen bij de bewoners, maar ook bij de bestuurders vond een omslag in het denken plaats. Boertien II concludeerde dat een hoge rivierafvoer een natuurlijk verschijnsel is waarmee rekening dient te worden gehouden in het beleid. Dat was volgens de commissie de laatste jaren niet goed gedaan. Een gecombineerde aanpak van dijkverzwaringen en een proces dat de rivier meer ruimte moest geven, moest in twintig jaar een structurele oplossing bieden. ‘Ruimte voor de rivier’, werd letterlijk de naam van het nieuwe beleid na 1996, waarbij de maatgevende afvoer bij Lobith uiteindelijk in 2001 op 16.000 m3/s werd gesteld. Deze verandering is te zien in de bovenstaande grafiek, waarin voor de norm van 16.000 m3/s de hoogwaterstanden van 1993 en 1995 zijn meegenomen.
Het is opmerkelijk dat in dit politieke en maatschappelijke spel, de norm voor de maatgevende afvoer tot driemaal toe wordt aangepast, terwijl de bijbehorende frequentie gelijk blijft (eens in de 1250 jaar). Wemelsfelder stelde in 1939 nog dat bij frequentieanalyses men nooit de hoogste waterstanden mag meerekenen, omdat men niet weet met welke frequentie deze uitzonderingen voorkomen. De verschillende commissies en hun diverse adviezen, zoals het ‘uitgekiend ontwerpen’ laten dan ook duidelijk zien dat er veelvuldig is gerommeld met de manieren om de MHW te berekenen. Aan dit methodologische gesteggel was niet alleen de protestbeweging schuldig, die ervoor heeft gezorgd dat elke norm zo soepel mogelijk is geïnterpreteerd, maar ook de overheid die geen eenduidige manier kon presenteren om het acceptabele risico te verwoorden. De verwikkeling van maatschappij en wetenschap in de zoektocht naar het acceptabele risico was in deze commissies en debatten dan ook zeer groot.