Gevolgen voor ruimtelijke sturing

Zoals in §1.5 beschreven, rechtvaardigen de publieke belangen van doelmatigheid, kwaliteit, toegankelijkheid en het realiseren van positieve externe effecten overheidssturing op de vastgoedbeslissingen ten aanzien van woonzorggebouw. De beschreven stelselwijzigingen zijn ingezet om een grotere doelmatigheid mogelijk te maken, en gezien de oplopende zorg- kosten en de demografische ontwikkeling van de samenleving is het zaak om te letten op verantwoorde investeringen. Daarnaast zijn echter ook de publieke belangen van een goede toegankelijk en het realiseren van positieve externe effecten relevant. In gevallen waar de toegankelijkheid onder druk komt, zou het wenselijk kunnen zijn dat de overheid in principe kan sturen op de locatiekeuze, als ze dat wenst. Daarmee is ze ook in staat te proberen posi- tieve externe effecten te proberen te realiseren bij de ruimtelijke herstructurering als gevolg van opheffingen en nieuwe investeringen.

Hoe veranderen de beleidsveranderingen de ruimtelijke sturingsopties van de over- heid? De afschaffing van de nacalculatie en de invoering van de NHC is het eindpunt van een lange ontwikkeling, waarin ruimtelijke capaciteitsplanning werd losgelaten en uiteindelijk ook het bouwregime werd losgelaten, zodat er in het sectoraal beleid geen aangrijpingspunt meer is voor ruimtelijke sturing. Wel is een zekere mate van spreiding over het land in het huidige systeem ingebakken, voor zover de zorgbudgetten over de zorgregio’s zijn verdeeld en in lijn met de demografische ontwikkeling worden verdeeld over de zorgregio’s in Neder- land. Maar als het gaat om ruimtelijke sturing binnen de zorgregio, blijkt dat in praktijk zorg- kantoren niet sterk ruimtelijk lijken te sturen: er wordt gemonitord op het totale zorgaanbod (Nza 2014, 2016), maar voldoende keus in (woon)zorg in de regio wordt veelal belangrijker geacht dan reisafstand. Ruimtelijke coördinatie bij budgettoewijzing is in principe mogelijk – al moet het zorgkantoor oppassen niet in strijd te handelen met de kartelregels van het ACM – maar op basis van de open beleidsregels lijken zorgkantoren deze optie wisselend, en te- rughoudend toe te passen.

De ruimtelijke sturing komt nu geheel neer op de gemeente. De gemeente heeft ech- ter op grond van het sectorale beleid geen instrumenten. Ze kan geen dwingende afspraken met zorgaanbieders maken – overigens wel met corporaties in het kader van de prestatieaf- spraken in het woonbeleid. Dat was onder het oude regime niet anders, maar het verschil is dat de gegarandeerde nacalculatie van de kapitaallasten een andere context schiepen voor overleg met zorgaanbieders in het ruimtelijk spoor.

Ruimtelijke sturing is alleen nog mogelijk via het spoor van de ruimtelijke ordening (zie ook figuur 2.14 in bevindingen). Via het bestemmingsplan/omgevingsplan en het grond- beleid kan een gemeente invloed uitoefenen op bestemmingsplanwijzigingen (bij transforma- tie of nieuwe woonzorggebouwen). De sturingsmogelijkheden via ruimtelijke ordening zijn echter beperkt. Zo staat het gros van de huidige verzorgingshuizen er al: er is een grote be- staande voorraad. Een gemeente heeft alleen invloed bij bestemmingsveranderingen, terwijl niet voor alle vastgoedbeslissingen een bestemmingsverandering nodig is, zoals de beslissing om een locatie op te heffen. Er kan bovendien een dilemma ontstaan in die situaties waar er- gens geen initiatief ontstaat: als zich geen zorgaanbieder of belegger meldt die wil investe- ren in woonzorgaanbod in de regio. Ook sturen via het grondbeleid kent zijn beperkingen: bijvoorbeeld als grond niet schaars is in de gemeente, de gemeente niet over grond beschikt of er niet over wil beschikken omdat ze een meer faciliterend grondbeleid wil voeren.

Of de inzet van instrumenten van ruimtelijke ordening in praktijk door gemeenten feitelijk wel of niet als voldoende worden gewaardeerd, is een vraag die als zodanig niet is onderzocht in deze studie, maar die er wel door wordt opgeworpen. Evenals de vraag of er

aanpassingen of alternatieven denkbaar zijn zonder meteen terug te vallen op volledige aan- bodsturing. De volgende overwegingen zijn bedoeld als aanzet tot discussie.

Vanwege haar verantwoordelijkheden op het gebied van wonen (woonbeleid) en zorg (Wmo) heeft de (samenwerkende) gemeente een goede uitgangspositie om een integrale ruimtelijke visie op woonzorgvoorzieningen te ontwikkelen. Haar sturingscapaciteit zouden in principe op twee manieren versterkt kunnen worden. Ten eerste door het in overleg met zorgaanbieders, corporaties en zorgkantoren opstellen van een omgevingsvisie, waarin de gewenste gemeentelijke (of regionale) voorzieningenstructuur wordt vastgelegd, bijvoor- beeld in samenhang met de Woonvisie. Dit geeft zekerheid aan investerende partijen waar de gemeente (of regio) naar toe wil (Aanjaagteam 2015), en welke kwaliteiten ten aanzien van spreiding en de woonomgeving voor haar cruciaal zijn. Als duidelijk is waar in de toe- komst planologische medewerking verleend zal worden en waar niet, zouden zorgaanbieders, corporaties en beleggers dat al in een veel vroeger stadium van besluitvorming kunnen mee- nemen in de vastgoedstrategieën.

Ten tweede zou bij de sectorale bekostiging opnieuw een aangrijpingspunt inge- bouwd kunnen worden, zonder zelf als budgetbeheerder teveel op de stoel van de dienstver- lener te gaan zitten. Men zou kunnen denken aan een vorm, waarin bij budgettoewijzing de vraag meespeelt, in hoeverre de plannen passen in een door de gemeente (of regio) en zorg- verleners gezamenlijke opgestelde ruimtelijke visie op het woonzorgaanbod. In dat geval moeten voorwaarden wel zodanig open worden opgesteld, dat de voordelen van de flexibili- teit van vraagvolgende bekostiging nog kunnen worden verzilverd.