Biodiversiteit en natuurwaarden komen niet alleen in de Natura 2000-gebieden en het NNN voor. In het landelijk gebied zijn landschapselementen een belangrijke drager van biodiversi- teit. Het behoud van de Nederlandse landschappen met bijbehorende landschapselementen is essentieel voor biodiversiteitsbehoud buiten de natuurgebieden, voor het vervullen van verschillende ecosysteemdiensten (zie hoofdstuk 5), maar ook voor de eigenheid van een streek waar bewoners mede een identiteit aan ontlenen. Landschapsbeleid en de uitvoering van beleidsmaatregelen staan niet expliciet in wetten en regelgeving (zoals bijvoorbeeld het
natuurbeleid wel). Het beleid en de uitvoering ervan vallen deels onder het natuurbeleid en deels onder het ruimtelijkeordeningsbeleid.
De zorg voor het Nederlandse landschap is een internationale verantwoordelijkheid bepaald door het ratificeren van de Europese Landschapsconventie (ELC) in 2006. De ELC is opge- steld onder de verantwoordelijkheid van de Raad van Europa en is niet rechterlijk afdwing- baar zoals EU-richtlijnen (Kistenkas 2019). De ELC kent vier algemene maatregelen: • het verankeren van landschap in wetten, beleid en uitvoering;
• het vormgeven van inspraak en betrokkenheid rond landschap; • het landschap integreren in relevant beleid; en
• het internationaal samenwerken rond landschap.
De ELC stelt dat elk land de veranderingen in het landschap gaat monitoren met daarvoor een eigen landschapsmonitor.
Uit een analyse van Dessing en Pedroli (2013) kwam naar voren dat Nederland niet voldoet aan de verdragsverplichtingen van de ELC omdat het landschapsbeleid op rijksniveau groten- deels is komen te vervallen. Het rijksbeleid ten aanzien van het landschap omvat met de in- voering van de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte (SVIR; IenM 2012) alleen gebieden die onder natuurbescherming en cultureel erfgoed vallen. Dat zijn Natura 2000-gebieden, het NNN, het kustfundament, de ‘houtopstand’ (voorheen ‘bos’), erfgoederen, de UNESCO- gebieden, de beschermde stads- en dorpsgezichten, de buitenplaatsen en de archeologische monumenten (Tisma et al. 2019). Binnen de natuurbeschermingsgebieden geldt een ‘hard’ beschermingsregime: ‘nee, tenzij’. Nationaal erfgoed, UNESCO-gebieden, beschermde stads en dorpsgezichten, buitenplaatsen en archeologische monumenten zijn cultureel erfgoed dat met een ‘ja, mits’-regime is beschermd.
De vraag is of de bescherming van het landschap in de praktijk is veranderd sinds het land- schapsbeleid op rijksniveau is komen te vervallen. Hoewel behoud en ontwikkeling samen moesten gaan, werd het beleid nauwelijks van geld en regels voorzien. De spanning tussen de ontwikkeling die een op de wereldmarkt concurrerende landbouw vraagt en de ambitie om de kernkwaliteiten van het landschap te behouden, is zeer groot. Hierin hadden de land- bouwsector als eigenaar van de grond, het economische belang dat aan de sector werd toe- gekend en een krachtig landbouwbeleid het overwicht. De impact van het landschapsbeleid was daardoor minimaal (Dirkx 2015).
Na het vervallen van het rijksbeleid hebben de provincies een deel van het landschapsbeleid elk op hun eigen wijze opgepakt. Daardoor zijn het aantal beschermde landschappen, maar ook hun omvang en begrenzing sinds 2009 door overheveling van Rijk naar provincies ver- anderd (Van Dam et al. 2019; Tisma et al. 2019). Ook het type bescherming verschilt per provincie. In plaats van inzetten op behoud, stellen zij bijvoorbeeld bij het verlenen van ver- gunningen voor ruimtelijke ontwikkelingen als voorwaarde dat er ook geïnvesteerd wordt in de kwaliteit van het landschap. De vraag is of de landschapskwaliteiten waarbij behoud noodzakelijk is wel gebaat zijn bij ruimtelijke ontwikkelingen. Het Rijk heeft na de deregule- ring geen mogelijkheden om invloed uit te oefenen op wat de provincies aan landschapsbe- leid doen en zo te waarborgen dat Nederland de afspraken in de ELC nakomt (Dirkx 2015).
Het Rijk probeert dit nu op een andere manier op te lossen: het Besluit kwaliteit leefomge- ving (Bkl) van de nieuwe Omgevingswet biedt geen landschapstoets, maar schuift die ver- antwoordelijkheid door naar het gemeentelijke omgevingsplan (artikel 5.130 Ow/Bkl). Het Rijk stelt in de Nota van toelichting op de Omgevingswet expliciet de gemeenten
verantwoordelijk voor de navolging van de verdragsverplichtingen (Kistenkas 2019): ‘Met het inventariseren en beoordelen van cultuurlandschappen en het opnemen daarvan in de omge- vingsvisie en het omgevingsplan, wordt ook uitvoering gegeven aan het Europees land- schapsverdrag’ (Nota van toelichting op de Omgevingswet, paragraaf 8.1.7.5 Cultureel erfgoed).
Met het vaststellen van de Nationale Omgevingsvisie (NOVI; BZK 2019) medio 2020 vervalt het huidige beleid zoals in SVIR geformuleerd. Om uitvoering te geven aan de NOVI-opgave voor een toekomstbestendige ontwikkeling van het landelijk gebied worden de volgende in- strumenten ontwikkeld:
• Programma Ontwikkelen Nationale Strategie (ONS) Landschap, gericht op de be- scherming van een select aantal landschappen;
• Programma Nationale Parken nieuwe stijl;
• Programma Veenweide, gericht op de aanpak van bodemdaling.
Het Programma ONS Landschap is in eerste instantie gericht op de gebieden die in het Re- geerakkoord zijn genoemd: Groene Hart, Veluwe/Gelderse Vallei en Waddengebied. Daarbij komen IJsselmeergebied, Kust, Zuidwestelijke Delta en de Nationale Parken die zich verder ontwikkelen. Deze gebieden hebben alle ook hoge natuurwaarden.
Met het opnemen van landschap als een nationaal belang in de NOVI, het inrichten van het Programma ONS Landschap en het landschapsinclusief maken van de grote transities in de fysieke leefomgeving, maakt het kabinet duidelijk dat het wil bijdragen aan een landschaps- inclusief omgevingsbeleid (BZK 2019). De geschiedenis leert echter dat de weg terug naar een sectoraal landschapsbeleid, hinkend op tegenstrijdige ambities en zonder werkbaar in- strumentarium, niets oplevert (Dirkx 2015).