Regionale beleidspraktijken in het EHS-beleid

In hoofdstuk 4, 5 en 6 analyseren we de ontwikkelingen in de realisatie van het EHS-beleid in achtereenvolgens de Gelderse Vallei, het Drents-Friese Wold en De Venen in de onderzoeksperiode 1990-2007. Hieruit komt het volgende beeld naar voren.

8.3.1 EHS in de Gelderse Vallei

In de Gelderse Vallei hebben de EHS en het geïntegreerd gebiedsgericht beleid een gezamenlijke geschiedenis van bijna 20 jaar (1989-2007). In deze periode heeft het EHS- beleid zich ontwikkeld in de organisatorische context van het geïntegreerd gebiedsgericht beleid.

In de periode 1989-1993 komt het ROM-project Gelderse Vallei tot stand. Het EHS-beleid speelt een rol in de onderhandelingen. De randvoorwaarden van de EHS worden in het ROM- proces vastgelegd (globale ligging, omvang en spelregels), maar in het ROM-project staat het landbouw-milieu probleem centraal. Hierover sluiten de sterk gepolariseerde landbouwfractie en milieufractie een strategisch akkoord. Kern van dit akkoord is een gebiedsgerichte aanpak van het ammoniakbeleid en extra uitvoeringsinstrumenten (geld, verplaatsingsregelingen, programmabureau). De EHS speelt een cruciale rol als ruilmiddel tussen landbouw- en milieufractie, maar wordt verder uitgewerkt via het sectorale natuurbeleidspoor. Aan de inhoud en organisatie van het EHS-beleid verandert weinig. Mede hierdoor komt de grondverwerving en realisatie in de jaren negentig maar moeilijk op gang.

Rond 2000 zorgt de reconstructie voor nieuwe dynamiek. De gebiedspartijen zien het als een nieuwe kans om de bestaande doelen te realiseren. Een nieuwe natuurclaim (robuuste verbindingszone) vormt wederom een mogelijkheid voor een ruil tussen milieufractie en landbouwfractie, die hiervoor landbouwontwikkelingsgebieden terugkrijgt. De gedwongen integraliteit en juridische status van het reconstructieplan en de afgenomen polarisatie tussen milieu- en landbouwfractie zorgen ervoor dat het reconstructieplan een veel integraler karakter heeft dan het ROM plan van aanpak. In de uitvoering willen de gebiedspartijen ditmaal ook de realisatie van de EHS oppakken. Het natuurbeleid biedt inmiddels ook veel meer mogelijkheden voor een integrale aanpak door de extra mogelijkheden voor particulier en agrarisch natuurbeheer, flexibele begrenzingen en combinaties met rode ontwikkelingen (ontwikkelingsplanologie). Ook gemeenten en waterschap hebben zich hierdoor sterker aan de uitvoering van het natuurbeleid gecommitteerd dan in de ROM-periode.

Toch zijn er voor de toekomst ook bedreigingen. Over de realisatie van de EHS en robuuste verbindingszone zijn harde bestuurlijke afspraken gemaakt door beide provincies met het rijk. Hierop heeft het rijk zich ook uit de gebiedscoalitie teruggetrokken. Indien de realisatie niet

van de grond komt, kan de provincie genoodzaakt zijn om de spelregel vrijwilligheid ter discussie te stellen. Vooral voor de landbouwfractie is dit een belangrijk uitgangspunt. Een andere bedreiging vormt de machtstrijd tussen de provincie Gelderland en de gebiedscoalitie om de uitvoering van het reconstructieplan (inclusief natuurbeleid). Dat is problematisch omdat de gebiedspartijen zich als gebiedscoalitie hebben verenigd en het gezamenlijke reconstructieplan graag zelf en onveranderd willen gaan uitvoeren.

8.3.2 EHS in het Drents-Friese Wold

In het Drents-Friese Wold speelt de EHS al bijna twee decennia een centrale rol. In het Natuurbeleidsplan van 1990 is het Drents-Friese Wold aangewezen als een van de kerngebieden van de EHS. De aanwijzing als nationaal park in oprichting in 1996 bevestigt de grote ecologische waarde van het gebied. Met de komst van het nationaal park in oprichting is ook een coalitie geboren in de vorm van het overlegorgaan. Hierin zijn rijk, provincies, gemeenten, waterschappen, recreatie- en landbouwsector, terreinbeheerders en kleine grondeigenaren vertegenwoordigd. Als gezamenlijke visie op het nationaal park presenteert de coalitie in 1998 het Beheer- en Inrichtingplan (BIP). In dit plan overheerst duidelijk de taal van het EHS-beleid: in grote delen van het nationaal park streeft het overlegorgaan naar een begeleid natuurlijk systeem met een nadruk op grootschalige en ongestoorde processen. Van belang voor de regionale samenwerking in het Drents-Friese Wold is het principe van scheiding van natuur en landbouw. Dit principe was een belangrijke voorwaarde voor het bereiken van consensus over de totstandkoming van het nationale park. Een andere belangrijke afspraak is dat de boeren binnen de grenzen van het nationale park hun bedrijfsvoering kunnen voortzetten totdat hun gronden verworven zijn.

In de periode 1999-2005 blijft de samenwerking in het overlegorgaan erg stabiel. In de eerste plaats is brede overeenstemming over de te varen koers in het gebied. Deze is ook nog eens neergelegd in het BIP, dat fungeert als een ‘masterplan’ voor te nemen maatregelen. In de tweede plaats zitten de belangrijkste partijen in het gebied al een aantal jaren met elkaar om de tafel. Ze zijn door het werken aan en overeenstemmen met het BIP in de loop der jaren een coalitie geworden die ook inhoudelijke ideeën deelt over het beheer en de inrichting van het nationale park. In die ideeën domineert het ecologische discours.

Als binnen het ROM-project Zuidoost Friesland de partijen in 1999 een convenant ondertekenen doet een nieuwe coalitie met als werkgebied het Friese gedeelte van het nationaal park haar intrede, namelijk de gebiedscommissie Oosterwolde-Elsloo-Appelscha. De commissie bestaat uit gemeenten, het waterschap, landbouw, terreinbeheerders, milieugroepen en dorpsbelangen. In het ROM-project wordt de EHS voor het Friese gedeelte van het park begrensd. Belangrijk is vooral het begrenzen en realiseren van zo’n 250 tot 300 hectare nieuwe natuur. De ROM-gebiedscoalitie voor het Friese deel van het nationaal park bestaat naast de coalitie van het overlegorgaan. Het BIP van het overlegorgaan wordt ervaren als een kader waar het ROM-project in de begrenzing rekening mee moet houden. Dat betekent concreet dat boeren uiteindelijk hun verzet tegen het begrenzen en realiseren van de EHS staken. Het BIP is daarmee dus een spelregel die de leden in de gebiedscommissie in acht nemen in de begrenzing van de EHS voor het Friese gedeelte van het nationale park. In de periode 2005-2007 zijn een aantal interessante, tegengestelde ontwikkelingen gaande. In de eerste plaats bevestigt de (op handen zijnde) aanwijzing van grote delen van het nationale park als SBZ onder de Vogel- en Habitatrichtlijn de bestaande afspraken en ideeën uit het BIP. Tegelijkertijd vraagt een groep omwonenden en gebruikers echter aandacht voor een bredere opvatting van natuur dan die de partijen in het overlegorgaan zijn overeengekomen. Aanvankelijk krijgen ze maar moeilijk toegang tot het arrangement, maar

uiteindelijk slagen ze er in de kwestie van het kappen van zogenaamde exoten op de agenda te zetten. Toch wordt de stabiliteit van de regionale samenwerking niet echt aangetast. Het BIP blijft een belangrijk kader voor de werkzaamheden in het nationale park. Daarnaast ontstaan zelfs initiatieven om in de Oude Willem nu echt werk te maken van het realiseren van een natuurgebied volgens ecologische principes. De twee provincies trekken gezamenlijk op en lijken in de nabije toekomst de jarenlange discussie over de Oude Willem ten einde te willen brengen.

8.3.3 EHS in De Venen

In gebied De Venen werkt vanaf 1992 een coalitie van overheden samen aan de realisatie van 3.500 ha nieuwe natuur. Deze nieuwe natuur moet gerealiseerd worden via de aankoop van landbouwgronden en de overdracht hiervan aan terreinbeherende organisaties. De status van ‘strategisch groenproject’ brengt financiële middelen en menskracht met zich mee. Probleem is echter dat er in de beginperiode onvoldoende bestuurlijk en maatschappelijk draagvlak is voor grootschalige natuurontwikkeling in De Venen.

In 1995 voert de verantwoordelijke gedeputeerde van de provincie Utrecht twee belangrijke veranderingen door in het project De Venen die de ontstane patstelling doorbreken. Behalve overheden krijgen nu ook maatschappelijke organisaties vanuit landbouw, natuur en recreatie een stem in de stuurgroep. Bovendien komt naast natuurontwikkeling ook structuurverbetering van de landbouw op de agenda te staan. Dit maakt een compromis mogelijk tussen natuur en landbouw in De Venen. Dit compromis vormt de basis voor het Plan De Venen dat in 1998 tot stand komt.

Vanaf 1998 gaan de partijen in de coalitie aan de slag met nadere uitwerking en uitvoering van het Plan van Aanpak De Venen. Als gevolg hiervan ontstaat meer duidelijkheid over de concrete consequenties voor bewoners en grondgebruikers in het gebied. Hierdoor brokkelt het maatschappelijk draagvlak voor de realisatie van de EHS in De Venen af. Er ontstaat weerstand tegen de natuurplannen, onder meer in de polder Groot Mijdrecht Noord en rond het deelproject Waverhoek.

Ook na 2000 komt de samenwerking in project De Venen herhaaldelijk onder druk te staan, vooral doordat rijk en provincie nieuwe beleidsopgaven voor het gebied formuleren die in strijd zijn met de gemaakte afspraken in gebied De Venen. Ten eerste maken rijk en provincies in 2003 afspraken over de realisatie van de ecologische verbinding ‘Natte As’. Voor gebied De Venen betekent dit een aanvullende opgave van 450 ha nieuwe natuur. Dit dwingt de betrokken partijen in De Venen opnieuw met elkaar te onderhandelen over de begrenzing van de EHS. In het Herijkt Plan De Venen van 2007 komen de partijen uiteindelijk overeen dat voor de nieuwe natuuropgave in het deelgebied Groot Wilnis-Vinkeveen een ‘maatwerkaanpak’ ontwikkeld zal worden. Ten tweede zijn de ontwikkelingen in het (inter)nationale waterbeleid aanleiding voor de provincie Utrecht om in het nieuwe streekplan van 2005 de wateropgave voor Groot Mijdrecht Noord aan de orde te stellen. Dit is in strijd met de afspraak die in 1999 is gemaakt om het westelijk deel van de polder tot 2012 met rust te laten. Het ‘open’ planproces dat provincie, waterschap en gemeente vervolgens opstarten in Groot Mijdrecht Noord kan de verontwaardiging en weerstand bij bewoners en grondgebruikers niet wegnemen. Ten derde tornt het principe ‘functie volgt peil’ uit de Nationale Agenda Westelijke Veenweiden van 2004 aan bestaande afspraken over (grondwater)peilbeheer in De Venen. Zo stelt de provincie Utrecht begin 2007 voor om in de polder Groot Mijdrecht Noord geen peilaanpassing meer te doen, hetgeen betekent dat de polder op termijn onder water zal komen te staan. Dit leidt tot grote protestacties van bewoners en grondgebruikers. Met het

instellen van een onafhankelijke onderzoekscommissie probeert de provincie Utrecht de gemoederen weer tot bedaren te brengen.

Begin 2007 doen zich nieuwe kansen voor. Het project De Venen is inmiddels deel gaan uitmaken van de Agenda Vitaal Platteland van de provincie Utrecht. Dit brengt de (extra) financiële middelen met zich mee die nodig zijn voor de realisatie van de EHS (Natte As). Ook het project Groene Ruggengraat uit het Urgentie Programma Randstad van oktober 2007 betekent extra financiële middelen voor realisatie van de EHS in De Venen. Of dit in de praktijk zal bijdragen aan een versnelling van de EHS-realisatie in De Venen is begin 2008 nog niet duidelijk.