II.III Politieke behandeling en wetenschappelijke vooruitgang
2.1 Opkomst van het risico in beleidsstukken
Om deze vraag te beantwoorden is het noodzakelijk eerst enkele beleidsontwikkelingen in het risicodomein te schetsen, waarna de onderliggende filosofische gedachten kunnen worden behandeld. Op het gebied van risico en beleid is vooral in het laatste kwart van de twintigste eeuw veel geschreven. Deze ontwikkeling begon niet in Nederland, maar is het gevolg van een internationale opmars van het begrip. In de economische wetenschap begon die opkomst al bij het stuk van Frank Knight uit 1921, en sinds de jaren ’80 wordt ook door beleidsmakers veel over het onderwerp geschreven. Een bekend stuk is dat van The Royal Society uit Engeland, dat in 1981 het rapport Risk Assessment publiceerde. Hierin werd risico voor het eerst gekwantificeerd en een risiconorm voor ieder individu in de samenleving gehanteerd. Ook in Nederland werd in de jaren ’80 een risicobeleid geïntroduceerd met de nota Omgaan met risico’s, een Tweede Kamerstuk uit 1989, dat het ‘nieuwe’ risicobeleid van de Nederlandse overheid beschrijft en hoofdzakelijk milieuproblemen behandelt.208
Het nieuwe beleid wordt gekenmerkt door een twee sporenaanpak: een aanpak aan de bron van de milieuproblemen door het voorkomen van onnodige uitstoot en een effectgericht beleid dat de kans op nadelige effecten verwaarloosbaar moet maken. Voor dit effectgericht beleid is een uitgekiend risicobeleid noodzakelijk: wat is de verwaarloosbare grens en wat is het Maximaal Toelaatbaar Risico (MTR) voor één persoon? Een risico wordt daarmee gedefinieerd als een ongewenst effect, waarvan het niet duidelijk is of het op gaat treden en wanneer.209
In Omgaan met risico’s werd vastgesteld dat dit MTR, oftewel het individueel risico te sterven door een extern veiligheidsrisico, één op een miljoen per jaar mag zijn. Vaak wordt dit verkort weergegeven als 10-6/jaar, oftewel 0,000001 jaar. Onder externe veiligheidsrisico’s worden de risico’s verstaan die het gevolg zijn van transport, fabricatie of opslag van gevaarlijke stoffen, zoals: LPG, vuurwerk en ander brandbaar materiaal. De gevolgen van ongelukken rond vliegvelden en treintransport behoren ook tot de externe veiligheidsrisico’s. Het MTR geldt hier zowel wanneer een persoon zich vrijelijk beweegt, als wanneer hij zich gedurende een heel jaar op dezelfde plek bevindt. Deze laatste situatie is meestal gevaarlijker, omdat in de omgeving van een risicovol bedrijf dus ook moet worden voldaan aan het MTR. Om die reden werd het individueel risico vroeger wel plaatsgebonden risico genoemd. Het individueel risico is niet gebaseerd op een bestaande grens, maar is dermate klein dat het volgens beleidsmakers als acceptabel moet worden geacht, ook omdat verder beleid vaak lastig, zo niet onmogelijk, te bepalen is. Boven het individueel risico is er sprake van een verwaarloosbaar risico, dat op 1 procent van het MTR is gesteld (10-8/jaar). Hoewel het MTR natuurlijk is ingevoerd om de veiligheid van de burger te borgen, betekent het MTR ook dat er op de Nederlandse bevolking van 16 miljoen mensen, 16 externe veiligheidsdoden kunnen vallen per jaar en dat dan nog steeds aan de norm wordt voldaan.
Aan het individuele risico werd een tweede risiconorm toegevoegd: het groepsrisico, dat hier is afgebeeld. Het groepsrisico is strenger dan het individueel risico en moet een waarde geven aan de sociale impact van een groot ongeval op de samenleving.210 Een ongeval met 10 personen mag slechts eens in de 100.000 jaar voorkomen (10-5/jaar) en voor elke “toename met een faktor n van het aantal
doden (moet) de kans een faktor n-kwadraat kleiner (…) zijn.”211 Voor 100 doden is de kans daarmee 10-7/jaar. Dat het groepsrisico begint met een norm van 10-5/jaar is te verklaren omdat het niet verwijst
208 VROM, Omgaan met Risico's, Kamerstukken Vergaderjaar 1988-1989, rapportnummer 21137 nr. 5, (Den
Haag 1989).
209 VROM, Omgaan met Risico's, 7. 210 Ibidem, 15.
naar een specifieke calamiteit, maar enkel de ongewenstheid van een ongeval met 10 personen of meer. Het MTR van 10-6/jaar verwijst daarentegen specifiek naar gevaarlijke situaties, die dus strenger genormeerd zijn.
Groepsrisico; aanvaardbaar risico per jaar afgezet tegen het aantal slachtoffers.212
De derde risiconorm is een individuele risiconorm waarin rekening wordt gehouden met cumulatie van meerdere risico’s. Deze is ook persoonsgebonden en staat op 10-5/jaar. Situaties worden altijd aan het persoonsgebonden risico, het groepsrisico en dit totale risico getest. Dat betekent dus dat een risico op een ongeval met 1000 doden niet alleen moet voldoen aan het MTR van 10-6/jaar, maar óók aan het groepsrisico van 10-9/jaar. Met de komst van het MTR, het groepsrisico en het totale risico, werd op een nieuwe manier de standaard risicoformule gebuikt om ongelukken in de maatschappij te normeren. De normen becijferen immers niet alleen de kans op een ongeval, maar stellen ook een gevolg vast: dat van het overlijden van een persoon. Intuïtief lijkt de aanpak om bij een bepaald aantal doden een grens te introduceren zeer aantrekkelijk, maar bij nader onderzoek blijkt zij toch veel ingewikkelder dan voorzien.
Op Omgaan met risico’s volgden veel reacties en ontwikkelingen. De Gezondheidsraad boog zich in 1995 en 1996 over de vraag in hoeverre diverse risico’s waaraan mensen in Nederland blootgesteld worden met elkaar vergeleken kunnen worden en zelfs in één berekening kunnen worden ondergebracht, zoals het Nationaal Milieubeleidsplan (NMP, waarvan Omgaan met risico’s een onderdeel was) beoogt. Dit onderzoek resulteerde in twee omvangrijke rapporten die tot de conclusie kwamen dat risico’s per definitie niet met elkaar te vergelijken zijn.213 De titel van het rapport van de Gezondheidsraad, Risico, meer dan een getal, geeft al aan in welke hoek de conclusies van de raad te zoeken zijn. De positie van de Gezondheidsraad is weliswaar nog niet gelijk te stellen aan die van de subjectivisten, maar toch positioneert de raad zich verre van een objectivistische interpretatie van het begrip risico. Zo is het risico op longkanker door roken niet in eenzelfde berekening te passen als de risico’s op verdrinking door een overstroming.214 Desondanks worden veel risico’s in het
212 Ibidem, 15.
213 Gezondheidsraad, Niet alle risico’s zijn gelijk, publicatienummer 1995, (Den Haag, 1995); en
Gezondheidsraad, Risico, meer dan een getal, publicatienummer 1996/03, (Den Haag, 1996).
tegenwoordige beleid wel aan elkaar gelijk gesteld. Deze interpretatie van het groepsrisico door de Gezondheidsraad leidt ook tot moeilijkheden voor het overstromingsbeleid, waar ik later op terugkom. Specifiek aan het overstromingsrisico wordt in de bovenstaande beleidstukken echter nog geen aandacht geschonken. Het overstromingsrisico is dan ook geen risico onder de klassieke omschrijving van de externe veiligheid. Voor de waterveiligheid wordt nog altijd vastgehouden aan de normen die in 1960 door de Deltacommissie zijn opgesteld en die in het Nationaal Milieubeleidsplan van 2004 werden aangescherpt. Het beschermingsniveau voor overstromingen van Centraal Holland, 1 op 10.000 per jaar, is daarmee veel minder steng dan het MTR van 10-6/jaar. De waterstaatnormen zijn echter niet gericht op het welzijn van personen, maar normeren enkel de te trotseren waterstanden, stormen en golven (in vakjargon beschreven als de maatgevende condities).215 Maar hoe is dit risico dan te vergelijken met ander beleid? Het risico op materiële schade of overlijden in een ruimere zin dan dat van de externe veiligheid noemt men het domein van de fysieke veiligheid. Het RIVM concludeert dat de risico’s van overstromingen van vergelijkbare aard zijn als risico’s van andere grote catastrofes en dat daarom de normen voor de fysieke veiligheid, met name het groepsrisico, ook moeten worden gebruikt voor overstromingsrisico’s.216
Zoals wel blijkt uit de resultaten van de Deltacommissie, wordt echter ook aan het groepsrisico bij lange na niet voldaan. Het basispeil van 5 meter boven NAP komt overeen met een overschrijdingskans van 10-4/jaar, hoewel dit slechts de overschrijdingskans is en niet de kans op een daadwerkelijke overstroming. Die kans wordt geschat van 1 op 20.000 tot 1 op 200.000 per jaar, waarbij vele slachtoffers zijn te verwachten.217 Juist door deze tekortkoming is het Nederlandse risicobeleid rond overstromingen in hoge mate objectivistisch, zoals dat in hoofdstuk 1 werd geïntroduceerd. Door de kans op overstromingen niet uit te drukken in overlijden, maar enkel in een frequentie, is immers een behoorlijk waardevrij beeld te geven van de kans op een overstroming. Tegelijkertijd is zo’n weergave weinig concreet: het is moeilijk te zeggen in hoeverre beveiliging tegen overstromingen wenselijk is als het niet duidelijk is wat voor schade een overstroming aanricht.
Om het overstromingsrisico inzichtelijk te maken heeft het RIVM het willen vergelijken met andere risico’s in de Nederlandse samenleving. In de grafiek hieronder worden de totale externe veiligheidsrisico’s in Nederland vergeleken met de overstromingsrisico’s van alle dijkringgebieden in Nederland.218 Er moesten door het RIVM aannames op aannames worden gedaan, voordat deze schatting van het aantal slachtoffers door een overstroming konden worden gepresenteerd. Om het aantal slachtoffers te berekenen moet namelijk eerst becijferd worden wat de kans is op het doorbreken van een dijk, vervolgens de gevolgen van een dergelijke overstroming en pas daarna de kans dat mensen daar het slachtoffer van worden. Desondanks geeft de grafiek wel inzicht in de stand van zaken, door overstromingsrisico’s te vergelijken met risico’s die op eenzelfde manier zijn gemeten.
215 Van Leeuwe, Waterbeheer en waterveiligheid, 11. 216 RIVM, Risico’s in bedijkte termen, 148.
217 Ibidem, 157. 218 Ibidem, 150.
Het groepsrisico voor overstroming in Nederland, vergeleken met alle externe veiligheidsrisico’s.219
Uit de grafiek blijkt zodoende dat het totaal aan menselijk veroorzaakte risico’s rond de externe/fysieke veiligheid, aanzienlijk lager ligt dan het totale risico van een overstroming met dodelijke slachtoffers. Het is opmerkelijk te noemen dat binnen het streng genormeerde veiligheidslandschap dat Nederland rijk is, er voor de grootste fysieke dreiging gepaste bescherming bestaat. Men mag concluderen dat in verhouding tot andere risico’s de waterveiligheid niet op eenzelfde manier kan worden geborgd. De oorzaken hiervan zijn divers, maar het overstromingsrisico op peil brengen met het groepsrisico is natuurlijk een zeer kostbare operatie, waar niet ‘zomaar’ geld voor beschikbaar is. Het RIVM heeft desondanks geconcludeerd dat de kosten voor het reduceren van de jaarlijks te verwachten slachtoffers door overstromingen, aanzienlijk lager liggen dan die voor andere externe veiligheidsrisico’s.220