Geenszins
verwaarloosbaar
Een eeuw van Nederlands risicobeleid rond overstromingen
- Pepijn Neave Lewis -
Scriptie Geschiedenis en Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied Begeleiders: dr. Jacques Bos en dr. Samuël F. Kruizinga
***Definitieve Versie***
Afbeelding op voorpagina: dijkdoorbraak tijdens de Watersnoodramp van 31 januari 1953, uit: Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (TAW), Enkele gedachten aangaande een
Geenszins verwaarloosbaar
Een eeuw van Nederlands risicobeleid rond overstromingen
- Pepijn Neave Lewis -Masterscriptie Geschiedenis en Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied aan de Universiteit van Amsterdam
Student: Pepijn Neave Lewis Studentnummer: 5871328
Begeleider Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied: dr. Jacques Bos
Begeleider Geschiedenis: dr. Samuël F. Kruizinga
Tweede lezer Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied: prof. dr. Huub O. Dijstelbloem
Tweede lezer Geschiedenis: dr. Jacques Bos
***Definitieve Versie*** Datum: 30 juni 2015
Inhoudsopgave
Inhoudsopgave ... 5
Voorwoord ... 7
Hoofd- en deelvragen ... 8
Inleiding ... 9
Filosofische en historische introductie van het risico ... 11
Geschiedenis I, de totstandkoming van de Zuiderzeewerken ... 16
I.I Historiografische inbedding ... 17
I.II Het ontstaan van de Zuiderzee en risicomanagement oude stijl ... 19
I.III Plannen voor inpoldering ... 20
I.IV De ramp van 1916 ... 24
I.V De Commissie-Lorentz ... 26
Filosofie 1, hoe meetbaar is een risico? ... 32
1.1 De objectivisten ... 33
1.2 De subjectivisten ... 36
1.3 De rol van modellen ... 40
1.4 Het wetenschappelijke gehalte van het overstromingsrisico ... 44
Geschiedenis II, de Nederlandse hoogwaternormen ... 48
II.I Voorboden van een ramp ... 48
II.II Bestuurlijke gevolgen ... 53
II.III Politieke behandeling en wetenschappelijke vooruitgang ... 58
Filosofie 2, evolutie van het risicobeleid ... 62
2.2 Filosofie over risicowaardering: geld en dood als meetpunt ... 66
2.3 Filosofie over risicowaardering: het vergelijken van risico’s ... 70
Geschiedenis III, modern waterrisicomanagement ... 74
III.I Het denken over veiligheid voor en na 1993 en 1995 ... 74
III.II De groeiende kloof tussen beleving en norm ... 79
III.III Heden en de zware toekomst ... 81
Filosofie 3, het overstromingsrisico als historisch construct ... 89
3.1 De norm als hybride ... 90
3.2 Latour over Becks filosofie ... 93
3.3 Op weg naar een nieuwe risicofilosofie ... 95
Conclusie ... 99
Voorwoord
Geachte lezer,
Voor u ligt een interdisciplinair onderzoek naar de omgang met het risico op overstromingen in Nederland, de afgelopen honderd jaar. Het vormt de afsluiting van mijn opleidingen Geschiedenis en Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied aan de Universiteit van Amsterdam.
Het behandelde onderwerp ken ik van jongs af aan omdat er vlakbij waar ik ben opgegroeid een soort hunebed op de dijk staat: een monument dat is opgericht ter nagedachtenis aan een doorbraak van de Zuiderzeedijk in 1675. Aan de binnenkant van de dijk ligt een klein meertje met de Oudhollandse naam De Weel. De dijk die zich ooit in een rechte lijn uitstrekte van het dorp Scharwoude naar het gehucht Schardam, loopt nu in een kenmerkende bocht om het meertje heen. Sinds die dijkdoorbraak is er veel gebeurd met de dijk zelf, maar ook met het menselijk handelen dat daarachter schuil gaat. Dat proces is wat ik in deze scriptie onderzoek. De veiligheid van diezelfde Zuiderzeedijk is ook nu weer het onderwerp van discussie, want een omvangrijke dijkverzwaring voor de dijk van Hoorn naar Amsterdam staat op het programma.
Graag wil ik tot slot nog een paar mensen bedanken voor de totstandkoming van dit onderzoek. Ten eerste zijn dat mijn beide begeleiders, Jacques Bos en Samuël Kruizinga die mij hebben aangemoedigd dit plan voor een interdisciplinaire scriptie door te zetten. Ook Pieter Huisman, oud hoofd waterkering bij Rijkswaterstaat, die ik bij hem thuis heb mogen spreken. Tot slot wil ik graag mijn vriendin, mijn broer, mijn ouders en alle anderen om mij heen bedanken die mij hebben geholpen bij het volbrengen van deze scriptie.
Hoofd- en deelvragen
Hoofdvraag:
Hoe heeft het risicobeleid rond overstromingen zich gedurende de twintigste eeuw ontwikkeld?
Deelvragen geschiedenis naar hoofdstukindeling:
- Hoe ging men om met de risico’s op overstromingen rond de totstandkoming van de Zuiderzeewerken?
- Hoe ging men om met de risico’s op overstromingen rond de totstandkoming van de Deltawerken?
- Hoe gaat de Nederlandse overheid de afgelopen decennia om met de risico’s op overstromingen?
Deelvragen filosofie naar hoofdstukindeling:
- In hoeverre is een risico te meten volgens de subjectivisten en objectivisten? - Hoe ziet modern risicobeleid eruit en hoe worden risico’s met elkaar vergeleken?
- Wat valt er te zeggen over de ontwikkeling van wetenschap en maatschappij: hoe verklaart Bruno Latour het risico als combinatie van objectivistische en subjectivistische perspectieven?
Inleiding
Iedere Nederlander wordt grootgebracht met de strijd tegen het water. Onze nationale trots zijn de Deltawerken, gebouwd na de Watersnoodramp van 1953. Maar al voor de jaartelling woonden er mensen in de drassige rivierdelta die nu ons land is en ook zij hadden al te kampen met het immer opkomende water. De omgang met het water is één van de oudste en meest aansprekende voorbeelden van risicobeleid in Nederland.
Om onszelf te beschermen tegen het water bouwen we dijken, terpen en andere verdedigingswerken. Hierdoor kunnen de risico’s op grote rampen, zoals die van 1953, zo laag mogelijk worden gehouden. Het bestuderen van deze risico’s is een veelomvattend proces waarin veel verschillende soorten wetenschap samenkomen: van de kennis over dijken, overstromingen en getijden, tot maatschappelijke en ethische vraagstukken. Sommige mensen lopen bijvoorbeeld meer risico dan anderen, omdat zij in kwetsbaardere gebieden wonen. Als men over dit soort complexe vraagstukken nadenkt, is men niet alleen met risico’s bezig, maar ook met (wetenschaps-)filosofie. Het zijn namelijk niet enkel beleidsvragen, maar ook vragen over rechtvaardigheid, ethiek en wetenschappelijke methoden. Vragen over de totstandkoming van ons risicobeleid en over risico’s in het algemeen zijn dus niet alleen methodische vragen, maar ook filosofische.
De omgang van Nederland met het vraagstuk geeft niet alleen inzicht in de wetenschapsfilosofische ontwikkeling van het denken over risico’s, maar ook in de historische ontwikkeling van het beleid en in besluitvormingsprocessen rond crisistijd. Waterbeleid en geschiedenis vormen daarnaast methodisch meer een geheel dan een eerste indruk doet vermoeden. Volgens velen is de sterkte van een dijk alleen te herleiden tot haar historische wapenfeiten: wat een dijk in het verleden heeft tegengehouden houdt hij tegen, alles daarboven is onzeker.1 Het huidige overstromingsbeleid is echter verder geëvolueerd en wordt gevormd en getoetst aan de nieuwste wetenschappelijke inzichten, waarin berekend wordt wat de risico’s van een overstroming zijn, nu en in de toekomst, om vervolgens te bepalen in hoeverre we ons tegen de dreiging van het water willen en kunnen verdedigen. Een onderzoek naar dit tijdloze gevecht is niet alleen van nationaal historisch belang, maar geeft ook een praktisch interdisciplinair onderwerp de aandacht die het verdient.
De onderzoeksopzet van dit onderzoek over het denken over overstromingsrisico’s vat ik samen in de hoofdvraag: Hoe heeft het risicobeleid rond overstromingen zich gedurende de twintigste
eeuw ontwikkeld? De wetenschappelijke ontwikkeling van het begrip, verdere wetenschappelijke
inzichten over het water en de visie van de mens op de wereld om zich heen, reconstrueer ik aan de hand van een eeuw aan overstromingen. Een belangrijke vraag die in het historische deel steeds terugkomt, is: hoe ging men met de risico’s van overstromingen om? Een belangrijke vraag die centraal staat in het wetenschapsfilosofische deel van deze scriptie is: hoe heeft de kennis over het risico van overstromingen zich de afgelopen honderd jaar ontwikkeld?
Om op deze vragen antwoord te krijgen onderzoek ik allereerst wat een risico eigenlijk is. Vervolgens analyseer ik aan de hand van enkele historische overstromingen hoe men in het verleden is omgegaan met de dreiging van het water. Voor het historische deel ga ik specifiek in op de gebeurtenissen rond de stormvloed van 1916, de Watersnoodramp van 1953 en het huidige risicobeleid in Nederland. Hierbij leg ik de nadruk op de rol van experts, de politiek en de relatie tussen burger en politiek. Bij deze behandeling horen ook veel wetenschappelijke verhandelingen over kansberekening, statistiek en kosten-batenanalyses, die gezamenlijk met enkele filosofen en hun
ideeën worden behandeld in het wetenschapsfilosofische deel. Aan het einde van het onderzoek leidt dit tot een inzicht in de ontwikkeling van het risicobegrip de afgelopen honderd jaar.
Zoals opgezet in de master Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied aan de Universiteit van Amsterdam, vormt deze scriptie samen met de scriptie van mijn wetenschapsgebied, Geschiedenis, de afsluiting van beide masters. De masterscriptie voor Geschiedenis van de Internationale Betrekkingen behandelt het historisch onderzoek gedaan naar overstromingsrisico’s. De masterscriptie van Wijsbegeerte van een bepaald Wetenschapsgebied is het onderdeel dat de theorie achter het risico behandelt. Om het onderscheid tussen de twee vakgebieden duidelijk te maken, heb ik de historische hoofdstukken genummerd met Romeinse cijfers en de wetenschapsfilosofische hoofdstukken van een Arabische nummering voorzien. De twee scripties vormen zo samen één historisch-wetenschapsfilosofisch werk.
Filosofische en historische introductie van het risico
Risico wordt in de Van Dale gedefinieerd als het gevaar van schade of verlies.2 De Oxford Dictionary noemt risk: “a situation involving exposure to danger”, afkomstig van het Frans risque (zelfstandig naamwoord), het Italiaans risco en rischiare: “run into danger”.3 Duden, de Duitse tegenhanger, verwoordt een Risiko als een “möglicher negativer Ausgang bei einer Unternehmung”.4 In deze taalkundige verduidelijkingen komen een paar kenmerken van het risico duidelijk naar voren. Ten eerste hebben we te maken met een negatief effect (al is hiermee natuurlijk nog niet gezegd wat zoal negatief is) en ten tweede met de kans dat dit negatieve effect zich voordoet. Deze twee componenten, schade en waarschijnlijkheid, maken het risico tot een controversieel onderwerp. Zowel schade als waarschijnlijkheid is zeer lastig te voorspellen en beide onderwerpen hebben meer dan genoeg stof geboden om boekenkasten mee te vullen.
Nu zijn risico’s een onderdeel van het dagelijks leven: de mens ‘loopt’ of ‘neemt’ allerlei risico’s door zich bloot te stellen aan diverse dreigingen als het verkeer of ongezonde leefgewoonten. Men is in staat om, zij het soms in beperkte mate, risicoschattingen te maken van deze situaties en vervolgens naar deze beoordelingen te handelen. Zo is het risico om te worden aangereden in het stadsverkeer voor de meesten niet groot genoeg om te verhinderen op de fiets de stad in te gaan. Anderzijds steekt men niet op de fiets de snelweg over als dat dezelfde route verkort. Er bestaan echter gevaren in de samenleving die niet enkel door individueel handelen worden veroorzaakt en beïnvloed. Goede voorbeelden zijn de schadelijke gevolgen van luchtverontreiniging of het gevaar dat door het broeikaseffect de zeespiegel verder stijgt dan de huidige dijken aankunnen. In dit soort situaties is het niet het individu waarvan een afweging of reactie wordt verwacht, maar de overheid die geacht wordt een risicobeleid te formuleren. Zoals later duidelijk zal worden zijn overstromingsrisico’s collectieve risico’s bij uitstek: ze worden niet individueel veroorzaakt en beleefd, maar zijn enkel in een groter verband te bezien en te bestrijden.
Het gebruik van de term risico is ver terug te traceren in de geschiedenis. Het woord wordt in Europa vermoedelijk gehanteerd sinds de Middeleeuwen, toen men voor het eerst bepaalde zeereizen wilde verzekeren die een toenemend commercieel karakter kenden.5 Risico, verbonden aan begrippen als noodlot, werd gezien als een daadwerkelijk gevaar dat zich voor kon doen tijdens deze lange reizen in de vorm van een natuurramp, de wil van God of een ander ongekend obstakel. Zo was elk begrip van het risico verbonden aan een natuurlijke lotsbeschikking en niet aan dat van menselijk handelen. Niet voor niks worden de stormvloeden in Nederland al eeuwen vernoemd naar de heiligen op wiens naamdag ze zich voordeden.
De eerste vormen van verzekeringen tegen deze risico’s werden opgezet door vaklui en andere beroepsgroepen, die gezamenlijk geld opzijzetten om elkaar in situaties van nood bij te staan. Dit zijn de eerste vormen van verzekeringsmaatschappijen, zoals die in Nederland in de gilden tot stand kwamen. Het begrip risico veranderde vervolgens met de tijd mee, tot een notie van een kans op een nadelig of positief effect van een handeling. Met name de opkomst van de praktische wiskunde en de daarmee samenhangende kansberekening en statistiek zorgden ervoor dat in de 18e eeuw het begrip risico is ‘verwetenschappelijkt’.6
2 http://www.vandale.nl/, geraadpleegd op 26 november 2014.
3 http://www.oxforddictionaries.com/definition/english/risk, geraadpleegd op 3 november 2014. 4 http://www.duden.de/rechtschreibung/Risiko, geraadpleegd op 26 november 2014.
5 Deborah Lupton, Risk (Londen 1999), 5. 6 Lupton, Risk, 6.
Deze verwetenschappelijking is niet erg lastig voor te stellen: zodra in enige mate meer te zeggen valt over de frequentie van bepaalde ongevallen of tegenslagen en de kosten van deze ongevallen bekend zijn, wordt het vrij eenvoudig om bij benadering een gemiddelde schade per jaar te voorspellen. Langzaamaan breidde in modernere tijden ook de rol van de staat in het welzijn van de bevolking zich uit en met de kennis over de te verwachten schade ook het verzekeringswezen. Met de moderniteit en de komst van grote sociale veranderingen, zoals de industrialisatie en de urbanisatie, nam de kennis en verantwoordelijkheid van de (lokale) overheid ook geleidelijk toe. In de negentiende eeuw was risico zodoende niet langer alleen gebaseerd op het noodlot, afkomstig uit de natuur, maar werd ook het menselijk handelen onderdeel van het begrip. Zo is het aannemelijk dat in een periode van verstedelijking het aantal misdaden, epidemieën en andersoortige conflicten geleidelijk toeneemt, totdat inhoudelijke verbanden niet langer worden verklaard als willekeurige gebeurtenissen.7
De Amerikaanse econoom Peter L. Bernstein schreef met Against the Gods een risicogeschiedenis van de Griekse tijd tot het heden, waarin hij deze ontwikkeling van de kansberekening, de speltheorie en het economisch risico beschrijft. Zeker met het ontstaan van de moderne economie onder grootheden als John Maynard Keynes en de verderop behandelde Frank Knight, valt de bestudering van het risico samen met economische en wetenschappelijke ontwikkelingen, betoogt Bernstein.8 Tot het eind van de negentiende eeuw was een risico daardoor zowel een kans op een positief als een negatief bijeffect, maar sinds het begin van de vorige eeuw is risico steeds meer synoniem gaan staan voor enkel een negatief effect, met name een gevaar dat in enige mate voorspelbaar is. Tegenover dit moderne begrip van risico staat dat van onzekerheid, waarbij het gaat om de onkenbaarheid van het gevaar.9 Het heden, zo schrijven risico-experts, is een tijd van risico’s en risico’s zijn van deze tijd, waarin de overheid vanwege de hoge mate van welvaart een geheel risicovrij leven tracht te bieden.
In de academische wereld wordt het risico vanaf de Tweede Wereldoorlog bestudeerd. De totstandkoming van dit veld, dat in het Nederlands vaak met Risk Management wordt aangeduid, vond plaats in de jaren ’50. Bedrijven begonnen na de Tweede Wereldoorlog te bestuderen hoe ze zichzelf het beste konden beschermen tegen risico’s, bijvoorbeeld door bepaalde liquide middelen te reserveren. In de jaren ’70 vond een volgende grote omwenteling plaats toen de studie van het financieel risico een specialisatie werd waarbinnen waarde-fluctuaties, rente, wisselkoersen en andere economisch onvoorspelbare elementen worden onderzocht. Tegenwoordig is het een volwaardig vakgebied dat zich uitstrekt van diverse academische studies tot de positie van de Chief Risk Manager bij multinationals.10 Hoewel beleidsrisico’s op overstromingen iets anders zijn dan dit moderne Risk
Management kennen ze een gelijke oorsprong. De eerste risicoanalyses rond het Deltagebied kwamen
ook voort uit een wens om zekerheid te verkrijgen en verzekeringen tegen schade mogelijk te maken. Ook in de tegenwoordige tijd is risicomanagement voornamelijk een zoektocht naar een effectieve kosten-batenanalyse.
Dat met de verwetenschappelijking van het begrip risico de ontwikkeling ervan niet tot stilstand is gekomen, hoeft geen verbazing meer te wekken. Juist de afgelopen decennia bestaat er veel discussie over de mogelijkheden om risico’s te inventariseren en te berekenen, zowel binnen als
7 Ibidem, 7-8.
8 Peter L. Bernstein, Against the Gods, (New York 1996). 9 Lupton, Risk, 7-9.
10 Georges Dionne, “Risk Management: History, Definition and Critique”, Risk Management and Insurance
buiten de financieel-economische wereld. Centraal in deze discussie staat de vraag hoe kenbaar de wereld is: als risico’s daadwerkelijk gaan over ‘meetbare onzekerheid’, zoals de econoom Frank Knight dat noemde, dan rest ons de vraag hoe onzekerheid te herkennen is, wanneer onzekerheid meetbaar wordt en welke handelswijze hieraan gekoppeld dient te worden.11
Wanneer ik dieper inga op dit begrip van risico’s, openbaart zich al snel dit theoretische probleem van de kenbaarheid van de wereld om ons heen, dat gemakkelijk geïllustreerd kan worden aan de hand van de moderne luchtvervuilingsproblematiek. In Nederland en Europa wordt tegenwoordig veel onderzoek gedaan naar de negatieve gevolgen van luchtverontreiniging, die onder andere wordt veroorzaakt door het rijden in auto’s en de bedrijvigheid van fabrieken. Risico wordt in dit geval opgevat als de uitkomst van de formule kans x gevolg, die verderop uitgebreid behandeld wordt. De jaarlijkse gevolgen van de verontreiniging zijn groot en door de gemiddelde blootstelling in Nederland te verrekenen met de ziektelast die veroorzaakt wordt door luchtverontreiniging, volgen verontrustende en overzichtelijke cijfers over de gezondheidsrisico’s die we in Nederland lopen. Zo sterven in Nederland jaarlijks tien tot vijftienduizend mensen vroegtijdig aan de gevolgen van luchtverontreiniging en deze cijfers hebben nog niet eens betrekking op de chronische klachten die ontstaan door luchtverontreiniging.12
Hoewel onderzoek doen naar luchtverontreiniging niet eenvoudig is, maken deze resultaten het vrij eenvoudig om voor iedere Nederlander een individueel risico te berekenen. Maar hoe eenvoudig dit objectivistisch berekenen van risico’s ook kan zijn, er bestaan ook situaties waarin men niet over alle kennis beschikt om een individueel risico te berekenen. Wat is bijvoorbeeld het risico op overlijden door een overstroming in Nederland? En met wat voor een berekeningen is dit risico vast te stellen? In complexe kwesties zoals deze bestaan allerlei van dit soort variabelen die een waarde toegekend dienen te krijgen om deze lastige risicovraagstukken op te lossen. Voor hoogwaterveiligheid zijn dat bijvoorbeeld: de kans op een overstroming, de grootte van de overstroming, de schade die een overstroming aanricht, een kwalificatie van wat we als schade zien en een begrip van de kans op verdrinking door een overstroming. Het is logischerwijs heel lastig om tot geaccepteerde cijfers voor dit soort variabelen te komen. Desondanks zijn er door de jaren heen veel pogingen gedaan door overheden en andere instanties om een accurate inschatting te maken van de risico’s van overstromingen en kan men steeds geraffineerder omgaan met dit gebrek aan kennis. Het is daardoor mogelijk te concluderen dat het wellicht allerminst eenvoudig is om van alle bedreigingen in Nederland overzichtelijk de risico’s te berekenen, maar dat er desondanks wel steeds betere inschattingen worden gemaakt.
Helaas doet het simpelweg berekenen van risico’s nog geen recht aan de werkelijkheid. Zelfs als men in staat zou zijn elk risico volledig te berekenen, dan nog is er een laatste probleem met de interpretatie van diezelfde risico’s dat door bovenstaande scenario’s wordt verduidelijkt. De risico’s van luchtverontreiniging voor de nationale gezondheid zijn in Nederland op dit moment veel groter dan de risico’s van een overstroming. Desondanks wordt er aanzienlijk meer geld besteed aan de waterveiligheid dan aan de luchtkwaliteit in Nederland. Hoe is deze verdeling van financiële middelen te verklaren met de omgekeerde verdeling van de blootstelling aan deze risico’s? Het antwoord op deze vraag ligt voor de hand: logischerwijs spelen in ons oordeelvermogen allerlei subjectieve waarden en voorkeuren mee die mensen hebben. Dit probleem van de risicobeoordeling wordt in veel beleidsdocumenten en wetenschappelijke werken dan ook erkend, waaronder in het redelijk recente
11 William D. Rowe, An Anatomy of Risk, (Malabar 1988), 11.
12 E. Buringh en A. Opperhuizen, On health risks of ambient PM in the Netherlands, RIVM rapport 650010032,
Nuchter omgaan met risico’s van het RIVM.13 Het is echter ook een probleem dat door wetenschappers en beleidsmakers wordt aangestipt, maar vervolgens niet of nauwelijks wordt opgelost.14
In het debat rond risico’s constateer ik zodoende grofweg twee posities. Aan de ene kant staan de objectivisten, die menen dat risico’s goed te berekenen zijn, en aan de andere kant staan de subjectivisten, die menen dat ons begrip van risico’s mede wordt bepaald door andere (meestal subjectieve) percepties. De discussie tussen objectivisten en subjectivisten is een debat dat niet alleen omtrent het begrip risico bestaat, maar onderdeel uitmaakt van een grotere discussie over de bestudering van samenlevingen. Beide posities zijn dan ook terug te vinden in bijna elk onderzoek naar risico’s en beleid en maken het vergelijken van verschillende soorten risico’s een filosofisch onderwerp bij uitstek. Het is het doel van dit onderzoek om inzicht te geven in dit soort filosofische discussies met behulp van de overstromingsrisico’s. Het combineren van historische ontwikkelingen met filosofische analyses van de wetenschappelijke ontwikkelingen maakt daarbij een extra diepgaand onderzoek naar deze risico’s mogelijk, dat een verduidelijking van de bovengenoemde posities zal helpen mogelijk te maken. Door de historische ontwikkelingen in politiek en wetenschap met elkaar te vergelijken gedurende honderd jaar, ontstaat bijvoorbeeld een goed beeld van de totstandkoming van het risicobegrip rond overstromingen, waarin zowel subjectivisten als objectivisten een grote rol hebben gespeeld. Tegelijkertijd maakt een begrip van deze wetenschapsfilosofische discussies de historische behandeling van het onderwerp ook completer, omdat er inhoudelijk meer gezegd kan worden over de evolutie van het risicobegrip.
Ik begin daarom met een analyse van de subjectivisten en objectivisten, gevolgd door een analyse van de epistemologische waarde van de mathematische modellen die hoofdzakelijk door de objectivisten worden gebruikt. Hierop volgt een meer gedetailleerde studie van het risicobegrip aan de hand van beleidsdocumenten, de kosten van een mensenleven en de filosofie van Bruno Latour. Zo kom ik onder meer te spreken over economische beslissingsmodellen, kosten-batenanalyses en de waarde van een (statistisch) mensenleven, waar risico logischerwijs veel mee te maken heeft. Voor de bronnen over de risico’s op overstromingen zijn enerzijds de verslagen van de Tweede Kamer gebruikt, waar politici van verschillende generaties met elkaar hebben gediscussieerd over een acceptabele staat van de kustverdediging. Daarnaast worden de, soms technische, beleidsstukken van de Nederlandse overheid en Rijkswaterstaat geraadpleegd. Ook maak ik veel gebruik van de onderzoeken van de enkele Nederlandse waterstaatshistoricus, die dadelijk geïntroduceerd worden.
De wetenschapsfilosofische inbreng richt zich daarbij enerzijds op de methoden van de verschillende wetenschappers en anderzijds op de ontwikkeling van het begrip risico in de wetenschap. De historische aandacht voor de risico’s van overstromingen maakt het gelijktijdig mogelijk om te kijken hoe de wetenschappelijke ontwikkeling van het risico is gebruikt in de Nederlandse samenleving en hoe men omging met de dreiging van het water. Zo vinden de twee wetenschappen elkaar en maken ze het, zoals in de wetenschapsfilosofische discussie hierboven tussen de subjectivisten en objectivisten, mogelijk nog beter de onderliggende oorzaak-gevolgrelaties van historische en wetenschappelijke ontwikkelingen te ontdekken. Ook voor enkele andere wetenschappelijke debatten in dit onderzoek zal blijken dat deze interdisciplinaire aanpak het onderzoek vaak verder helpt. Ondanks deze voordelen is er nog niet eerder een poging gedaan om een aantal overstromingen in Nederland op een rij te zetten en de bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen hierachter te
13 RIVM, Nuchter omgaan met Risico’s, RIVM rapport 251701047, (Bilthoven 2003), 24. Of Sven Ove Hansson,
“Risk: objective or subjective, Facts or values”, Journal of Risk Research, Vol. 13, Nr. 2, (maart 2010), 231-238.
14 Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (TAW), Enkele gedachten aangaande een aanvaardbaar
beschrijven. Het risicomanagement waar ik hier de aandacht op vestig is bovendien ook niet eerder als een geheel bestudeerd en kan worden beschouwd als onontgonnen terrein. De combinatie van deze onderzoeken leidt zodoende tot een in hoge mate interdisciplinair resultaat, waarin beide disciplines elkaar aanvullen en een vernieuwend resultaat leveren.
Het risico als wetenschappelijk onderzoeksveld is zeer uitgebreid. Hierboven heb ik slechts over enkele belangrijke discussies kunnen spreken en een bondige geschiedenis van het risico gegeven. Logischerwijs is er nog veel meer te lezen en schrijven over risico’s, bijvoorbeeld in combinatie met psychologie, economie of rechten. Met name het aangestipte Risk Management en de psychologische studies naar risicobeleving zijn vakgebieden van formaat. De relatie met dit onderzoek is soms klein: ik behandel het beleid ten aanzien van overstromingsrisico’s en de wetenschappelijke ontwikkeling ervan vanuit historisch en wetenschapsfilosofisch perspectief. Wat dit precies inhoudt zal blijken uit het voorliggende onderzoek.
Geschiedenis I, de totstandkoming van de Zuiderzeewerken
Tot ongeveer duizend jaar geleden bestond Nederland voornamelijk uit miljoenen jaren oude veengrond, onaangeroerd door de mens. Het was een zompig en moerassig land dat enkele meters boven de zeespiegel lag en waardoorheen enkele grote rivieren rustig naar de zee meanderden. Met de komst van de mens kwamen grote veranderingen in deze natuurlijke balans. Zo ontstond er steeds meer behoefte aan brandstof voor het warmhouden van de huizen in deze koude streken. Zeker toen het te kostbaar werd om hout aan te voeren, zocht men naar een andere oplossing en die werd gevonden in de drassige veengrond. Wanneer veen wordt gedroogd ontstaat namelijk turf, waarmee Nederlandse hutten en huizen voor eeuwen zijn warm gestookt.
Om het veen te winnen moest men het water uit de sponsachtige bodem laten lopen door kanaaltjes te graven. Hierdoor zakt de bodem, een proces dat inklinking wordt genoemd, terwijl tegelijkertijd de plantaardige substantie van het materiaal afbreekt en ontsnapt als koolzuurgas. Het veen zakt dus in en vervliegt tegelijkertijd door oxidatie. Dit totale proces van bodemdaling wordt wel maaivelddaling genoemd, waardoor gemiddeld lagen van 3 meter veen in Nederland zijn verdwenen en het land zakte van een meter boven NAP naar twee meter eronder. In zekere zin zou men kunnen zeggen dat onze internationaal geroemde en geëxporteerde waterkennis niet zozeer het gevolg is van enkele innovatieve ingenieurs, maar het gevolg van 800 jaar slecht onderhoud, waar we nog steeds de schade van herstellen. Dat zet de verovering van Nederland op het water toch in een ander daglicht.
Maaivelddaling had grote gevolgen voor de vroege Nederlandse samenleving. Het was namelijk een probleem dat alleen collectief aan te pakken was. Men moest zorgen voor een goede afwatering, wat lastig is als de bodem daalt, en men moest zorgen voor bescherming tegen de zee, die nu in verhouding tot het land hoger stond dan voorheen. Om deze samenwerking te bewerkstelligen ontstonden organisaties die we nu nog kennen als de waterschappen, al weten tegenwoordig veel Nederlanders niet meer wat de waterschappen eigenlijk doen.15
In de tussentijd is er uiteraard veel veranderd en hebben de waterschappen een belangrijke ontwikkeling doorgemaakt in het onderhoud van de waterstaat. De eerste waterschappen waren nog zeer lokale gemeenschappen, waarin individuen verantwoordelijk waren voor het land en de dijken die zij bezaten en waarover gezamenlijk beslissingen werden genomen. Met de verdere ontwikkeling van de waterstaat raakten grotere groepen mensen verantwoordelijk voor stukken dijk en ging het dorpsbestuur de dijken ‘schouwen’.16 De West-Friese Omringdijk (Noord-Holland) is een goed voorbeeld van een verder geëvolueerd stadium waarin ook het achterland moest bijdragen aan het behoud van de dijk. Op zich een logische regeling, aangezien het achterland meeprofiteerde van haar bestaan. Maar al deze gemeenschappen en dorpen bleven autonoom en dat was eind negentiende eeuw eigenlijk nog steeds het geval. Dit wordt onder meer duidelijk als men kijkt naar het aantal geraadpleegde waterschappen en besturen die de plannen voor inpoldering van de Zuiderzee van de heer J.A. Beijerinck moesten keuren, die later ter sprake komt.17 Met de komst van de waterschappen
15 Sonja Kummetat, „Risikobewusstsein und Katastrophengedächtnis“, in Martina Heßler en Christian Kehrt
(ed.), Die Hamburger Sturmflut von 1962, (Göttingen 2014), 123.
16 G.P. van de Ven, Leefbaar Laagland, (Utrecht 2003), 67.
17 Van de Ven, Leefbaar Laagland, 68 en 79-80. Zie ook: Raad van den Waterstaat, Verslag
aan den Minister van Binnenlandsche Zaken, over een onderzoek van het afsluiten, indijken, droogmaken en in cultuur brengen van een gedeelte der Zuiderzee, volgens het ontwerp van den heer J.A. Beijerinck,
(’s-Gravenhage 1868). Er zijn in elke provincie tientallen gemeenten, dijkbesturen en waterschappen aangeschreven om de plannen te toetsen. Dit leidde logischerwijs tot een correspondentie van enorme
en de groei van het aantal dijken werd zo langzaam maar zeker een transitie ingezet van individuele naar collectieve verantwoordelijkheid die vele eeuwen heeft geduurd, maar die de afgelopen honderd jaar als voltooid kan worden beschouwd. Zoals in de introductie duidelijk werd, zijn collectieve risicomaatregelen tegenwoordig een zaak van de overheid en dat geldt intussen dus ook voor de waterveiligheid.
I.I Historiografische inbedding
De overstromingen die het gevolg waren van de maaivelddaling ontwikkelden zich in het verloop van de Middeleeuwen tot heuse rampen, maar behoorden lange tijd niet tot een aandachtsgebied voor historici. Dat geldt in ieder geval voor de modernere exemplaren van deze catastrofen, die zich in de negentiende en twintigste eeuw hebben voorgedaan. Een lacune in de geschiedschrijving over natuurrampen is niet enkel in Nederland aan te treffen, maar een hiaat waaraan ook internationaal gezien lange tijd weinig aandacht is geschonken.
Daar is de laatste twintig jaar verandering in gekomen. Waarom deze interesse pas toen op gang is gekomen is grotendeels speculatie, maar het is goed voorstelbaar dat net zoals risico’s in vroegere tijden niet tot menselijk handelen werden gerekend, ook natuurrampen lange tijd iets onvatbaars hebben gehad voor historici. Diverse geschiedwetenschappers hebben in ieder geval betoogd dat rampen en catastrofen lange tijd simpelweg geen onderdeel uitmaakten van de geschiedschrijving in moderne samenlevingen, zoals meer maatschappelijke onderwerpen als oorlog en industrialisatie dat wel deden.18 Dit is overigens in contrast met de gevolgen die deze overstromingen in het vroege Nederland hebben gehad. De meerjarige gevolgen van overstromingen in vroegmoderne samenlevingen waren veel groter dan de gevolgen van een plaag of ziekte, omdat op lange termijn steden en landbouwgronden werden aangetast.
Sinds de jaren ’90 van de twintigste eeuw kwam een groep Duitse historici, met de mediëvist Arno Borst in de voorhoede, met een beschrijving van natuurrampen in de Middeleeuwen en later.19 Daarna volgden vele anderen, waardoor er zich een kleine niche ontwikkelde die natuurcatastrofen tot een historisch aandachtsgebied konden maken, beschrijft Patrick Masius in zijn werk over de overstromingen van de Rijn in Duitsland in 1882/1883.20 Onderzoeken naar de uitbarsting van de Krakatau in 1883, de diverse overstromingen in Noordwest-Europa in de negentiende eeuw of de aardbeving van San Francisco in 1906: ze behoren allemaal tot deze nieuwe geschiedschrijving. Ook voor Nederland geldt dat, hoewel overstromingen niet geheel zijn overgeslagen in de historiografie, rampen en catastrofen nauwelijks onderzochte onderwerpen voor historici zijn, maar dat daar de laatste jaren verandering in is gekomen.21 H.J. Neeleman en B. Hageraats stellen dat historische studies naar onzekerheid, waarbinnen ook veel aandacht bestaat voor het verzekeringswezen, wellicht ontbreken vanwege de vanzelfsprekendheid van het onderwerp. Dat wat normaal is (de onzekerheid van het bestaan in dit geval), wordt niet snel bestudeerd.22 Het Crisis Onderzoeksteam (nu COT, Instituut voor Veiligheids- en Crisismanagement), mede opgericht door de latere minister Uri
omvang.
18 Heßler en Kehrt, Die Hamburger Sturmflut von 1962, 12.
19 Gerrit Jasper Schenk, “Historical Disaster Research. Concepts, Methods and Case Studies”, Historical Social
Research / Historische Sozialforschung, Vol. 32, Nr. 3, (2007), 9-10.
20 Patrick Masius, Risiko und Chance, (Göttingen 2013), 14.
21 Cor van der Heijden, Rampen en plagen in Nederland 1400-1940 : pestbacillen, paalwormen en plunderende
Moskovieters, (Zaltbommel 2004), of H.J. Neeleman en Bart Hageraats, Zoeken naar zekerheid: risico's, preventie, verzekeringen en andere zekerheidsregelingen in Nederland 1500-2000, (Amsterdam 2000).
Rosenthal, heeft de laatste decennia ook veel onderzoek gedaan naar risico’s en rampen.
De combinatie van diverse factoren die men aantreft bij de bestudering van (natuur)rampen en catastrofen leidt tot een bijzonder soort geschiedwetenschap, waarin innovatieve culturele en interdisciplinaire vergelijkingen mogelijk zijn. De inzichten die kunnen voortvloeien uit een bestudering van de stand van de wetenschap, sociale verhoudingen tussen bevolkingsgroepen of de oplossingen voor dreigingen die in verschillende landen worden gevonden, zijn slechts enkele voorbeelden. Volgens sommigen valt onderzoek naar natuurrampen daarmee onder de tak van de geschiedschrijving die in het Nederlands wel bekend staat als de ecologische geschiedenis.23 Het interdisciplinaire karakter van ecologische geschiedschrijving leidt ertoe dat verschillende onderwerpen vanuit diverse perspectieven worden onderzocht.24 Dat is ook het geval in dit onderzoek, aangezien ook risico’s bij uitstek een interdisciplinair onderwerp zijn. Zo maakt een historisch en filosofisch onderzoek naar de omgang met overstromingsrisico’s meer duidelijk dan een losse filosofische of historische beschouwing. Dit werd al duidelijk met de korte introductie van de subjectivisten en de objectivisten en de mogelijke waardering van risico’s door beide groepen. Een wetenschappelijke discussie zoals deze, en de vele die nog volgen, maakt een historische analyse van risico’s een stuk diepgaander. Pas dan wordt het immers duidelijk dat deze problemen vanaf de Watersnoodramp in het beleid de kop op steken, zoals in hoofdstuk II zal blijken. Tegelijkertijd kan alleen een goede historische analyse van de diverse belanghebbenden ontwaren welke wetenschapsfilosofische argumenten zijn gebruikt en hoe de wetenschap rond overstromingsrisico’s is ontstaan. De verschillende wetenschappers die in de historische hoofdstukken worden behandeld geven extra mogelijkheden om de ontwikkeling van het overstromingsrisico vervolgens filosofisch te ontleden. Beide disciplines geven zo een bestudering van het denken over risico’s een extra dimensie.
Een ander goed voorbeeld van de toegevoegde waarde van de combinatie van de twee vakgebieden ligt in de praktische bestudering van het onderwerp. Zo zijn er veel werken over natuurrampen geschreven die, met de geest van het thema in het achterhoofd, een bundel vormen van diverse natuurrampen op diverse plaatsen in andere tijden. Volgens enkele wetenschappers, zoals de Duitse historici Heßler en Kehrt, valt op te merken dat door de onvergelijkbaarheid van sommige van deze fenomenen een vergelijking van rampen en catastrofen soms maar beperkte waarde heeft.25 In deze scriptie is dat niet het geval, omdat niet de vergelijking van verschillende overstromingen centraal staat, maar de ontwikkeling van het Nederlands risicobeleid dat hierachter schuilgaat. De ontwikkeling van de kennis over risico’s valt enkel te bestuderen door een aantal Nederlandse overstromingen te behandelen en deze individuele geschiedenissen niet te gecomprimeerd te verwerken tot een korte en ongenuanceerde beschrijving. Een dergelijke studie valt precies binnen de innovatieve, interdisciplinaire vergelijking die hierboven is bedoeld.
Naast de geschiedschrijving over rampen en catastrofen, bestaat het historische deel van deze scriptie ook uit een andere tak van wetenschap, die met name in Nederland ver ontwikkeld is. Deze is te typeren als de waterstaatsgeschiedenis, een historisch specialisme zoals dat bijvoorbeeld ook van de militaire geschiedenis kan worden gezegd. Bekende waterstaatshistorici zijn Willem van der Ham, bijzonder hoogleraar waterstaatsgeschiedenis Petra van Dam en haar voorganger Gerard van de Ven, wiens Leefbaar Laagland vermoedelijk nog lange tijd tot een standaardwerk kan worden gerekend. Hoewel het een oer-Hollands onderwerp is, kan gesteld worden dat er niet veel aandacht aan wordt besteed op de Nederlandse universiteiten, vermoedelijk door het deels interdisciplinaire karakter van
23 Patrick Masius, Jana Sprenger, Eva Mackowiak (ed.), Katastrophen machen Geschichte, (Göttingen 2010), 2. 24 Heßler en Kehrt, Die Hamburger Sturmflut von 1962, 12.
dit specialisme. Het is daardoor niet ongebruikelijk dat waterstaatshistorici juist bij technische universiteiten in Nederland promoveren.26 Ook bestond er een Tijdschrift voor de
waterstaatsgeschiedenis, dat in 2012 voor het laatst is uitgegeven.
I.II Het ontstaan van de Zuiderzee en risicomanagement oude stijl
Net als de Nederlandse bodemdaling was het ontstaan van de Zuiderzee niet het gevolg van een geologisch of ecologisch proces dat zich in de loop van miljoenen jaren heeft gemanifesteerd en resulteerde in een kleine binnenzee. Voor de komst van de mens was de Nederlandse kust een aaneengesloten rij van duinen, met hier een daar een riviermonding. Maar met de groei van de bevolking en de veenwinning daalde de bodem gestaag en kreeg de zee steeds meer grip op het land.27 Ook de Zuiderzee was enkel het gevolg van de maaivelddaling in centraal Nederland, dat leidde tot het verloren gaan van een groot deel van vruchtbare Nederlandse grond. Een warme periode in de Middeleeuwen zorgde daarnaast voor een stijgend zeeniveau en in de 12e of 13e eeuw werd in een storm de duinenrij bij Callantsoog weggeslagen, waardoor het kleine meer dat zich rond het huidige Almere bevond in open verbinding kwam te staan met de zee.
Opeenvolgende stormvloeden hebben in de loop van honderden jaren zo de Zuiderzee gecreëerd. Sommige van deze rampen leidden tot duizenden doden, zoals de Sint-Elisabeth van 1421 vloed of de Allerheiligenvloed van 1570, toen het water hoger stond dan in 1953. Ook in 1717, toen de Kerstvloed het water deed stijgen tot in de straten van Amsterdam, Zwolle en Haarlem waren veel slachtoffers te betreuren. In een gebied vanaf Noord-Nederland tot Scandinavië vielen zeker 11.000 doden.28 In 1825 kostte een overstroming, de grootste natuurramp in Nederland van de negentiende eeuw, 379 mensen het leven.
Maar waarom werd er na deze stormvloeden geen actie ondernomen om soortgelijke rampen in het vervolg te voorkomen? Een dergelijke verwijt is het stellen van een ahistorische vraag. Al vanaf de allereerste waterkering is er van alles aan gedaan om de mens te beschermen tegen hoogwater en overstromingen. Soms zijn overstromingen echter onvermijdelijk geweest. Men zou kunnen zeggen dat Nederlanders in balans leefden met de dreiging van het water. Volgens Petra van Dam kan men zelfs spreken van een ‘risicocultuur’ in Nederland, die al vele eeuwen oud is.29 De eerder aangehaalde West-Friese Omringdijk is volgens haar een goed voorbeeld van een vroege vorm van risicomanagement. Binnen het gesloten dijkringgebied dat de Omringdijk vormt, waren enkele andere dijken aangelegd waardoor verschillende compartimenten ontstonden. Met de in het voorwoord beschreven dijkdoorbraak van 1675 liep daardoor niet het gehele land direct onder. Toen men later het lek dichtte, brak de dijk nog tweemaal en braken vervolgens ook de achterliggende compartimentdijken. Hoewel de doorbraken dus niet voorkomen konden worden, overleden er dankzij deze constructie maar vier mensen tijdens de overstroming van 1675.30 Als andere vormen van vroeg-Nederlands risicomanagement herkent Van Dam het wonen op verhogingen, het hebben van vee (dat
26 Alexander van Heezik, Strijd om de rivieren, (Den Haag/Haarlem 2007), of Huibert Dubbelman,
Maatschappelijke golven in de waterbouwkunde, (Goes 1999). Beiden gepromoveerd te Delft. Al dient vermeld te worden dat ondanks het historische kenmerk van het onderwerp, Dubbelman afgestudeerd in de
bedrijfssociologie was. Willem van der Ham, die sociale geografie studeerde en zich in de geschiedenis van de waterstaat verdiepte, promoveerde aan de Technische Universiteit Eindhoven.
27 Cordula Rooijendijk, Waterwolven, (Amsterdam 2009), 260. 28 Rooijendijk, Waterwolven, 261.
29 Petra van Dam, “De amfibische cultuur: een visie op watersnoodrampen”, Oratie te Amsterdam, 29 oktober
2010, 6.
in tegenstelling tot graan verplaatst kan worden) en het vele gebruik van boten.
Toch was deze ouderwetse vorm van risicomanagement niet gericht op het voorkomen van een watersnood. Dit had ook te maken met de manier waarop tegen deze risico’s werd aangekeken. Volgens de historicus Frits Zeiler was de aanzienlijke overstroming van 1825 vooral aan de slechte staat van de dijken te wijten, maar men zag ook de goddelijke wil als een mogelijke oorzaak. Een dergelijke houding tegenover de dreigingen leidde wel tot ideeën voor verbeteringen, maar ook tot afschuiving van het probleem.31 Op provinciaal of gewestelijk niveau werden de dijken wel gerepareerd en verhoogd, maar veel meer was er niet te verwachten. Volgens Zeiler is deze halfslachtige aanpak met name te wijten aan de gedecentraliseerde manier waarop de waterstaat tot en met de vroege negentiende eeuw werd opgevat en het semi-liberale karakter van de Nederlandse staat en de Nederlander, die beide niet erg enthousiast waren voor grote centraal gestuurde projecten. Deze conclusie kan men ondersteunen met het werk van ingenieur Van Diggelen, die dadelijk ter sprake komt. De gefragmenteerde waterstaat had moeite gezamenlijk tot beslissingen te komen.32 Op een koerswijziging zou men nog vijftig jaar moeten wachten, tot de inpoldering van de grote polders als het Haarlemmermeer en de Prins Alexanderpolder werd bewerkstelligd.
I.III Plannen voor inpoldering
De eerste plannen om de Zuiderzee in te polderen waren van ver voor deze periode. Hendrik Stevin, zoon van de wiskundige Simon Stevin, wordt gezien als de man die als eerste het idee heeft geopperd om de Zuiderzee terug te winnen. Stevins idee behelsde een reeks van afsluitdijken tussen de Waddeneilanden, waardoor men vervolgens delen van de Zuiderzee zou kunnen ontpolderen.33 Maar hoewel het plan enigszins technisch onderbouwd was, was het in de zeventiende eeuw niet haalbaar.34 Stevins plannen waren dan ook onbekend bij latere plannenmakers.
Eén van de eerste serieus haalbare plannen werd geschreven door ingenieur B.P.G. van Diggelen in 1849, toen de droogmaking van de Haarlemmermeerpolder nog bezig was. Van Diggelen was een waterstaatsingenieur en onderbouwde zijn plannen zorgvuldig. Net als Stevin stelde hij voor om een serie dijken aan te leggen tussen de Waddeneilanden, om vervolgens de Zuiderzee droog te leggen. Hoewel het niet het enige plan was dat in deze tijd circuleerde, was het als enige ontworpen door een man met verstand van zaken en werd het zodoende serieus genomen. Van Diggelen schreef bovendien zijn werk ten tijde van de drooglegging van de Haarlemmermeer, die had bewezen wat stoommachines technisch mogelijk maakten. Van Diggelens plan paste in die zin binnen de traditie van de ‘ijzeren’ negentiende eeuw, waarin de maakbaarheid van land en samenleving op haast alle vlakken binnen handbereik leek. Maar wat was de aanleiding voor Van Diggelen om dit gedachtegoed te publiceren? Was hij na de laatste grote watersnood van 1825 tot het inzicht gekomen dat de Nederlandse veiligheid vroeg om een inpoldering van de woeste Zuiderzee, of speelden er toch andere belangen mee?
31 Frits David Zeiler, “1825: de 'vergeten' watersnood”, Tijdschrift voor Waterstaatsgeschiedenis, Vol. 16, Nr. 1,
(2007), 21.
32 B.P.G. van Diggelen, De Zuiderzee, de Friesche Wadden en de Lauwerzee, hare bedijking en droogmaking
beschouwd, (Zwolle 1849), 117.
33 Van der Ham, Verover mij dat land, 220.
34 Het terugwinnen van land is een historisch Nederlands proces dat geleidelijk is ontstaan met de komst van
nieuwe techniek. Met de uitvinding van de windmolen en de windbemaling in de vijftiende eeuw, konden effectief lager gelegen delen land worden drooggehouden. In de loop van de zeventiende werden de eerste polder drooggemalen, en met de uitvinding en inzet van het stoomgemaal in de negentiende eeuw konden grote meren als de Haarlemmermeer worden leeggepompt.
Van Diggelen maakte zich grote zorgen over het verlies van Nederlandse bodem. Waar men vroeger nog buitendijks van Harlingen naar Zurich kon lopen, kon men tegenwoordig beter gaan zwemmen, stelde hij.35 Ook was de afsluiting van de Zuiderzee goed voor de nationale veiligheid. Volgens Van Diggelen toonde het verdwijnen van het eilandje Schokland, de verdwijning van buitendijkse gebieden en de verdieping van de Zuiderzee aan dat men zich niet veilig moest wanen achter de oude Zuiderzeedijken. De nog recente overstroming van 1825 bevestigde dit: veel van de herstelwerkzaamheden waren niet door lokale districten te betalen geweest.36 Volgens Van Diggelen was de veiligheid achter de dijken, “een vereischte voor den gevestigde maatschappelijken toestand
waaraan, tegen welker prijs dan ook, behoort te worden voldaan.”37 Het verlies van mensenlevens was volgens hem dan ook niet in geldelijke middelen uit te drukken.
Op het moment van schrijven, in 1849, waren de dijken echter in een betere toestand dan ooit tevoren. Hoewel de actuele situatie misschien als veilig mocht worden gezien, meende Van Diggelen dat het goed mogelijk was dat deze stand van zaken wederom zou veranderen. De uitvoering van het plan-Van Diggelen zou een adequaat antwoord zijn op deze ontwikkelingen, waarmee veel politiek gesteggel over de verhoging van de Zuiderzeedijken kon worden voorkomen. Zoals Van Diggelen al begreep, was het moeilijk de politiek te bewegen geld te steken in een probleem dat op dit moment niet aan de orde leek. “Enkel schoorvoetend zal geldelijke opoffering worden gedaan”. En als op den duur de Waddeneilanden zouden zijn verdwenen, een ontwikkeling waarvan Van Diggelen overtuigd scheen te zijn, was het nog maar de vraag of de onbeschutte Nederlandse dijken de Noord- en Zuiderzee konden weerstaan.38
Toch mag men concluderen dat Van Diggelen hoofdzakelijk met andere motieven dan de veiligheid bezig is geweest om zijn plannen voor inpoldering te verkopen. Een omvangrijk project als de Zuiderzeewerken was volgens hem vooral geschikt om de wat luie Nederlandse bevolking beter aan het werk te krijgen en belangrijk om de opkomst van het ‘pauperisme’ tegen te gaan, ook in de hogere kringen van de beschaving.39 Daarnaast waren er nog meer voordelen; zo kon de dreigende overbevolking van het land worden opgevangen. Maar bovenaan het lijstje van Van Diggelen stonden de baten die het project zou opleveren. Uitgebreid gaat hij in op de financiële consequenties van de uitvoer van zijn plannen, waarbij hij stelt dat deze geen schuldenverzwaring voor de overheid zullen opleveren.40 Niet voor niks wordt in de titel van het plan: De Zuiderzee, de Friesche Wadden en de
Lauwerzee, hare bedijking en droogmaking beschouwd, expliciet de droogmaking genoemd.
Helaas voor Van Diggelen werden zijn plannen wel opgemerkt, maar niet in serieuze politieke behandeling genomen. Dit viel vooral te wijten aan een gebrek aan brede publieke interesse. Van Diggelen begreep dat wel, één degelijk uitgewerkt plan zou niet leiden tot het meest ambitieuze werk dat de Nederlandse overheid ooit had ondernomen.41 En zo werd het geruime tijd stil totdat opnieuw een bewindsvoerder wilde laten onderzoeken of drooglegging van de Zuiderzee winstgevend zou kunnen zijn. Dit maal was het de oud-minister J.J. Rochussen en zijn verzoek leidde tot het spraakmakende plan van J.A. Beijerinck, hoofdingenieur van Rijkswaterstaat. Van der Ham merkt op
35 Van Diggelen, De Zuiderzee, 65.
36 Ibidem, 115-117. Dit was volgens historicus Frits Zeiler ook de reden dat een ambitieuze aanpak van het
probleem nog lang op zich deed wachten.
37 Ibidem, 118-119. 38 Ibidem, 128. 39 Ibidem, 390. 40 Ibidem, 403.
dat Beijerinck, hoewel officieus bekend als ‘de grootste droogmaker van de landen’, waarschijnlijk enkel akkoord ging omdat hij de klus niet kon weigeren.42 Het resultaat was een plan waarin alleen het zuidelijke deel van de Zuiderzee werd ontgonnen, ten zuiden van een afsluitdijk tussen Enkhuizen en Kampen.
Dit keer was er wel politieke aandacht voor de plannen en daarom werd het op instructie van de regering beoordeeld door de nieuw gevormde Raad van den Waterstaat, waarin vooral andere hooggeplaatste collega’s van Beijerinck waren geplaatst. Pijnlijk genoeg voor Beijerinck maakten zijn plannen een niet al te beste indruk op de raad. Zijn collega’s kwamen tot de conclusie dat er, zowel financieel als met het oog op de veiligheid, geen noodzaak bestond de Zuiderzee geheel of gedeeltelijk droog te leggen.43
Op lokaal niveau waren de reacties van de verschillende overheden rondom de Zuiderzee nog enigszins gemengd te noemen. De eilanden Marken en Urk steunden het plan bijvoorbeeld. Urk noemde het zelfs ‘onverbeterlijk’ en ook Marken vond dat alle overige belangen ondergeschikt aan de veiligheid zouden moeten zijn.44 Anderen waren veel minder positief. De stad Hoorn vond de plannen incompleet en kon niet begrijpen dat er geen aandacht was geschonken aan de voor het stadje zeer belangrijke haven. Het college van B&W te Amsterdam ging nog veel verder en concludeerde zelfs dat er geen oordeel te vellen viel “op een zoo weinig toegelicht en uitgewerkt stuk als de proeve van den
heer Beijerinck.”45 Ook de Friese steden zagen de plannen als bedreigend voor hun waterhuishouding. De wensen van de verschillende betrokkenen liepen daarmee sterk uiteen en veiligheidsissues stonden voornamelijk negatief bovenaan de agenda. Slechts Urk en Marken uitten zich positief over de plannen en de nieuw geboden veiligheid, maar dit is niet verwonderlijk gezien de kwetsbare posities van de eilanden.
Opmerkelijk genoeg liet men het er na deze zonnevloed van kritiek niet bij zitten en werd er de opvolgende jaren verder doorgeborduurd op de plannen van Beijerink. In 1877 leek het zelfs zover te kunnen komen: een wetsvoorstel tot gedeeltelijke inpoldering van de Zuiderzee werd ingediend. Vermoedelijk zou het voorstel de Tweede Kamer niet hebben overleefd, maar zeker zal men het nooit weten, want het kabinet Heemskerck viel zes maanden voor de geplande behandeling. Op de vraag waarom men nu eigenlijk de Zuiderzee wilde inpolderen valt op dit punt al een redelijk duidelijk antwoord te geven. Door zowel Van Diggelen als Beijerink werd hoofdzakelijk ingezet op de economisch gunstige voorwaarden die inpoldering zou creëren voor de scheepvaart en de baten van het te herwinnen land. Het prestigeproject bracht zeker ook allerlei veiligheidsvoordelen, maar de positieve baten waren verreweg het aanlokkelijkst.
Desondanks was er rond 1880 nog geen aanwijzing dat het inpolderen van de Zuiderzee daadwerkelijk zou gebeuren. Hier kwam verandering in met de komst van de Zuiderzeevereniging. De Zuiderzeevereniging stelde zich ten doel de inpoldering van de Zuiderzee particulier te bewerkstelligen, nu er politiek gezien blijkbaar geen behoefte bestond om tot actie over te gaan. De initiatiefnemers kwamen eerst zelf met een wetsvoorstel, dat niet pretendeerde volledig te zijn, maar dat desalniettemin in waterstaatkundige kringen als behoorlijk onvolkomen werd gezien en forse kritiek van het Koninklijk Instituut van Ingenieurs ontving.46
De vereniging besloot dan maar het onderzoek door een gezaghebbend ingenieur uit te laten
42 Ibidem, 223.
43 Raad van den Waterstaat, Verslag aan den Minister van Binnenlandsche Zaken, 32. 44 Ibidem, 210 en 189.
45 Ibidem, 198 en 218.
voeren.47 Jacobus van der Toorn werd uiteindelijk aangesteld als hoofdingenieur, een bekende naam, die als zijn assistent Cornelis Lely aanstelde. Van der Toorn moest vanwege een financieel conflict met de vereniging al snel afhaken, waardoor de uitvoering van het onderzoek volledig op de schouders van Lely kwam te rusten. Tussen 1887 en 1892 publiceerde hij een aantal technische nota’s waarin het volledige plan werd uitgewerkt. Met de afronding van deze onderzoeken was Lely een van de bekendste en meest gewaardeerde ingenieurs van het land geworden.
Het plan van Cornelis Lely, wiens leven in het teken van de Zuiderzeewerken zou gaan staan, was het eerste waarvan realisatie binnen handbereik lag. Het voorzag in een dijk tussen Friesland en Noord-Holland op het smalste punt. Hiermee werd de Nederlandse kustlijn met 300 km verkort en kon het meer achter de dijk (gedeeltelijk) droog worden gelegd.48 In de plannen die Lely gedurende de jaren had gemaakt werd ook aandacht besteed aan de verschillende baten van het project. Dat was logisch aangezien de vereniging vooral was opgericht om het voor particulieren mogelijk te maken te investeren in het project. Dat de positieve financiële gevolgen centraal werden gesteld, blijkt te meer uit het vijfde deelrapport waarin Lely specifiek op de risico’s op stormvloeden ingaat. In een verhandeling over de overstromingen van 1877 en 1883, vergelijkt Lely deze waterstanden met die van de storm van 1825. Omdat deze nieuwere, maar bijna net zo zware, stormen niet tot noemenswaardig grote overlast hebben geleid, concludeert Lely dat de waterveiligheid stukken verbeterd is ten opzichte van 1825.49 Dit zet Lely er dan ook toe de volgende conclusie te binden aan de risico’s op overstromingen: “In verband hiermede en met hetgeen omtrent den toestand der
Zuiderzeedijken is gezegd, ben ik dan ook van mening, dan eene afsluiting der Zuiderzee niet noodzakelijk kan worden geacht om de Zuiderzeeprovinciën op den duur tegen het geweld der zee te beveiligen.”50
Aan het eind van de negentiende eeuw was daarmee het onderzoek met een achttal nota’s van Lely compleet. Het was de Zuiderzeevereniging gelukt een compleet plan te presenteren voor de afsluiting van de Zuiderzee. Helaas was de vereniging die eerste jaren niet even succesvol in de verspreiding ervan. En zo verliep langzaam de tijd en het moment waarop wellicht snel gehandeld had kunnen worden. Er ontstond vervolgens ook weerstand tegen de plannen. In 1892 schreef het Eerste Kamerlid F.S. van Nierop in het blad De Economist dat de veiligheid van de landen aan de Zuiderzee haar droogmaking niet eist en dat op dit punt alle ingenieurs in Nederland het met elkaar eens zijn.51 Bovendien kwamen er andere problemen aan het licht: los van de omliggende provincies die moeilijkheden vreesden met hun waterhuishouding, waren er nog de vele vissers die hun inkomsten zagen verdwijnen als de brakke Zuiderzee tot een plas zoet water werd omgevormd, of nog erger, werd drooggelegd.52 De Zuiderzeevereniging ondernam zelf vele studies om dit bezwaar te onderzoeken, maar snel bleek dat het bestaan van de vissers toen al zeer marginaal geworden was waardoor het zeer de vraag was of een inpoldering wel zo nadelig voor hen zou zijn.53
Maar wie van deze plannenmakers had nou eigenlijk oog voor de veiligheid van de Nederlanders? Van Diggelen stelde in zijn voorstel voor de Zuiderzee de veiligheid niet voorop, maar
47 W.N. van Ritbergen-Siewers, ”Age Buma”, Het Zuiderzeeproject, (Lelystad 1990), 13. 48 Van der Ham, Verover mij dat land, 222. Van Diggelen, De Zuiderzee, 246.
49 Cornelis Lely, Onderzoek omtrent de afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee, de Wadden en de
Lauwerzee, vijfde nota, (Leiden 1890), 18.
50 Lely, Onderzoek omtrent de afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee, vijfde nota, 19. 51 F.S. van Nierop, “De afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee van een economisch standpunt
beschouwd”, De Economist, Vol. 46, Nr. 1, (1897), 104.
52 Van der Ham, Verover mij dat land, 227. 53 Ibidem, 261.
zette in op de winst die viel te behalen voor het land en de bevolking. Zij zouden profiteren in zowel materiële als geestelijke zin van een werk van deze omvang, dat Nederland internationaal op de kaart zou zetten. Over Beijerink en Lely kan eigenlijk hetzelfde gezegd worden. Vast staat dat de risico’s op overstromingen af en toe de aandacht kregen, maar ook dat haast alle plannen in de negentiende eeuw als een plan voor de ‘inpoldering’ van de Zuiderzee waren betiteld.
I.IV De ramp van 1916
Politiek lukte het nog steeds niet zo met de plannen, al werd Lely twee keer minister van Waterstaat. In ieder geval was men nog verdeeld over het onderwerp en kwam men niet tot de beslissing om deze kostbare onderneming aan te vangen.54 Op de vraag waarom het nu van de plannen van Lely eind negentiende eeuw, tot 1913 heeft geduurd voor het wetsvoorstel eindelijk ter hand werd genomen, is geen eenduidig antwoord te geven. Hiervoor is in eerste instantie meer archiefonderzoek nodig, omdat alle behandelde auteurs er eigenlijk ook de vinger niet op weten te leggen. Vast staat dat in de tussentijd het ontwerp een aantal keren op de agenda werd gezet, maar elk kabinet viel voor het ter sprake kwam in de Tweede Kamer. Lely bevond zich tussentijds bovendien enkele jaren in Suriname waar hij een populair gouverneur was. Toen hij in 1913 voor de derde maal de post van minister van Waterstaat accepteerde in het Kabinet-Cort van der Linden, heeft hij echter als voorwaarde gesteld dat een wetsvoorstel voor de Zuiderzee zou moeten worden behandeld. Van der Linden ging akkoord, mits het plan de komende jaren nog geen geld zou kosten.55
Het uitbreken van de Eerste Wereldoorlog zorgde voor de nodige ontwikkelingen die de totstandbrenging van de Zuiderzeewerken op het eerste oog in de hand hebben gewerkt. Hongersnood en de afhankelijkheid van het buitenland maakten duidelijk dat Nederland een zelfvoorzienende landbouw nodig had. De daaropvolgende stormvloed van 1916 was in vele opzichten niet een bijzonder heftige of catastrofale ramp, maar wel een nieuwe steun in de rug. In de nacht van 13 op 14 januari werd het water in de zuidwesthoek van de Zuiderzee opgestuwd totdat de dijken braken bij Waterland en de Anna Paulownapolder. Met name het eilandje Marken werd zwaar getroffen, hier verdwenen 20 huizen en vielen 16 doden.56
Volendam vlak na de watersnood in 1916.
54 Ibidem, 254-255.
55 Brief van Cornelis Lely aan zijn zoon Jan, 18 augustus 1913. Uit: K. Jansma, Lely, de bedwinger der Zuiderzee,
(Amsterdam 1948), 192.
Het was dan misschien niet de zwaarste storm van de eeuw, maar de gevolgen waren door de weersomstandigheden omvangrijk. Lely was mede gezien de opmerking in zijn nota, waarin hij schreef dat afsluiting niet noodzakelijk is voor de veiligheid van Nederland, tot dusverre niet erg gericht geweest op de veiligheidsdoelen van zijn Zuiderzeewerken. Desondanks staat hij in 1916 met zijn zoon op een motorboot de overstroomde gebieden te inspecteren. Het wordt dan ook vaak gezegd dat voor de plannen van Lely de watersnood van 1916 een geschenk uit de hemel was. De toenmalige voorzitter van de Zuiderzeevereniging en President van de Nederlandse Bank, G. Vissering, klom in de pen en schreef een bundel artikelen voor het Algemeen Handelsblad. Het eerste heette “Een harde les”, en het waren deze artikelen die ertoe bijdroegen dat men nu nog schrijft dat de overstroming van 1916 ‘werkelijk op geen gunstiger ogenblik’ had kunnen komen.57 Zo wordt nu nog vaak geconcludeerd, bijvoorbeeld door het COT of Andere Tijden, dat de overstroming van 1916 voor de totstandkoming van de Zuiderzeewerken heeft gezorgd.58
Lely zelf was echter van mening dat zijn wetsvoorstel sowieso aangenomen zou worden, schreef hij eind 1915 aan zijn zoon.59 Ook de Eerste Wereldoorlog droeg hier volgens hem aan bij. De Tweede Kamer was nu eerder bereid tot het uitschrijven van grote leningen en had de wens om de landbouw meer zelfvoorzienend te maken. Zo won Lely zijn levenslange strijd pas toen, maar niet doordat, het kalf verdronken was.
Het idee dat de ramp van 1916 voor de Zuiderzeewerken heeft gezorgd, is een hardnekkig misverstand dat vermoedelijk nog lange tijd zal blijven bestaan. Dat is nu eenmaal vaak het geval met onjuiste historische verklaringen die eenvoudiger oorzaak en gevolg verklaren, dan de werkelijke historische gebeurtenissen. Dat de Zuiderzeewerken toch echt al enige jaren waren gepland blijkt bijvoorbeeld uit de troonrede van 1913, toen het Kabinet-Cort van der Linden net aan de macht was gekomen. “Ik acht
de tijde gekomen om de afsluiting en droogmaking van de Zuiderzee te ondernemen. Verbetering van den waterstaatkundigen toestand der omliggende provinciën, uitbreiding vang grondgebied en blijvende vermeerdering van arbeidsgelegenheid zullen daarvan het gevolg zijn. Wetsontwerp tot uitvoering van die afsluiting en gedeeltelijke droogmaking zal U worden aangeboden,” sprak
Wilhelmina in 1913.60 De opname van het onderwerp in de troonrede was een direct gevolg van Lely’s voorwaarde om minister te worden. “Zonder Zuiderzee word ik stellig geen minister,” schreef hij daarover aan zijn zoon Jan.61 Dat er in eerste instantie nog geen geld beschikbaar was voor de uitvoering hinderde niet, meende Lely. Voordat al het voorbereidend werk was gedaan zouden er jaren voorbij zijn. Het ging Lely erom dat er over het voorstel gestemd zou worden in de komende kabinetsperiode.62
De ramp van 1916 heeft echter wel veel invloed gehad op de bewindslieden die buiten de totstandkoming van de wet stonden. De behandeling van de stormvloed in de Tweede Kamer op 25 januari 1917, meer dan een jaar na de watersnood, maakte voor eenieder dan ook duidelijk dat de tijd voor de doorzetting van de Zuiderzeewerken eindelijk gekomen was.63 Het staat wel zeker vast dat de
57 Jansma, Lely, de bedwinger der Zuiderzee, 231.
58 COT, De perceptie van veiligheid tegen overstromingen door politici en bestuurders, (Den Haag 2004), 7. Of
zie: http://www.npogeschiedenis.nl/nieuws/2011/mei/De-Watersnoodramp-van-1916.html, geraadpleegd op 5 april 2015.
59 Brief van Cornelis Lely aan zijn zoon Jan, 19 november 1915. Uit: Jansma, Lely, 230. 60 Troonrede Koningin Wilhelmina, 16 september 1913.
61 Brief van Cornelis Lely aan zijn zoon Jan, 9 augustus 1913. Uit: Jansma, Lely, 191. 62 Brief van Cornelis Lely aan zijn zoon Jan, 18 augustus 1913. Uit: Jansma, Lely, 192. 63 Handelingen Tweede Kamer, Vergaderjaar 1916-1917, 25 januari 1917, 1248 en 1257.
overstroming het een stuk makkelijker heeft gemaakt voor velen om de Zuiderzeewerken te steunen. Nu waren immers niet langer onduidelijke financiële kosten en baten het onderwerp van gesprek, maar de acute veiligheid van de burger.
Bij de vijfdaagse behandeling van de Zuiderzeewet in 1918 bestaan dan ook geen grote problemen meer die anders wellicht overwonnen hadden moeten worden. Het grootste deel van de Kamer schaart zich achter de wet en Lely staat niet onontvankelijk tegenover diverse sprekers die aandrongen op verdere verhoging van de Afsluitdijk.64 Ook kwam het tot enkele aanpassingen, het kamerlid R.R.L. de Muralt zorgde ervoor dat er een discussie op gang kwam over de maximale stormhoogte die zich met de komst van de Afsluitdijk kon voordoen. In de Tweede Kamer bestond namelijk wel overeenstemming dat de komst van de Afsluitdijk de waterstanden zou verhogen (het water kon immers de Zuiderzee niet meer in), maar hoe groot deze verandering zou zijn was aan discussie onderhevig.65 Het directe gevolg van de opmerkingen van De Muralt was een staatscommissie die zou worden voorgezeten door de bekende natuurkundige en nobellaureaat Hendrik Lorentz.
Lely had geen bezwaar tegen deze commissie en verder verhogingen van de diverse dijken rond de Zuiderzee, maar gaf wel meerdere malen aan deze onnodig te achten. Hij meende dat de veiligheid voldoende geborgd was met de berekende verhogingen die in aanloop van de behandeling zijn opgesteld. Gezien de grote zorgen bij sommige Kamerleden na de ramp van 1916 geeft hij hen wel gelijk: “dat hem niet bekend was dat ooit een dijk was doorgebroken omdat hij te hoog was, wel omdat
hij niet hoog genoeg was.”66 Tegenstanders van de wet bleven er ook, met name zij die meenden dat het werk te duur is. Uiteindelijk werd de Zuiderzeewet van 1918 echter zonder hoofdige stemming in beide Kamers aangenomen en werd in 1921, na de noodzakelijke institutionele en onteigeningsprocessen, het werk in gang gezet. 67 Hoever de techniek in de tussentijd wel was vooruitgesneld, bleek uit de vele aanpassingen die nog konden worden doorgevoerd. De bodem van de Zuiderzee bij Friesland bleek bijvoorbeeld anders dan verwacht en zodoende loopt de Afsluitdijk nu naar Zurich en niet naar Piaam. Dit onderzoek kon met motorboten worden gedaan, terwijl Lely nog had gewerkt met een roeiboot.68
I.V De Commissie-Lorentz
De Staatscommissie Zuiderzee, het directe gevolg van de opmerkingen van De Muralt in de Tweede Kamer, kwam in 1918 al voor het eerst bijeen. Het verslag van de commissie, die meestal de Commissie-Lorentz werd genoemd, is de eerste grondige wetenschappelijke studie geweest naar de waterveiligheid en een acceptabele grootte van de Zuiderzeewerken. Dat door het aanleggen van de Afsluitdijk de plaatselijke omstandigheden zouden veranderen was onder wetenschappers en politici inmiddels duidelijk, dat bleek al uit het amendement van De Muralt. Een stuk minder duidelijk was echter hoe groot die gevolgen zouden zijn. Lely zelf heeft deze gevolgen altijd gebagatelliseerd, schrijft natuurkundige en historicus A.J. Kox in zijn analyse van het onderzoek van Lorentz.69 Lely concludeerde
64 Handelingen Tweede Kamer, Vergaderjaar 1917-1918, 19 maart 1918, 2063. 65 J. Th. Thijsse, Een halve eeuw Zuiderzeewerken, (Groningen 1972), 23.
66 Handelingen Tweede Kamer, Vergaderjaar 1917-1918, 19 maart 1918, 2062-2063. 67 Handelingen Tweede Kamer, Vergaderjaar 1917-1918, 21 maart 1918, 2147. 68 Van der Ham, Verover mij dat land, 279.
69 A.J. Kox, “Uit de hand gelopen onderzoek in opdracht: H.A. Lorentz’ werk in de Zuiderzeecommissie”, L.J.
Dorsman en P.J. Knegtmans (ed.), Onderzoek in opdracht. De publieke functie van het universitaire onderzoek in Nederland sedert 1876, (Hilversum 2007), 42.
