Er is nu nog geen integraal beoordelingskader beschikbaar waarmee de effecten van opties voor de voetafdrukindicatoren afgewogen kunnen worden. Een dergelijk kader moet ook zicht geven op synergiën en afwentelingen tussen afzonderlijke indicatoren. Voor klimaat- doelen wordt bijvoorbeeld nu ingezet op hernieuwbare energie, waaronder biomassa uit rest- stromen en uit bossen (Strengers & Elzenga 2020). Daarmee kan de broeikasgasvoetafdruk kleiner worden, maar de omvang van de landvoetafdruk juist weer groter. Over dat eerste is overigens nog veel discussie, onder andere vanwege de tijd die het kost om bossen terug te laten groeien.
Betekenis van internationale afspraken voor Nederland
Het kabinet steunt de inzet van de Commissie met betrekking tot handelsakkoorden en steunt het toezien op implementatie en handhaving van de zogenoemde duurzaamheids- hoofdstukken, inclusief de biodiversiteitsbepalingen in handelsakkoorden (LNV 2020a). Daar- naast zou het kabinet graag zien dat verdragspartijen hun toezeggingen onder het VN- verdrag, inclusief de implementatie ervan voor de periode 2020-2030 in handelsakkoorden verankeren. Het kabinet wil zich ook in het interbestuurlijk programma Versterken Biodiver- siteit blijven richten op ambitieuze duurzaamheidsafspraken in handelsakkoorden en de nale- ving daarvan; het gaat onderzoeken hoe biodiversiteit sterker verankerd kan worden binnen het handelsbeleid (LNV 2020d).
De drijvende kracht achter de huidige Nederlandse landbouw is de mondiaal opererende voedselketen. Ongeveer driekwart van de Nederlandse landbouwproductie wordt geëxpor- teerd, terwijl driekwart van de landbouwgrond voor de Nederlandse consumptie in het bui- tenland ligt. Een halvering van de voetafdruk zal via verschillende transities tot stand moeten worden gebracht, zoals die voor een duurzaam voedselsysteem, hernieuwbare ener- gie en circulair gebruik van materialen. Andere voedselkeuzes vormen een belangrijke sleutel naar herstel van de mondiale biodiversiteit en vermindering van de klimaatopwarming. Een voedselbeleid dat stuurt op een duurzamere voedselconsumptie (zoals meer plantaardige in plaats van dierlijke producten) en minder verspilling draagt bij aan een verminderde impact op het landgebruik, de biodiversiteit en het klimaat (Muilwijk et al. 2019). Omdat er nog geen eenduidige definitie van de voetafdruk is, start het programma Versterken Biodiversi- teit. Dit meerjarige onderzoeksprogramma heeft als doel om ‘op basis van een geïnte- greerde, internationaal gedeelde en coherente methodiek de voetafdruk te meten, en te komen tot identificatie, evaluatie en rangschikking van mogelijke handelingsopties gericht op het verlagen van de voetafdruk’ (LNV 2020d). Ook zet het programma in op waardering voor voedsel en voedselproducten en het tegengaan van voedselverspilling, maar niet op het sti- muleren van andere voedselkeuzes.
7.5 Nieuw governancekader voor transformatieve verande-
ringen
Volgens de Europese biodiversiteitsstrategie bestaat er in de Europese Unie momenteel geen alomvattend governancekader om de uitvoering van de op nationaal, Europees of internatio- naal niveau overeengekomen doelstellingen inzake biodiversiteit te sturen (EC 2020a).
Daartoe zal de Commissie een nieuw Europees governancekader voor biodiversiteit instellen, dat is gebaseerd op een ‘whole of government’- en een ‘whole of society’-benadering. In de ‘whole of government’-benadering komen, naast de verplichtingen en doelstellingen, een routekaart voor de uitvoering ervan, en een monitorings- en evaluatiesysteem met overeen- gekomen indicatoren om de vooruitgang te evalueren en zo nodig corrigerende maatregelen te nemen. Daarnaast wordt de Europese biodiversiteitsstrategie in tandem ontwikkeld met het Gemeenschappelijk Landbouwbeleid en de Farm to Fork-strategie, waarmee onder an- dere een milieuvriendelijk voedselsysteem wordt nagestreefd. De strategie zet dus in op het vergroenen van aanpalende beleidsterreinen. Om dit doelbereik te vergroten, stelt de Euro- pese Commissie voor het juridische kader uit te breiden waarmee strenger gecontroleerd kan worden op implementatie van onder meer de VHR.
Ook wil de Commissie voortbouwen op een geïntegreerde aanpak waarbij de hele samenle- ving betrokken is (‘whole of society’). In het nieuwe governancekader zullen alle relevante actoren medeverantwoordelijk zijn voor het nakomen van de EU-afspraken inzake biodiversi- teit. Het kader zal bijdragen aan de opbouw van bestuurlijke capaciteit, de transparantie, de dialoog met belanghebbenden en participatieve governance op alle niveaus. De Commissie zal de voortgang en de geschiktheid van deze aanpak in 2023 beoordelen en nagaan of er een juridisch bindende aanpak nodig is. Daarbij wil de Commissie de uitvoering en handha- ving van de EU-milieuwetgeving opvoeren om de waarborging van de naleving te verbeteren. Ook de CBD zet in op een geïntegreerde aanpak om, naast nieuwe doelen, te komen tot ver- beterde instrumenten voor implementatie waarbij de hele samenleving betrokken is, en een monitorings- en evaluatiesysteem dat tot nu toe ontbrak.
We gaan hier vooral in op vermaatschappelijking en medeverantwoordelijkheid als strategie om tot transformatieve verandering voor natuur te komen. In de nieuwe Europese biodiversi- teitsstrategie voor de periode 2020-2030 is er veel aandacht voor een ‘whole of society--be- nadering (EC 2020a). Zo wordt er aandacht besteed aan de mogelijkheden die natuur biedt om bij te dragen aan allerlei maatschappelijke opgaven via groene oplossingen (‘nature-ba- sed solutions’). De ‘whole of society’-benadering vraagt van de overheid naast een facilite- rende rol op gepaste momenten ook een meer sturende en regulerende rol (Hajer 2011). Een voorbeeld hiervan in de Europese strategie is dat er meer regelgeving wordt ontwikkeld die ondernemingen verplicht hun impact op biodiversiteit te verantwoorden, zoals via het Ini- tiatief voor duurzaam corporate governance dat in 2021 moet verschijnen.
Het versterken van maatschappelijke betrokkenheid staat ook op de agenda voor de nieuwe mondiale biodiversiteitsstrategie (CBD 2020a). Hier wordt vermaatschappelijking gezien als middel om draagvlak en doelbereik te vergroten. De regeringen van Egypte en China hebben samen met het secretariaat van de CBD een actieagenda gelanceerd tijdens de COP-14 in Egypte in 2018. In de CBD-strategie worden overheden weliswaar beïnvloed door niet-over- heidsactoren, maar is de formele besluitvorming nog altijd enkel het domein van overheden. Geïnspireerd door de Lima-Paris Action Agenda, die de weg vrijmaakte voor een grotere be- trokkenheid van niet-overheidsactoren bij de klimaatonderhandelingen, is eind 2018 de
Sharm El-Sheikh to Beijing Action Agenda for Nature and People gepubliceerd (CBD 2018).
Met deze actieagenda is de deur geopend voor een discussie over de positie en rol van niet- overheidsactoren in de CBD en het post-2020 raamwerk. Het idee achter de agenda is dat acties van actoren buiten de overheid om ook bijdragen aan het behalen van de CBD-doelen. Met de actieagenda worden in de aanloop naar de COP-15 in China drie doelen nagestreefd:
1. Het vergroten van het bewustzijn bij bedrijven en publieke organisaties omtrent het belang van het stoppen van biodiversiteitsverlies en het herstellen van biodi- versiteit.
2. Het inspireren tot en helpen implementeren van groene oplossingen die bijdra- gen aan het behalen van mondiale doelstellingen.
3. Het katalyseren van samenwerkingsinitiatieven die bijdragen aan mondiale biodi- versiteitsdoelstellingen tussen sectoren en belanghebbenden.
Welke niet-statelijke actoren hier instappen en hoe dit zich gaat verhouden tot de nationale biodiversiteitsstrategieën en actieplannen (NBSAPs) van overheden, moet de komende tijd blijken. In Nederland mobiliseert IUCN-NL op dit moment op verzoek van het ministerie van LNV toezeggingen op het gebied van bescherming en herstel van natuur van niet-statelijke actoren voor een Nederlandse actieagenda voor natuur. De Nederlandse overheid neemt deze agenda mee in haar inzet richting de COP-15. De International Union for Conservation of Nature (IUCN) heeft een overzicht gemaakt van maatschappelijke initiatieven en hun bij- drage aan de Aichi-doelen (Eiselin et al. 2020). Veel van die initiatieven zouden volgens de IUCN in het algemeen significant bij kunnen dragen aan een doel. Om een Nederlandse 'whole society—benadering te stimuleren, moeten bijdragen van niet-statelijke actoren zicht- baarder, beter erkend, beter beloond en ondersteund worden door de overheid en de samen- leving. De eerste stap is het ontwikkelen van een monitorings- en rapportagesysteem om de effecten en de toegevoegde waarde van deze initiatieven ten opzichte van overheidsinspan- ningen scherper te krijgen (Eiselin et al. 2020).
De aanname bij vermaatschappelijking van natuurbeleid is dat die het doelbereik en de legi- timiteit van natuurbeleid kan versterken (zie hoofdstuk 6). De verwachting is dat als maat- schappelijke partijen zich meer bewust zijn van de voordelen en waarden van natuur en biodiversiteit, deze partijen meer zorg zullen dragen voor de natuur en zich beter kunnen vinden in beleid ter bescherming van de natuur. Het is onzeker of deze verwachting ook in voldoende mate uitkomt. De Europese Commissie zet daarom ook in op volledige uitvoering en handhaving van de EU-milieuwetgeving en maakt die derhalve de kern van de biodiversi- teitsstrategie (EC 2020a). De Commissie zal maatschappelijk organisaties steunen in haar rol als bewaker van de naleving. In Nederland heeft de overheid al ervaring met ngo’s (Urgenda, Mobilisation for the Environment) als bewaker van de naleving van de milieuwetgeving. Ne- derland zet liever in op streefdoelen dan op afdwingbare doelen en vindt het belangrijk steeds zorgvuldig het draagvlak van burgers, overheden en andere belanghebbenden in acht te nemen zodat de uitwerking gepaard gaat met stabiel maatschappelijk draagvlak (LNV 2020a).