Naar aanleiding van de overstroming van Tuindorp Oostzaan werd in 1965 de Technische Adviescommissie voor de Waterkeringen (TAW) opgericht, die inmiddels is opgegaan in het Expertise Netwerk Waterveiligheid (ENW). In 1985 publiceerde de TAW een rapport over een mogelijke risiconormering, ruim voor de algemene introductie van het MTR en groepsrisico met de nota Omgaan
met risico’s.264 De resultaten boden vooral technische inzichten die moesten helpen bij het becijferen van risico’s, maar de TAW formuleerde ook een opmerkelijke hypothese: volgens de adviescommissie is het zoeken naar acceptabele risiconormen niet alleen het berekenen een economisch optimum, maar ook een ‘tastend zoeken’, aangezien niet alleen kans en gevolg, maar ook maatschappelijke voorkeuren vaak niet bekend zijn. De TAW stelt: “De hypothese is, dat het resultaat van dit
maatschappelijke zoekproces weerspiegeld wordt in de ongevallenstatistieken.”265
Dit is een opmerkelijke stelling. De TAW stelt namelijk dat wanneer er maatschappelijk geen onrust bestaat over normen, er als het ware een evenwicht is gevonden en de norm blijkbaar als geaccepteerd mag worden gezien. Als voorbeeld heeft de TAW de statistieken gebruikt voor verkeersongevallen in Nederland. De TAW concludeert dat als de risiconorm boven 1,6x10-4 (dus 1,6 personen per 10.000 personenauto’s) komt, er blijkbaar een grens wordt overschreden. De TAW stelt na deze analyse “De iets verdergaande veronderstelling dat de risico-tolerantie van de maatschappij
zich weerspiegeld in de ongevallenstatistiek wordt niet verworpen.” Overigens ligt diezelfde grens in
derdewereldlanden vele malen hoger op 200 ongevallen per 10.000 auto’s, concludeert de TAW.266 Maar of dit nu werkelijk een logische manier van redeneren is valt te bezien, zeker als het gaat om zoiets sporadisch als een overstroming. Zo bleek in de voorgaande paragraaf dat rond het
264 TAW, Enkele gedachten aangaande een aanvaardbaar risico in Nederland, (oktober 1985). 265 TAW, Enkele gedachten, 34.
rivierengebied veel mensen pas vonden dat de veiligheid ontoereikend was, toen een hoge waterstand ze bewust maakte van het risico. De kans op een overstroming was in de tussentijd natuurlijk niet toe- of afgenomen. Dit probleem volgt ook uit wetenschappelijk onderzoek dat is uitgevoerd naar de beleving van deze risico’s door Nederlanders. Daaruit bleek dat door de meeste bewoners en bestuurders in Nederland helemaal geen rekening meer wordt gehouden met de mogelijkheid op een overstroming. Nederlanders menen daarnaast dat de overheid ervoor heeft gezorgd dat Nederland veilig is en dat de kans op een overstroming lager in dan de kans op criminaliteit, ongevallen in het verkeer of andere tegenspoed. Dat betekent overigens nog niet dat zij ervan uitgaan nooit een overstroming mee te maken.267 Het is sterk de vraag in hoeverre een dergelijke volksopinie gebruikt kan worden voor de schatting van een acceptabel overstromingsrisico. Daarnaast blijkt uit een onderzoek dat is uitgevoerd in Engeland dat een actiever beleid op de acceptatie van overstromingsrisico’s heeft geleid tot een hogere acceptatiegraad van die risico’s.268
Dat de systematiek die de TAW voorstelt dus weinig zegt over de daadwerkelijke overstromingsdreiging of over wat mensen als acceptabel inschatten, blijkt ook uit de huidige stand van zaken. Hoewel het gevoel voor urgentie inmiddels alweer verdwenen is in het rivierengebied, (zie de tabel in hoofdstuk II over de maatschappelijke golven in de aandacht voor het onderwerp) neemt het risico op een overstroming heden ten dage toe. De kans om een overstroming mee te maken in de Randstad is momenteel ongeveer 0,75 procent per mensenleven. Dat komt erg in de buurt van de Deltanorm, die stelt dat deze kans 1 procent per honderd jaar mag zijn (eens in de 10.000 jaar). In de gebieden rond de rivieren is de kans om een overstroming in een leven mee te maken al 7 procent. Dat is ongeveer hetzelfde als de kans op het krijgen van kanker voor een roker, hoewel die kans natuurlijk niet gelijk staat aan de kans op overlijden door overstromingen. De kans op overlijden door een overstroming wordt door experts in de rivierenregio’s tevens lager ingeschat dan in de Randstad, die eerder als een badkuip vol zal lopen.269
Dat het risico groter wordt, komt niet doordat de kans op een overstroming toeneemt, maar doordat de gevolgen van mogelijke overstromingen toenemen. Uit de standaard risicoformule volgt dat het risico dan ook toeneemt. Het staat als een paal boven water dat met de hantering van de methoden van de Deltacommissie en de klassieke risicoformule, de huidige normniveaus niet meer aansluiten bij de financieel-economische en immateriële waarden van de dijkringgebieden.270 De duurst mogelijke dijkdoorbraak in Nederland is die van Centraal Holland, met zoals gezegd een kans van ongeveer 1 procent in de honderd jaar. Dit zou leiden tot een schade van 300 tot 800 miljard euro in 2006, waarbij de bovengrens van overlijden wordt geschat op 5 procent. Dat zou betekenen dat er maximaal 200.000 mensen overlijden van de vier miljoen inwoners van Centraal Holland.271 Of en hoe Nederland zo’n beproeving doorstaat is heel moeilijk in te schatten.
267 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 189-190. 268 Ibidem, 192.
269 Van Leeuwe, Waterbeheer en waterveiligheid, 21. 270 Ibidem, 14.
De schatting van het aantal dodelijke slachtoffers bij overstroming per dijkringgebied: boven- en
ondergrens.272
Volgens Van Heezik hebben de bijna-rampen in het rivierengebied van de jaren ’90 echter tot een andere manier van denken geleid over het overstromingsbeleid rond de rivieren. Dat was niet alleen het geval voor de bewoners van het rivierengebied, die opeens hamerden op de noodzaak van de dijkverzwaringen, maar ook voor de betrokken instanties. In de jaren ’90 zijn Rijkswaterstaat en de andere betrokken groepen gewisseld van een ‘normalisatieparadigma’, naar een visie die letterlijk ‘Ruimte voor de rivier’ propageert. Het is de vraag hoe deze nieuwe interpretatie de komende decennia het beleid zal beïnvloeden en voor inwoners en betrokkenen een acceptabele en gelijkwaardige risicowaardering op kan leveren. De komende decennia dient zich namelijk een nieuwe dreiging aan: met de huidige stijging van het zeeniveau dankzij het broeikaseffect en de bodemdaling in grote delen van Nederland, is het traditionele risicobeleid volgens velen niet langer toepasbaar op de toekomstige samenleving.