Basisschoollocaties als voorziening

Afgezet tegen de demografische ontwikkeling van de doelgroep van 4-12-jarigen in gemeen- ten, is er geen sprake van een afname van de beschikbare locaties. In krimpgebieden is er zelfs een minieme verbetering van de verhouding tussen aantal locaties en omvang van de doelgroep: klaarblijkelijk krimpt het aantal leerlingen nog sneller dan het aantal locaties. Dit is opvallend, want hierboven was geconstateerd dat nieuwe schoollocaties gemiddeld groter zijn dan de opgeheven locaties. Men zou verwachten dat het aantal locaties daarom sneller afneemt dan het aantal leerlingen. Een verklaring zou kunnen liggen in de mate van bezet- ting van de gebouwen: tegenover nieuwe, grotere locaties met meer leerlingen staan oudere locaties, waar de bezetting afneemt.

21 _{Deze cijfers zijn ontleend aan Lisa. Dienstverlening die onbetaald is, of waar de dienstverlener niet op de}

vestiging staat ingeschreven (denk aan dienstverlening in de culturele sector), is niet meegenomen in deze ge- tallen. Zie bijlage 3 voor een toelichting op de analysemethode van clustering binnen een pand.

Figuur 4.15 Aantal basisschoollocaties per doelgroep

Verrassend genoeg betekent de ruimtelijke herstructurering, die het resultaat is van de op- heffing van bestaande en stichting van nieuwe locaties (zie figuur 4.6), voor de allermeeste buurten (96%) geen grote toe of afname van de afstand tot de dichtstbijzijnde locaties (meer dan 350 meter). Dit wijst op een fijnmazige spreiding van scholen over Nederland (Onderwijsraad 2013). Voor de overige 4% van de gevallen is in figuur 4.16 de verdeling ge- geven. Vooral in krimp- en anticipeergebieden is veel vaker sprake van een toename of grote toename van de afstand dan van afname. Per saldo is daarom sprake van concentratie.22

Figuur 4.16 Aandeel buurten met een substantiële verandering van de afstand tot de dichtst- bijzijnde basisschoollocatie

22 _{De afstand tot de dichtstbijzijnde school zegt uiteraard nog niets over de vraag in hoeverre kinderen inder-}

daad verder reizen naar de school van hun keuze. De Boer (2010) laat zien dat de afstand waarover kinderen naar school gaan inderdaad toeneemt, en iets meer voor bijzondere scholen dan voor openbare scholen.

4.3 Het systeem van bekostiging

4.3.1 Basissysteem

De vastgoedbeslissingen van basisscholen worden vooral genomen in de interactie tussen gemeenten en de schoolbesturen die in die gemeente actief zijn. Hieronder schetsen we eerst het basissysteem van huisvesting en de bekostiging daarvan, en de vastgoedstrate- gieën ten aanzien van locatiekeuze, opzet en gebruik van het gebouw binnen dit systeem. Vervolgens wordt een alternatief institutioneel arrangement beschreven, zoals die in enkele gemeenten al worden toegepast, namelijk de zogenaamde 'doordecentralisatie' (VNG 2015). Deze institutionele 'experimenten' hebben gevolgen voor de vastgoedstrategieën van betrok- ken partijen.

In 1997 is de zorgplicht voor het aanbod van onderwijshuisvesting overgeheveld van het Rijk naar de gemeente. De gemeente heeft de wettelijke plicht te zorgen voor een voldoende en kwalitatief goed aanbod van onderwijshuisvesting. Dat betekent dat het aan een schoolbe- stuur is om een aanvraag te doen voor huisvesting, en de gemeente daaraan - binnen rand- voorwaarden – moet voldoen, door bestaande schoolruimte te verdelen, door nieuwbouw en uitbreiding, en door tijdelijke huisvesting als dat nodig is. In een jaarlijkse cyclus wordt be- keken in hoeverre de aanvragen voldoen aan de criteria (bijvoorbeeld het aantal leerlingen), en of ze binnen het budget en de langetermijnplanning passen. Bij het jaarlijkse plan voor de huisvesting van scholen speelt de billijke verdeling van de beschikbare middelen over de ver- schillende richtingen, en schoolbesturen een belangrijke rol, maar ook de spreiding van het onderwijsaanbod over het territorium van de gemeente.

Om aan de zorgplicht voor huisvesting te voldoen ontvangt de gemeente een bedrag uit het gemeentefonds. Dit bedrag is (onder andere) gebaseerd op het aantal kinderen dat in de gemeente woont. De uitkering uit het gemeentefonds is niet geoormerkt, het budget dat de gemeente vaststelt voor deze taak kan daarom hoger of lager zijn.

Het schoolbestuur is echter zelf verantwoordelijk voor de materiele instandhouding van de gebouwen, dat wil zeggen voor de beheerkosten, het binnenonderhoud en (pas sinds 2015) het groot- of buitenonderhoud. De huisvesting van het onderwijs is daarmee een ge- deelde taak van gemeente en schoolbesturen. Het schoolbestuur krijgt een lump sum-bedrag van het Rijk, waaruit zowel het onderwijspersoneel als de materiele instandhouding, namelijk leermiddelen en huisvesting, moeten worden bekostigd. De vergoeding voor de materiele in- standhouding kent een vaste voet en wordt daarbovenop onder andere bepaald op basis van het aantal groepen en het aantal leerlingen. Daarnaast bestaat er een toeslag per leerling voor kleine scholen (onder 145 leerlingen). Bovendien worden in de berekening gewichten toegekend aan de leerlingen op basis van mogelijke achterstandsproblematiek, bepaald op basis van het opleidingsniveau van de ouders en het postcodegebied waarin een school staat (Zie Vos 2015).

Figuur 4.17 Het basissysteem van bekostiging van basisschoolgebouwen

Als tot nieuwbouw wordt besloten, is het schoolbestuur in dit basissysteem ‘bouwheer’. Dat wil zeggen, dat hoewel de gemeente een budget beschikbaar stelt, het schoolbestuur verant- woordelijk is voor de opdrachtverlening en het bouwproces (Rekenkamer Rotterdam 2013). Na de voltooiing draagt de gemeente in principe de gebouwen over aan het schoolbestuur. Daarmee wordt het schoolbestuur juridisch eigenaar van het gebouw. De gemeente behoudt echter een claimrecht: de gemeente ontvangt het gebouw of ruimtes daarbinnen terug in ei- gendom als het schoolbestuur deze niet meer wil gebruiken voor onderwijs. Het schoolbe- stuur is ook aan randvoorwaarden gebonden bij het in gebruik geven of verhuren van ruimtes aan derden. Daarom wordt wel gezegd dat het juridisch eigenaarschap weliswaar bij het schoolbestuur ligt, maar dat het economisch eigenaarschap bij de gemeente ligt. De ge- meente gaat in haar boekhouding uit van een bepaalde levensduur van de school, en boekt de aanvangsinvestering over deze periode af. Op het moment dat tussendoor (levensduur verlengende) investeringen worden gedaan, wordt de boekhoudkundige levensduur navenant verlengd.

Als het aantal leerlingen op een school achteruit gaat, kan het zijn dat dit aantal on- der de opheffingsnorm zakt. Deze norm is vastgesteld door het Rijk, en per gebied verschil- lend. Dat betekent dat de bekostiging vanuit het Rijk (het lump sum-bedrag) voor die school stopt. Er is echter een aantal mechanismen waardoor kleine scholen niet automatisch opge- heven hoeven te worden, bijvoorbeeld omdat wordt geteld naar gemiddelde grootte van scholen die onder eenzelfde bestuur vallen, en grote scholen daarom kunnen compenseren voor kleinere. Daarnaast kunnen gemeenten en schoolbesturen in onderling overleg bepalen, wat de minimaal wenselijke schoolgrootte is en dat is vaak hoger dan de Rijkssluitingsnorm. Als wordt besloten tot het beëindigen van het onderwijs op een bepaalde vestiging, wordt het gebouw teruggegeven aan de gemeente.

De verdeling van verantwoordelijkheden voor het onderwijsvastgoed binnen het ge- meentelijk apparaat, is heel verschillend vormgegeven. Lang niet altijd ligt dat bij de dienst 'onderwijs' alleen, maar is er een dienst vastgoed (of equivalent) die verantwoordelijk is voor de gehele gebouwenvoorraad van de gemeente. Deze neemt dan in overleg met de dienst onderwijs de besluiten over het onderwijsvastgoed.

Gemeente

Schoolbestuur

Rijk Gemeentefonds

Exploitatie, onderhoud, groot (buiten-)onderhoud Lump sum-bedrag onder an-

dere voor materiele instand- houding

Nieuwbouw, uit- breiding