Verschuiving van logica’s en ruimtelijke gevolgen Van oudsher gold in de sector een sterke voorzieningslogica, met capaciteitsplanning en be-

kostiging van objecten door de overheid gegarandeerde dekking van de kapitaallasten. Sinds het loslaten van deze gegarandeerde nacalculatie en de invoering van de Normatieve Huis- vestingscomponent dragen zorgaanbieders zelf verantwoordelijkheid voor en risico bij de fi- nanciering van hun vastgoed. De versnelde invoering van het scheiden van wonen en zorg heeft deze verantwoordelijkheid veel sterker doen voelen. De nieuwe Woningwet doet corpo- raties opnieuw nadenken over hun bestedingen in woonzorggebouwen en core business.

Bij beslissingen over de toekomst van voormalige verzorgingshuizen is te zien dat deze beleidswijzigingen doorwerken in een verschuiving naar meer dienstverlenings- en ren- dementslogica. Partijen rekenen de exploitatie van hun gebouwen opnieuw door, met andere doelgroepen en nog meer rekening houdend met demografische en welvaartsveranderingen in hun regio. Ze denken opnieuw na over de keuze tussen huur en koop. Om het risico te verkleinen wordt bij nieuwbouw soms gekozen voor flexibele gebouwen die na gebruik een- voudig kunnen worden omgevormd naar bijvoorbeeld woonappartementen. Hierdoor is een gebouw ook na gebruik alternatief aanwendbaar, hetgeen zich kan vertalen in hogere ver- wachte opbrengsten bij verkoop van het pand. Sommige partijen gaan verder, en wordt niet alleen het risico van het vastgoed geminimaliseerd, maar wordt het vastgoed gezien als zelf- standige bron van rendement. Dit valt waar te nemen bij beleggers die nieuwe woonzorgcon- cepten voor ouderen ontwikkelen en bij landelijke corporaties die gericht zijn op de

ouderendoelgroep. Als dit rendement van tevoren onvoldoende gewaarborgd is, dan worden de plannen voor een nieuwe voorziening stopgezet.

Niet bij alle actoren is dit type overwegingen even dominant. Bij veel zorginstellin- gen, en in wisselende mate ook bij corporaties en gemeenten, blijft de voorzieningslogica een grote rol spelen. Als er keuzes moeten worden gemaakt over het vastgoed, dan tellen voor hun juist argumenten van het behoud van een voorziening voor het dorp, de wijk of de stad sterker mee. Zij willen voorkomen dat toekomstige bewoners een al te grote afstand moeten verhuizen naar een woonzorgplek, dat ze uit hun eigen vertrouwde omgeving met familie en mantelzorgers moeten vertrekken. Uiteraard wegen ook voor deze actoren be- drijfseconomische overwegingen mee bij beslissingen over het vastgoed: hoe kunnen we als zorgaanbieder een gezonde zorgdienstverlening realiseren binnen onze panden? Maar daar- naast wordt dus ook gekeken naar de spreiding in het woonzorgaanbod over het werkgebied. De keuze voor het omvormen naar een gemengde bestemming van het gebouw, met deels zware zorg en deels verhuur van zelfstandige appartementen aan ouderen, is hier mede op terug te voeren. Deze mix maakt het mogelijk dat de voorziening voor de het dorp, de wijk of de stad behouden blijft, dat ouderen in hun eigen omgeving beschut kunnen wonen, zo nodig later met zorg, terwijl de exploitatie dankzij de NHC in de hogere ZZP’s wel rond te krijgen is. Ook keuzes voor het deels en/of tijdelijk verhuren van eenheden in het woonzorg- gebouw aan andere doelgroepen zijn hier op terug te voeren. Het maakt deel uit van strate- gieën om als zorgaanbieder een gezonde toekomst te realiseren en waar mogelijk een voorziening in het gebied te behouden.

De hierboven geschetste ontwikkelingen roepen de vraag op wat ze betekenen in ruimtelijke zin. Welke gevolgen hebben beleidsveranderingen, maatschappelijke en technologische ver- anderingen en de manier waarop actoren hierop reageren, op verschillende ruimtelijke

schaalniveaus: het gebouw waarin de zorg wordt verleend, de wijk en de regio waarin het gebouw staat?

Veranderingen op gebouwniveau: meer variatie in gebouwtypen

In zijn algemeenheid kan gesteld worden dat de koppeling tussen publieke voorziening (het verlenen van zorg) en het gebouw aan het veranderen is. Steeds vaker wordt zorg in een thuissituatie geleverd, wonen ouderen langer zelfstandig en ontstaan er nieuwe woonzorg- vormen tussen het klassieke verzorgingshuis en het eigen huis in. De relatie tussen gebouw en voorziening wordt losser. Voor de voorzieningen die nog wél in een woonzorggebouw wor- den aangeboden, geldt dat er sprake is van diversificatie. In reactie op de beleidsveranderin- gen treden nieuwe partijen toe met nieuwe concepten. Maar ook bestaande partijen

proberen nieuwe concepten uit. Dit leidt tot een grotere reeks aan type gebouwen in termen van schaal en in termen van doelgroep. Aan de ene kant is er sprake van juist meer flexibele opzet van gebouwen, anderzijds juist gebouwen die voor een heel specifieke doelgroep wor- den ontworpen.

Veranderingen op wijkniveau: mogelijk verlies van de buurtfunctie

Met het sluiten van voormalige verzorgingshuizen of het omvormen naar andere functies zo- als zelfstandige appartementen verdwijnen ook de buurtfuncties die het gebouw vaak had. Het verdwijnen van deze buurtfuncties is een onbedoeld ruimtelijk effect van de hervormin- gen in de zorg (Actiz 2016). Ook in bestaande woonzorggebouwen verdwijnt een buurtfunc- tie steeds vaker (Nza 2016b). De beleidshervormingen in de zorg en voor corporaties zorgen ervoor dat de exploitatie van buurtfuncties in het woonzorggebouw steeds lastiger financieel is rond te krijgen (Van Leent 2014). Zorgaanbieders krijgen immers alleen nog voor hogere ZZP’s een vergoeding voor kapitaalslasten. Uit de vergoeding voor de hogere ZZP’s moeten ook de gemeenschappelijke en algemene ruimtes worden betaald (recreatiezaal, restaurant- gedeelte, gangen). Aangezien deze vaak gebouwd zijn in een tijd waarin deze financierings- restricties er niet waren, zijn de gemeenschappelijke ruimtes vaak ruim opgezet. Die extra meters zijn lastig te financieren. Exploitatie van functies zoals een restaurant in verzorgings- huizen is moeilijk, wordt soms afgestoten of uitbesteed aan een externe partij.

Om de exploitatie van het gebouw te verbeteren, verhuren zorgaanbieders ruimtes op tijdstippen dat ze deze niet gebruiken. Verhuur gebeurt aan commerciële partijen of aan welzijnsfunctie in de gemeente die een plek zoeken. Dat is niet altijd kostendekkend, maar levert voor de zorgaanbieder wel huurinkomsten op die in grensgevallen net de doorslag kunnen geven voor een positieve balans. De exploitatie en de buurtfunctie van bestaande gebouwen mag daarmee worden verbeterd, op de lange duur zal de nieuwbouw eerder toe- gesneden worden op wat voor de primaire doelgroep wordt bekostigd, en als de primaire doelgroep er weinig gebruik van maakt, is het waarschijnlijk dat de ‘extra’ ruimte in toene- mende mate verdwijnt.

Daarmee verdwijnt de buurtfunctie op die plek. Of de dienstverlenings-, ontmoe- tings-, en communicatiefunctie daarmee ook uit de buurt verdwijnen hangt af van de vraag of deze worden overgenomen door andere plekken, bijvoorbeeld in een multifunctioneel dorpshuis waar meerdere buurfuncties geconcentreerd worden, of in een plint van een senio- rencomplex. Ook kan bij transformatie van het gebouw de buurtfunctie terugkeren, hoewel het de vraag is in hoeverre deze dan voor dezelfde doelgroep is.

Veranderingen op regioniveau

Wat betekenen de in dit hoofdstuk geschetste ontwikkelingen voor de verdeling van woon- zorggebouwen over een gebied? In zijn algemeenheid is er in Nederland momenteel sprake van een goede geografische dekking van zorgvoorzieningen (RIVM 2014). De klassieke ver- zorgingshuizen kennen daarbij een fijnmazig spreidingspatroon. Nog steeds stamt een heel groot gedeelte van de tehuizen uit de generatie 1965-1990, zij het met renovatie(s). Boven- dien laten de cijfers in figuur 2.4 zien, dat het aantal locaties over het algemeen toeneemt,

en er maar een in beperkt aantal buurten – vooral in krimpregio’s – sprake is van een sub- stantiële toename van de afstand tot de dichtstbijzijnde locatie (figuur 2.16).

De grote veranderingen vinden plaats ‘in het onderwaterscherm’ van het wonen en zorg voor ouderen. De omslag naar een meer vraagvolgend- in plaats van aanbodgestuurd systeem kan ervoor zorgen dat langzaamaan een spreidingspatroon ontstaat dat een uit- komst is van een marktproces in plaats van planningsproces. Langzaamaan, omdat het spreidingspatroon in belangrijke mate nog zal worden bepaald door de bestaande locaties, en omdat nog steeds veel instellingen vanuit de voorzieningslogica redeneren. Maar in de toe- komst zal het spreidingspatroon vaker het resultaat zijn van de marktinschatting van de re- gionale vraag (demografie, culturele voorkeuren, inkomensverdeling in de regio) afgezet tegen de verschillende woonzorgconcepten en formules. Het is deze 'match' die het sprei- dingspatroon zal bepalen.

De vraag, of het spreidingspatroon als gevolg van deze geleidelijke omslag veel zal afwijken van het bestaande, moet genuanceerd beantwoord worden. Op grond van de inter- views is er weinig reden om te beweren dat bepaalde gebieden uit rendementsoverwegingen bij investeringsbeslissingen categorisch gemeden zullen worden. Bijvoorbeeld als het gaat om gebieden met lage inkomens: marktpartijen proberen hun product te differentiëren, afge- stemd op de bestedingsruimte van de doelgroep. (Voor de goede orde: het gaat dan om de kosten voor woonlasten en ‘hotelmatige’ kosten, niet om het zorgniveau). Of deze product- doelgroep-combinatie overal te realiseren is, bijvoorbeeld in gebieden met lage inkomens, maar wel een hoge grondwaarde, blijft natuurlijk de vraag.

Er is evenmin reden om te veronderstellen, dat investeerders gebieden met een lage ruimtelijke druk systematisch zullen mijden, omdat ze daar weinig indirect rendement bij verkoop zullen realiseren. Hoewel restwaarde en alternatieve aanwendbaarheid een rol spe- len in de investeringsbeslissing,18 _{is de business case van onze respondenten eerder geba-}

seerd op een gezonde exploitatie over een bepaalde periode. De demografische vraag (is er een potentiële clientèle) is daarmee veel belangrijker dan de alternatieve aanwendbaarheid van het gebouw of de restwaarde na deze periode.

Tegelijkertijd speelt de alternatieve aanwendbaarheid bij het afstoten van gebouwen wel degelijk een rol. In gebieden met een grote woningvraag kunnen/zullen gebouweigena- ren mogelijk eerder overgaan tot het verkopen van die panden, vanwege de verwachte hoge opbrengst. Het besluit om een gebouw af te stoten is van veel verschillende factoren afhan- kelijk, maar een verwachte hoge opbrengst kan de beslissing eerder deze kant uit doen val- len.

Ook in de rendementslogica zijn demografische ontwikkelingen een belangrijke basis voor locatiebeslissingen. Waar in de voorzieningslogica demografische ontwikkelingen leidend zijn om de voorzieningenplanning af te stemmen op de behoefte, ligt in de rendementslogica een inschatting van de demografische ontwikkelingen aan de basis van een gezonde business case. Gebieden die op korte termijn pieken in de ontwikkeling van de doelgroep, en waar de alternatieve aanwendbaarheid niet groot is, zijn echter minder interessant vanuit de rende- mentslogica.

Tenslotte zal de mate van spreiding ook afhangen van de schaalgrootte waarop dienstverlening in een bepaalde formule aangeboden kan worden. Met een kleine schaal- grootte is makkelijker een grotere spreiding te bereiken. Of de kleinere schaal in een bepaald gebied ook werkelijk te realiseren valt, staat of valt met de vraag of de zorgverlening er goed te organiseren valt.

Kortom, als we kijken naar de motivaties binnen de rendementslogica is er enerzijds geen reden om te vrezen dat bepaalde gebieden categorisch overgeslagen worden, maar is er anderzijds ook geen garantie dat er geen plekken zijn, waarin de voorzieningen verdwij- nen en niet worden vervangen, en bewoners over grotere afstanden zouden moeten verhui- zen voor een plek in een woonzorggebouw. Want uiteindelijk zijn in deze logica de

rendementsverwachting op een specifieke locatie doorslaggevend. Daarom is het van belang

om te kijken, welke gevolgen de beleidsveranderingen voor de mogelijkheden voor de (ge- meentelijke) overheid om ruimtelijk te sturen, in die gevallen dat zij dat noodzakelijk vindt.