Verzuring wordt mede veroorzaakt door stikstofdepositie (CBS et al. 2019b). In alle ecosys- temen neemt de verzuring nog steeds toe (figuur 3.6). Als gevolg van depositie van verzurende stoffen uit de lucht treedt in natuurgebieden verzuring van de bodem op. Hier- door gaan planten- en diersoorten uit dat gebied achteruit of verdwijnen, waardoor jonge vo- gels in de meest gevoelige terreinen hun pootjes kunnen breken door kalkgebrek (Van den Burg 2017; De Vries 2008). De zuurgraad wordt ook beïnvloed door bijvoorbeeld ophoping van organische stof in de humuslaag. Dat laatste speelt bijvoorbeeld in moerassen. Door de stapeling van organisch materiaal (natuurlijke veroudering) daalt de grondwaterstand en neemt de invloed van regenwater toe. Het moeras wordt hierdoor wat droger en voedselar- mer en krijgt een lagere zuurgraad.
Figuur 3.6 Een doorgaande verzuring van de bodem wordt mede veroorzaakt door de verzu- rende werking van stikstofdepositie.
Om de effecten van vermesting en verzuring te voorkomen, is het milieubeleid gericht op vermindering van de emissie van vermestende en verzurende stoffen in Nederland en de omringende landen. Door nationaal, maar ook internationaal milieubeleid is de lucht in de laatste decennia schoner geworden, waardoor minder zuur en stikstof terechtkomt op natuur (Buijsman et al. 2010; CBS et al. 2019b). Verzurende depositie is in de afgelopen decennia sterk teruggedrongen, daar waar het gaat om zwaveldepositie. Het verzurende effect van stikstofdepositie is niet afgenomen, maar is veel lager dan het verzurende effect van zwavel- depositie in het verleden. Ondanks de afname van de milieudruk van verzurende depositie is er nog steeds een doorgaande toename in de verzuring van de bodem in alle ecosystemen. Dit wordt veroorzaakt door de verzurende werking van stikstofdepositie, verdroging, maar ook door natuurlijke successie. Het bereikte resultaat van het beleid is nog onvoldoende om de verzuring te stoppen en goede condities voor een duurzame instandhouding van ecosys- temen en soorten te handhaven.
Sinds 1989 worden er herstelmaatregelen in natuurgebieden genomen. Eerst via het subsi- dieprogramma Effectgerichte Maatregelen (EGM) en in de afgelopen jaren via de Subsidiere- geling Kwaliteitsimpuls Natuur en Landschap (SKNL) en het Programma Aanpak Stikstof (PAS). Na het vervallen van het PAS als beleidskader voor vergunningverlening, investeert het kabinet in intensivering van natuurherstel (LNV2020g). Veel herstelmaatregelen zijn niet alleen gericht op het afvoeren van nutriënten, maar ook op bestrijding van verdroging en verzuring. De beschikbaarheid van voedingsstoffen is niet alleen afhankelijk van de huidige depositie van stikstof, maar ook van de verdroging en van de kwaliteit van het oppervlakte- en grondwater. Als gevolg van stikstofdepositie treedt in natuurgebieden verzuring van de bodem op waardoor planten- en diersoorten uit dat gebied achteruitgaan of verdwijnen. De zuurgraad kan ook worden beïnvloed door veranderingen in de waterhuishouding, bijvoor- beeld als de toevoer van basenrijke kwel wegvalt of door ophoping van organische stof in de humuslaag. Verzuring, vermesting en verdroging zijn milieufactoren die elkaar beïnvloeden en kunnen versterken. De voortgang van de herstelmaatregelen en de effecten op biodiversi- teit zijn beschreven in paragraaf 3.5.
Special: Programma Aanpak Stikstof (PAS) en stikstofproblematiek
Het Programma Aanpak Stikstof (PAS) was het instrument dat de overheid in stelling bracht om de stikstofdepositie op natuur te verminderen, de stikstofgevoelige natuur te herstellen en tegelijkertijd economische (stikstofuitstotende) activiteiten mogelijk te maken. In de Wet natuurbescherming staat dat nieuwe economische activiteiten én uitbreidingen van be- staande activiteiten moeten worden getoetst op hun effect op Natura 2000-gebieden (artikel 2.8 Wnb). De gedachte achter het PAS was dat de natuur door het treffen van bron- en her- stelmaatregelen dusdanig herstelt dat er tegelijkertijd ontwikkelingsruimte ontstaat voor nieuwe economische activiteiten die stikstof uitstoten. Vooruitlopend op toekomstige posi- tieve gevolgen van maatregelen ten gunste van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden (PAS-gebieden), kon via de ontwikkelingsruimte alvast toestemming gegeven worden voor activiteiten in en rond deze gebieden. De ontwikkelingsruimte zou naar prioritaire projecten gaan, zoals weguitbreidingen of industrieterreinen en naar individuele ondernemers – vooral melkveehouders – die willen uitbreiden en daartoe een vergunning aanvragen.
Een overgrote meerderheid van de Tweede Kamer stemde in 2014 in met de invoering van het PAS. Ook bij provincies en betrokken partners was het commitment en draagvlak groot. Van het instrument werd veel gebruikgemaakt: op diverse plekken in het land is de ruimte voor economische activiteiten al na de eerste drie jaar volledig benut. De ruimte die het PAS bood viel samen met het wegvallen van het melkquotum. De daling van de ammoniakuit- stoot die sinds 1990 was ingezet is gestopt, en tussen 2014 en 2017 is de ammoniakuitstoot ten opzichte van 2009 licht gestegen (CBS et al. 2019a).
De invoering van het PAS leidde ook tot kritiek, met name vanuit de milieuhoek. In de ogen van milieugroepen voldeed het PAS niet aan de Europese wetgeving en konden via het PAS ten onrechte vergunningen worden verleend die leidden tot een zwaardere belasting van de natuur met stikstof. Twee milieuorganisaties vochtten het PAS juridisch aan. De Raad van State (RvS 29 mei 2019) heeft geconcludeerd dat de beoordeling die aan het PAS ten grond- slag ligt geen zekerheid biedt dat de natuurwaarden van de Natura 2000-gebieden geen schade ondervinden van de uitbreiding van economische activiteiten. Dit besluit had aanzien- lijke consequenties. Het PAS verviel direct als beleidskader voor vergunningverlening van vergunningplichtige activiteiten volgens de Wet natuurbescherming.
Hierdoor konden geen nieuwe geen vergunningen meer worden afgeven. Vergunningen waartegen een beroep was ingesteld, werden vernietigd. Het kabinet stelde in juni 2019 het Adviescollege Stikstofproblematiek in, onder voorzitterschap van Johan Remkes. Deze com- missie heeft meerdere adviezen uitgebracht over hoe om te gaan met de stikstofproblema- tiek. In juni 2020 presenteerde de commissie-Remkes haar eindadvies. Zij adviseerde om de bron- en natuurherstelmaatregelen beter op elkaar af te stemmen en om meer dwingende en ambitieuzere doelen te formuleren voor stikstofemissiereductie en die wettelijk te veranke- ren om duidelijkheid te geven richting de landbouw (Adviescollege Stikstofproblematiek 2020). De wettelijke verankering vergroot de kans op depositiedaling, maar ook het risico dat stikstofreductie te eenzijdig aandacht krijgt (PBL 2020).
Natuurherstel vereist een adaptieve werkwijze met oog voor gebiedsgerichte, stapsgewijze optimalisatie van hydrologische maatregelen (verdroging), beheer en stikstofreductie, en met bijsturingsmogelijkheden in de uitvoering. Met de aankoop van extra grond kan het Na- tuurnetwerk Nederland op de lange termijn ruimtelijk robuuster worden gemaakt. Een geïn- tegreerde ligging van natuur in de omgeving biedt kansen om zowel andere
maatschappelijke doelen dichterbij te brengen (zoals ecosysteemdiensten) als de natuurkwa- liteit in de Natura 2000-gebieden te verbeteren. Te denken valt daarbij aan natuurinclusieve
landbouw in overgangszones tussen natuur en landbouw, met ruimte voor functiecombina- ties van bijvoorbeeld landbouw, infrastructuur, het tegengaan van bodemdaling, klimaatmiti- gatie en -adaptatie, en karakteristieke landschapselementen.
Het kabinet heeft geen gedragen visie over het gebruik van de vrijkomende landbouwgrond voor de inrichting van het landelijk gebied (landschap, klimaat, leefbaarheid, economie). Met een dergelijke visie zouden de ruimtelijke aanspraken op het platteland in goede banen kun- nen worden geleid (PBL 2020).
3.5 Beheer- en herstelmaatregelen
De eerste Europese doelstelling is gericht op het stoppen van de achteruitgang in de staat van instandhouding (svi) van soorten en habitattypen en een meetbare verbetering van hun svi te realiseren. Een bijbehorende actie is te zorgen dat voor alle Natura 2000-gebieden tij- dig beheerplannen met instandhoudings- en herstelmaatregelen worden ontwikkeld en uitge- voerd. In het Natuurpact heeft het Rijk met provincies afgesproken dat de provincies zorgen voor een verhoging van de kwaliteit van de natuur door extra inspanningen in (herstel)be- heer en het verbeteren van water- en milieucondities. Een gebrek aan adequaat beheer wordt in de VHR-rapportage ook genoemd als een bedreiging die het halen van een gunstige svi voor VHR-soorten belemmert (zie paragraaf 2.3, figuur 2.6). Adequaat beheer is voor veel soorten belangrijk. Zo kunnen leefgebieden verslechteren door vergrassing of verruiging bij het uitblijven van adequaat beheer, maar ook als gevolg van stikstofdepositie waardoor vervolgens te intensief herstelbeheer nodig is om deze veranderingen teniet te doen. Niet- adequaat agrarisch natuurbeheer is ook een belemmering van de svi en wordt beschreven in paragraaf 3.8 over het duurzaam gebruik van het agrarisch gebied.