Om antwoorden te krijgen op deze vragen, heeft de Deltacommissie drie verschillende onderzoeken laten uitvoeren naar het gewenste beschermingspeil. Allereerst werd een nieuwe frequentieanalyse uitgevoerd om te bepalen hoe waarschijnlijk het was dat een hoogwater zoals dat van 1953 zich wederom voor zou doen. Daarnaast werd bepaald hoe hoog de waterstand had kunnen zijn tijdens de Sint-Ignatiusvloed als alles tegen had gezeten. Tot slot moest een kosten-batenanalyse uitwijzen in hoeverre de kosten van dijkversterkingen zouden opwegen tegen het economische verlies van de regio Centraal Holland, de kostbaarste van het land. In deze berekening moesten ook mensenlevens en immateriële waarden (culturele waarden of productiederving) worden opgenomen.168 Deze onderzoeken werden uitgevoerd door het pas tevoren opgerichte Mathematisch Centrum in Amsterdam, onder leiding van de bekende mathematicus David van Dantzig, een wiskundige alleskunner, die met name op het gebied van statistiek en kansrekening thuis was.169
De berekeningen van Van Dantzig, die tevens medeoprichter van het centrum was, zijn terug
164 Van der Ham, Meester van de Zee, 121-122. 165 Meester van de Zee, 151.
166 Vreugdenhil, “Waterloopkunde, een eeuw wiskunde en werkelijkheid”, 271. 167 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, RIVM rapport 500799002, (Bilthoven 2004), 32. 168 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 111.
te vinden als bijlage bij het uiteindelijke rapport van de Deltacommissie uit 1961. Van Dantzig verklaart daarin zijn methoden en op welke wijze volgens hem invulling gegeven zou moeten worden aan bepaalde (immateriële) waarden. In het eerste hoofdstuk van deze mathematische beschouwingen doet hij dat voor de kans dat grote stormvloeden langs de Nederlandse kust voorkomen. Om deze kans te achterhalen doet Van Dantzig hetzelfde als Wemelsfelder in 1939 had gedaan: hij extrapoleert de lijn met zwaarste stormen bij de Hoek van Holland, van de metingen in 1888 tot en met 1956, om een lijn te krijgen voor stormen die zwaarder zouden zijn dan die zich tot dan toe hebben voorgedaan. Van Dantzigs uitwerkingen zijn in het figuur hieronder afgebeeld. Hoewel aan deze methode nog steeds de praktische bezwaren kleven door haar mogelijke onzekerheid en het ontbreken van een verklaring, stelt Van Dantzig dat het ook een van de weinige manieren is om een zinnige voorspelling te doen over mogelijk stormvloeden.170
In de jaren ’50 wees Van Dantzigs frequentieanalyse uit dat waterstanden als die van de Watersnoodramp vermoedelijk eens in de driehonderd jaar konden voorkomen.171 Voor de zekerheid werd hier een waarschijnlijkheidspercentage van 10 procent aan toegevoegd. Ook werd opnieuw duidelijk dat de zwaarst waargenomen waterstanden niet meegenomen dienden te worden in de extrapolatie, zoals Wemelsfelder al eerder benadrukte.
Gemiddeld aantal overschrijdingen per jaar van 1888 tot 1956, weergegeven in meters boven NAP en in tijd op logaritmische schaal.172
170 Van Dantzig en Hemelsrijk, “Extrapolatie van de overschrijdingslijn”, 20. 171 Van de Ven, Leefbaar Laagland, 400.
Om vervolgens ‘veilig’ beleid vast te stellen, moet men eerst beargumenteren wat veilig is, aldus Van Dantzig.173 Op dit punt is zijn onderzoek wezenlijk anders dan de eerder behandelde stukken van Lorentz of Wemelsfelder. De vraag naar de gewenste veiligheid is pas na 1953 voor het eerst gesteld, en wel door Van Dantzig zelf, omdat zijn onderzoek veiligheid en kans voor het eerst combineert. In die zin is het moderne risico in het overstromingsbeleid door Van Dantzig geïntroduceerd.
Na de calculatie van de te verwachten stormvloeden bestond het mathematisch onderzoek om die reden uit een nog belangrijker onderzoek: het ‘economisch beslissingsprobleem’.174 In dit tweede hoofdstuk past Van Dantzig een sociaaleconomische berekening toe om een antwoord te verkrijgen op de vraag: in hoeverre is men bereid te investeren in de veiligheid van Nederland? In deze vergelijking kwam het erop aan de mogelijke schade van een overstroming tegenover de kosten van de verhoging van de dijken te zetten. Teveel investeringen zouden resulteren in ‘spijt’, dit geld had immers ook aan andere zaken kunnen worden besteed. Maar een te lage investering kan op een bepaalde termijn al tot schade leiden die als onacceptabel zou worden gezien. Aangezien totale veiligheid niet geboden kan worden, is het noodzakelijk dit veiligheidsniveau vast te stellen. Zodoende kon men bepalen hoeveel geld er in de dijken werd gestoken dat vermoedelijk zou worden ‘terugverdiend’.175 In samenwerking met zijn collega J. Kriens (ook wiskundige bij het Mathematisch Centrum), bestaat dit onderzoek uit een kosten-batenanalyse om het optimum van de investering te vinden door de eventuele schade tegen de mogelijke kosten van de investering af te zetten. Deze methode is komen overwaaien uit Amerika, verklaren Van Dantzig en Kriens, waar decision-theory bij sommige militaire en industriële besluiten is gebruikt. In Nederland is de toepassing ervan door de wiskundigen een primeur.176 In het volgende hoofdstuk kom ik uitgebreid terug op de concrete werking van de methode, maar uiteindelijk concluderen de mathematici dat een beschermingsniveau voor stormen die zich eens in de 125.000 jaar voordoen voor Centraal Holland economisch het meest wenselijk is.177
Van Dantzig en Kriens hebben ook geprobeerd de waarde van een mensenleven mee te nemen in hun aanbevelingen rondom de aan te passen waterkeringen, maar hier stuitten zij op enkele problemen. Er bestond namelijk geen standaardmethode om een mensenleven in guldens uit te drukken. Na enkele opties te hebben doorlopen, merken Van Dantzig en Kriens op dat zelf een extreem hoge schatting van f 100.000 per persoon maar weinig uithaalt. Voor 1953 zou dat neerkomen op 1800 mensenlevens maal f 100.000 is 180 miljoen gulden, iets meer dan 10 procent van de totale schade van 1,5 miljard gulden die de Watersnoodramp in materieel leed had aangericht. In de praktijk zou het meetellen van deze kosten een extra verhoging van de dijken met drie centimeter tot gevolg hebben; zowel technisch als psychologisch niet erg bevredigend. In plaats van de waarde uit te drukken in een omstreden bedrag, stelt Van Dantzig voor om het bedrag aan mogelijke economische schade, te vermenigvuldigen met een factor twee. Voor deze calculatie stelt hij echter de politiek, in dit geval de Deltacommissie, verantwoordelijk.178
Voor de interpretatie van de aangeleverde cijfers van het Mathematisch Centrum was dan ook
173 Ibidem, 24.
174 D. van Dantzig en J. Kriens, “Het economisch beslissingsprobleem inzake de beveiliging van Nederland tegen
stormvloeden”, Beschouwingen over stormvloeden en getijbewegingen, (’s-Gravenhage 1961), 57-110.
175 Van Dantzig en Kriens, “Het economisch beslissingsprobleem”, 76. 176 Ibidem, 66.
177 Ibidem, 99. 178 Ibidem, 97.
de Deltacommissie verantwoordelijk. Hoe werd omgegaan met de becijferde risico’s is dus enkel uit deze perspectieven te ontcijferen. “Daarbij is het belangrijk om oog te hebben voor wie er
daadwerkelijk in deze commissie zaten,” merkt Pieter Huisman op, oud-collega van Wemelsfelder bij
Rijkswaterstaat en later hoofd Waterkering.179 De meesten van hen waren oudgedienden, zoals Victor Jean Pierre de Blocq van Kuffeler, oud-directeur-generaal van de Dienst der Zuiderzeewerken en voorzitter August Maris, directeur-generaal van Rijkswaterstaat. Weinigen van hen voelden veel voor een puur statistische analyse van de waterstanden. Ook in 1939 werd al niet goed begrepen wat werd bedoeld met een kans van eens in de 10.000 jaar. Dat was nu opnieuw het geval. Veel van de veteranen namen aan dat er werd bedoeld over 10.000 jaar.180 Het lijkt erop dat er daardoor een conflict, of in ieder geval behoorlijke onenigheid, is geweest binnen de Deltacommissie rond het vaststellen van een acceptabel risico aan de hand van de frequentie van stormvloeden.
Deze discussie bestond echter ook onder hen die de methoden wel wilden gebruiken. Wemelsfelder heeft na 1954 ook verder gewerkt aan zijn statistische methode en er in de marge van de Deltacommissie over gepubliceerd. Daarbij stelde hij dat: “De stormvloed van 1953, een reus onder
de dwergen der normale jaarmaxima, (..) is een dwerg onder de reuzen, als hij wordt gezien als één der 100 hoogten, die het maximum kunnen zijn van een 1000-jarig tijdvak.”181 Wemelsfelder kwam zodoende tot een maximale hoogwaterstand van 6,09 meter boven NAP bij de Hoek van Holland. Toen Johan van Veen (die als expert niet genegeerd kon worden en in 1954 ook lid werd van de Deltacommissie) dat las, liet hij merken weinig op te hebben met deze laatste bevindingen van Wemelsfelder. Van Veen meende dat een dusdanig vergaande extrapolatie zeer onnauwkeurig zou zijn en het hoofdzaak was om voor de Deltawerken een eeuw vooruit te kijken.182
Uiteindelijk werd door de Deltacommissie een veiligheidsnorm vastgesteld voor Centraal Holland van 10-4/jaar, oftewel eens in de 10.000 jaar. Bij deze frequentie hoorde een waterstand van 5,0 meter boven NAP bij de Hoek van Holland. Dit betekende dat een storm met deze waterstand gekeerd diende te worden en de kans op zo’n waterstand ongeveer 1 procent per eeuw was. De commissie concludeerde dat het van het grootste belang was om juist Holland te beschermen tegen nieuwe overstromingen, omdat daar de meeste Nederlanders (rond de vier miljoen) woonden en het regeringscentrum was gevestigd.183 Enerzijds vertrouwde de commissie er daarbij op dat de waterkerende werken niet meteen zouden bezwijken bij een stormvloed met een kans van 10-4/jaar. De maximale schade waarmee Van Dantzig rekende, zou zich dus niet bij elke storm voordoen. Uit de formule risico = kans x gevolg volgt dat als men het gevolg verkleint, het risico noodzakelijkerwijs ook kleiner wordt.
Met eenzelfde argumentatie was het volgens de commissie niet noodzakelijk de veiligheidseisen met een factor twee te verrekenen om te compenseren voor het verlies van menselijk kapitaal.184 Voor de overige regio’s in Nederland werd vervolgens een lager beschermingsniveau afgeleid, afhankelijk van de relatieve waarde van de regio. De bijgeleverde afbeelding laat deze verschillende gebieden zien, waarin alleen regio’s in Nederland die bedreigd worden door het water zijn ingekleurd. Ook voor de rivierenregio’s werd een lager niveau vastgesteld omdat de gevolgen van een zoetwateroverstroming veel minder groot zouden zijn dan die van zout water voor de bodem. Veel
179 Gesprek met Pieter Huisman, 22 april 2015. 180 Gesprek met Pieter Huisman, 22 april 2015. 181 Toussaint, Zeedijkshooghte, 98.
182 Ibidem, 98.
183 Deltacommissie, Rapport Deltacommissie, eindverslag en interimadviezen, (Den Haag 1961), 25. 184 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 36.
vormen van landbouw en ander grondgebruik worden door zout water immers lange tijd onmogelijk gemaakt.185 Omtrent de normering van dijken langs rivieren concludeert het RIVM dat de argumentatie voor de normeringen zeer ‘versluierd’ is terug te vinden en net als de normeringen voor de kustgebieden blijkbaar niet is gebaseerd op kostenefficiëntie of doelmatigheid. Waar de normen dan wel op zijn gebaseerd is eigenlijk niet te achterhalen en tot op heden is de juistheid ervan nooit ‘geverifieerd’, stelt het RIVM.186
Veiligheidsnormen vastgesteld door de Deltacommissie.187
Om enigszins tegemoet te komen aan de berekeningen van het Mathematisch centrum heeft de Deltacommissie de mogelijkheid op overstromingen niet uitgedrukt in de kans op een overstroming, maar in de kans dat de maatgevende condities worden tegengehouden. Dit houdt in dat een storm die eens in de 10.000 jaar voorkomt moet worden gekeerd en dat leidt tot een extra marge. Maar deze veiligheidsmarge is ook ingebouwd voor de onzekerheid in de berekeningen. “Er is dus een verschil
tussen de hierboven aangegeven overschrijdingskans (vloedgolf) en de inundatiekans (de mate waarin het gebied daadwerkelijk volloopt)”, verklaart de WRR de nieuwe norm.188 Ook werd er in de nieuwe norm rekening gehouden met een bodemdaling van 15 tot 20 centimeter.
Het ‘herinterpreteren’ van de berekeningen die aanwezen dat het economisch gunstig zou zijn een overstromingsrisico dat zich eens in de 125.000 jaar aandient te trachten te keren, werd door de opstellers van de kosten-batenanalyse, niet erg gewaardeerd. Van Dantzig wees erop dat men bereid was relatief meer geld te investeren in de inentingen tegen polio.189 Van Dantzig en Kriens concluderen daarom dat het door de Deltacommissie voorgestelde ‘basispeil’ van N.A.P. + 5,0 meter wellicht aanvaardbaar is, maar dat het risico op overstromingen daarmee “geenszins verwaarloosbaar” wordt gemaakt.190
Huisman verklaart dat door de Deltacommissie op dit punt in het geheel niet is gekeken naar
185 Ibidem, 11-12. 186 Ibidem, 112.
187 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 39.
188 P.J.H. van Leeuwe, Waterbeheer en waterveiligheid, WRR webpublicatie Nr. 39, (Den Haag 2007), 18. 189 Van Dantzig en Kriens, “Het economisch beslissingsprobleem”, 72.
190 Ibidem, 72-73.
Veiligheidsnormen Deltacommissie Overschrijdingskans maatgevende waterstand
de statistische kans op een overstroming, maar enkel naar de hoogte van de dijken boven NAP, zoals de oude methoden voorschreven. Hoe kan het anders kloppen dat een dijk van 5,00 meter boven NAP, exact overeenkomt met een overschrijdingskans van 1 op 10.000? Volgens het Mathematisch Centrum kwam die frequentie eigenlijk uit op 5,1 meter boven NAP.191 Het blijkt dat binnen de Deltacommissie grote onenigheid bestond over de mate van dijkverzwaring: sommigen stelden voor om op 4,85 meter de nieuwe standaard te zetten (de nieuwe hoogst bekende waterstand was 3,85 meter boven NAP!), anderen stelden een, soms aanzienlijke, hogere waarde voor. Uiteindelijk is de knoop doorgehakt op 5 meter en een overeenkomstige frequentie van 1 op 10.000 vastgesteld.192 Met enige verbeelding is de discussie tussen de commissie en het Mathematisch Centrum ook terug te lezen in de behandeling van het onderwerp in het definitieve rapport van de Deltacommissie, waarin wordt opgemerkt: “Ten
slotte verklaarde het Mathematisch Centrum, dat het ,‘de waarde N.A.P. + 5 m te Hoek van Holland, hoewel aan de lage kant, niet geheel onacceptabel acht als schatting voor de uitsluitend statistisch bepaalde hoogte met overschrijdingskans 10-4’".193 Met deze opmerking wordt door het Mathematisch Centrum niet eens akkoord gegaan op het basispeil, maar enkel op de aanname dat dit basispeil van 5 meter boven NAP ongeveer een frequentie heeft van 10-4/jaar.