Vermarkting en vermaatschappelijking

Gedeeltelijk als reactie op het falende maakbaarheidsdenken, lokaal verzet (bijvoorbeeld Gaasterland) tegen de geplande nieuw te ontwikkelen natuur en de problemen met de uitvoering van de EHS werd duidelijk dat voor het slagen van de EHS er ook andere actoren bij de uitvoering moesten worden betrokken. Het tweede discursieve complex ‘vermarkting en vermaatschappelijking’ verwijst naar deze verbreding van het natuurbeleid, waarbij burgers, boeren en particulieren een grotere rol gaan spelen in de uitvoering van het natuurbeleid. Tevens krijgt natuur een economische waarde toebedeeld al dan niet in relatie tot andere functies en vindt de rijksoverheid het belangrijk dat natuur meer onderdeel wordt van de dagelijkse leefomgeving en de beleving van burgers.

Vermaatschappelijking en vermarkting verwijzen naar ideaaltypische vervlechtingen tussen staat en maatschappij en tussen staat en markt (Van Tatenhove, 1993). Deze vervlechtingen worden gekenmerkt door specifieke sturingsdiscoursen. Vermaatschappelijking wordt gekenmerkt door het beeld van de onderhandelende overheid. Sturing vindt plaats in de context van overleg- en onderhandelingssituaties waarin publieke en private actoren min of meer gelijkwaardige partners zijn. Het gaat hier om vormen van netwerksturing waarbij overheden samen met andere actoren beleid formuleren en/of uitvoeren. Vermarkting wordt gekenmerkt door het model van de calculerende overheid. De overheid neemt hierbij de rol van marktpartij aan. Publieke en private actoren zijn autonoom en door het marktconforme gedrag van de overheid wordt zij medespeler. In de context waarbij de markt het constituerende principe heeft sturing plaats in de context van ruilverhoudingen. Het gaat dan bijvoorbeeld om verschillende vormen van privatisering, zoals afstoten, overlaten of uitbesteden. (Bij afstoten stoot de overheid daadwerkelijk taken af, bij overlaten stoot de overheid de taak weliswaar af, maar stelt zij de vervulling van die taak door de particuliere sector nadrukkelijk op prijs en treedt daarom stimulerend op. Bij uitbesteding wordt de overheidstaak via overeenkomsten uitgevoerd door private organisaties en blijft de overheid eindverantwoordelijke voor het aanbod.)

Vermarkting

In 1995 verschijnt de nota ‘Dynamiek en vernieuwing’. In deze nota wordt de weg ingeslagen naar een grotere rol voor particulieren in het natuurbeheer. De liberale minister Van Aartsen formuleert drie speerpunten ten aanzien van het natuurbeheer:

• particulieren moeten een grotere rol gaan spelen in het natuurbeheer;

• voor de sturing van het natuurbeheer moet het beloningstelsel werken op basis van resultaat in plaats van inspanning;

• de bevordering van natuur- en landschapswaarden buiten de EHS moet een plaats krijgen in hetzelfde systeem als het natuurbeheer binnen de EHS.

Zowel boeren als landgoedeigenaren dienen meer te worden betrokken en ingeschakeld bij het beheer van natuur en landschapswaarde.

Het rijk acht zich primair verantwoordelijk voor de natuur- en landschapswaarden binnen de EHS en wil deze via natuurontwikkelingsprojecten verder versterken. Bij het beheer van natuur en landschap zal meer gebruik worden gemaakt van de eigen inzet en verantwoordelijkheid van eigenaren en gebruikers (LNV, 1995a: 22). In de nota ‘Natuurbeheer naar een nieuwe aanpak’ (1998) wordt zelfs gesproken over het in stand houden van de groene basis van agrarische bedrijven als middel om het Groene Hart in stand te houden. Hierbij wordt gesproken over verschillende instrumenten gerelateerd aan agrarisch natuurbeheer, zoals het aanpassen van de bedrijfsvoering aan aanwezige weide vogels en het gebruiken van een braakregeling om natuurdoeleinden te realiseren (McSharryregeling).

Een andere exponent van vermarkting is het Programma Beheer. In het Programma Beheer zijn de Subsidie Agrarisch Natuurbeheer (SAN) en de Subsidieregeling Natuurbeheer (SN) ondergebracht. Het Programma Beheer is door Van Aartsen in 1997 geïntroduceerd om particulieren de mogelijkheid te bieden de EHS te realiseren. Naast de terreinbeherende organisaties doen boeren, landgoedeigenaren en bedrijven hun intrede in het beheer van natuur. In een situatie waarin iedereen beheerder is wordt de afrekenbaarheid echter steeds belangrijker (zie paragraaf 3,4).

In de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ wordt de taakstelling voor particulier natuurbeheer verder uitgebreid. Deze beleidslijn wordt in de Kabinetten Balkenende voortgezet en uitgebreid onder de noemer ‘van verwerving naar beheer’. Expliciet wordt in de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ de voorkeur gegeven aan natuurbeheer door boeren en particulieren boven het aankopen van grond door natuurbeschermingsorganisaties. De economische functie van natuurbeleid komt in de nota onder andere naar voren in verschillende vormen van ‘groen ondernemerschap’, variërend van het ontwikkelen van natuurvriendelijke streekproducten tot het aanbieden van gezamenlijke arrangementen met lokale hoteleigenaars of fietsenverhuurders en het tegen betaling organiseren van excursies, picknicktochten, bedrijfsuitjes en trainingen (Van der Windt et al., 2006: 78).

Tevens is er bij het ministerie van LNV meer aandacht voor vormen van publiek-private samenwerking. Een belangrijk onderdeel van het beleidsprogramma uit de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ is investeren in doelgericht samenwerken. Dit gebeurt langs drie lijnen: maken van heldere afspraken, gebiedsgericht werken en verbreden van de financiering van natuurbeleid. Bij het maken van heldere afspraken zijn toetsbaarheid en afrekenbaarheid uitgangspunten (zie paragraaf 3.4), met een integrale aanpak op gebiedsniveau verwacht het rijk het beleid voor natuur en landschap te versterken (zie paragraaf 3.4). Ten slotte is er sprake van verbreding in de financiering van het natuurbeleid. Het Kabinet Kok II wil private investeringen in natuurontwikkeling en -beheer stimuleren en de financiële positie van beheerders versterken. Het Kabinet wil bevorderen dat natuurbeheerders aanvullende inkomsten verwerven uit ’vermarkting’ van producten en diensten die de natuur levert, zoals extra inkomsten door CO2-vastlegging, waterwinning, waterberging of sponsoring.

Vermaatschappelijking

In 1998 geeft staatssecretaris Faber van LNV het startsein voor het project ‘Operatie Boomhut: natuur als leefomgeving’. Doel van het project was het in dialoog met de omgeving verkennen welke wensen de Nederlander heeft ten aanzien van natuur. De discursieve verandering is vervat in de opvatting dat natuur er niet alleen is om te beschermen en te ontwikkelen, maar ook om van te genieten. Doel van ‘Operatie Boomhut’ is het versterken van de maatschappelijke betekenis van natuur en het beter aansluiten bij de wensen van maatschappelijke groepen. In het kader van ‘Operatie Boomhut’ heeft bureau Intomart een onderzoek gedaan naar de behoefte van mensen. De belangrijkste conclusies van het Intomart onderzoek waren:

• mensen willen gevarieerde natuur en willen deze natuur dicht bij huis (natuur in de leefomgeving);

• mensen associëren natuur met zowel lichamelijke als geestelijke gezondheid; • er bestaat de wens tot het samenvoegen van natuur met andere gebruiksfuncties;

• het vergroten van de zelfsturing voor organisaties die goede ideeën hebben met betrekking tot natuur, maar die vastlopen door organisatorische, financiële en bureaucratische problemen.

Operatie Boomhut was gericht op het verkennen van de maatschappelijke vraag naar natuur en te bevorderen dat deze vraag duidelijk kenbaar kan worden gemaakt. Concreet gaat het

daarbij om het ontwikkelen van meer natuur in de leefomgeving van mensen en het vergroten van het draagvlak voor natuur. De democratisering van natuur houdt in dat wat natuur is of als natuur wordt beschouwd onderhandelbaar wordt. Natuur is met andere woorden niet langer het exclusieve domein van biologen en ecologen, maar wordt afgewogen tegen andere belangen.

Met het verschijnen van de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ (2000) wordt de discursieve omslag naar een vermaatschappelijking van het natuurbeleid definitief ingezet. Met deze nota kiest het kabinet Kok II – naast een vermarkting – voor een vermaatschappelijking van het natuurbeleid, om beter recht te doen aan de betekenis van natuur voor de samenleving. Volgens de opstellers is investeren in natuur belangrijk voor de natuur zelf, maar ook voor het welzijn van de mens. Natuur voor mensen verwijst naar de wens dat natuur moet aansluiten bij de wensen van mensen en goed bereikbaar, toegankelijk en bruikbaar moet zijn. Mensen voor natuur verwijst naar het gegeven dat natuur door mensen wordt beschermd, beheerd, bewerkt en ontwikkeld. Na een beschrijving van de problemen en kansen van het beleid wordt in de nota de balans opgemaakt. Het Kabinet concludeert dat het natuurbeleid op de goede weg is, maar dat de daadwerkelijke realisatie van de gestelde doelen en het benutten van de kansen een stevige extra inzet vergen. Deze inzet komt neer op het met kracht voorzetten van de realisatie van de EHS, versterking van landschappelijke identiteit en kwaliteit en behoud en duurzaam gebruik van biodiversiteit. Gekozen wordt voor een verbreding van beleid, met als belangrijke opgave het betrekken van alle geledingen van de samenleving bij het natuurbeleid, het vergroten van het ‘natuurbewustzijn’ in de samenleving en de samenleving aanspreken op de eigen verantwoordelijkheid voor natuur en landschap. De discursieve omslag naar vermaatschappelijking klinkt ook door in een advies van de Raad voor het Landelijk Gebied. In zijn advies van juli 2001 stelt de RLG dat het draagvlak voor natuurbeleid onvoldoende bestuurlijk en beleidsmatig wordt benut, omdat het overheidshandelen vaak niet in overeenstemming is met de geformuleerde ambities voor het natuurbeleid. Volgens de Raad is er een bestuurlijke inhaalslag nodig, maar tegelijkertijd moeten en kunnen ook burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties aangesproken worden op hun verantwoordelijkheid voor natuur en natuurbeleid. “Dat betekent dat het bestaande draagvlak minimaal behouden moet blijven en tot uiting moet komen in actieve zorg voor de natuur. Dit kan door blijvende aandacht voor voorlichting en educatie, participatie van maatschappelijke organisaties en gerichte informatieoverdracht.” De Raad pleit ten slotte nog voor een ‘natuuroffensief’, waarbij naast de inzet van extra geld óók het natuurinclusieve denken en doen wordt versterkt. De Raad waarschuwt er voor dat een verbetering van het natuurbeleid niet gezocht moet worden in nieuwe regels of subsidies, maar ‘tussen de oren’. Samenvattend, met het verschijnen van het tweede Natuurbeleidsplan ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ in 2000 ligt de nadruk niet langer alleen op de ontwikkeling van de EHS, maar wordt vermaatschappelijking van natuurbeleid steeds belangrijker. Het gaat daarbij om het meer actief betrekken van burgers bij natuur. Volgens De Bakker et al. (2007) lijkt deze wens “enerzijds te zijn ingegeven door de vrees dat het draagvlak voor natuurbeleid zal afkalven wanneer dit beleid door burgers wordt ervaren als een abstract en technisch verhaal, anderzijds door het besef dat een institutioneel draagvlak voor natuur (in de vorm van maatschappelijke organisaties) geen garantie is dat burgers het beleid ook goed kennen of accepteren”.

Vermarkting en vermaatschappelijking zijn uitingen van veranderende verhoudingen tussen staat, markt en de samenleving. De veranderde rol van de overheid in het natuurbeleid gaat gepaard met nieuwe verantwoordelijkheden voor de verschillende betrokken actoren. Het rijk heeft een meer faciliterende rol naar zowel marktpartijen, terreinbeherende organisaties, burgers en andere overheden. Volgens de ‘Agenda voor een vitaal platteland’ is de essentie

van de invulling van deze rol het stellen van de vraag aan andere overheden, maatschappelijke organisaties en burgers: “wat heb je van de rijksoverheid nodig om succesvol de gestelde doelen te realiseren?” (LNV, 2004: 41).