Vergelijking: interne congruentie in de drie casus

Op basis van onze bevindingen kunnen we hier concluderen dat in alle drie de casus in een bepaalde periode sprake is van interne congruentie rond de realisatie van de EHS (zie tabel 7.2). In de casus Gelderse Vallei en Drents-Friese Wold is de interne congruentie, wanneer die eenmaal is ontstaan, (vrij) stabiel, terwijl de interne congruentie in de casus De Venen die in 1998 ontstaat slechts van tijdelijke aard is.

In de casus Gelderse Vallei wordt het beleidsarrangement rond de realisatie van de EHS geleidelijk aan stabieler. Interne congruentie komt hier tot stand vanaf 2000, wanneer de reconstructie haar intrede doet en belangrijke veranderingen in het arrangement tot stand brengt. In de ROM-periode maakte het EHS-beleid nauwelijks substantieel onderdeel uit van het arrangement. De landbouw-ammoniak discussie is het centrale thema, maar er ontstaat geen discours dat alle partijen kan binden. Binnen de landbouwfractie is het moderniseringsdiscours dominant, terwijl het ecologische discours binnen de milieufractie thuishoort. Het is dan ook niet verwonderlijk dat het begrenzen van de EHS plaatsvindt door sectorale specialisten van provincies Gelderland en Utrecht. Met de komst van het reconstructiebeleid doet een nieuw discours haar intrede dat ruimte biedt aan de al bestaande moderniserings- en ecologische discoursen. Hierdoor worden de spelregels opgerekt (bijvoorbeeld EHS-realisatie in ruim begrensde gebieden), komen er meer hulpbronnen beschikbaar en nemen meer actoren deel die voor EHS-realisatie van belang zijn. Het nieuwe reconstructiebeleid doorbreekt daarmee de situatie van lage interne congruentie.

Tabel 7.2: Vergelijking interne congruentie in de drie casus

Gelderse Vallei Drents-Friese Wold De Venen Interne

congruentie

Ja Ja Ja/nee (tijdelijk)

Wanneer? 2000-heden 1996-heden Rond 1998

Ontwikkeling interne congruentie De interne congruentie m.b.t. het EHS-beleid ontwikkelt zich in de periode 1993-2007 van vrij laag tot hoog.

De interne congruentie is aanvankelijk laag (ROM-project). Interne congruentie beperkt zich tot landbouw- ammoniak.

Na 2000 stijgt de interne congruentie mede dankzij de brede benadering reconstructie en veranderingen in regionaal arrangement. De interne congruentie m.b.t. het EHS-beleid ontwikkelt zich in jaren ’80 en eerste helft jaren ’90.

De interne congruentie is redelijk hoog voor zover het de al bestaande natuurterreinen betreft en lager waar het

landbouwgebied betreft.

De interne congruentie blijft redelijk stabiel door de jaren heen. Deze lijkt af en toe te dalen door invloeden van buitenaf (actoren die niet in een coalitie zitten; door EU spelregels), maar uiteindelijk zorgen deze invloeden niet voor wezenlijke verandering van het regionale arrangement. Deze wordt tegelijkertijd bevestigd door externe spelregels (EU beleid) en nationale initiatieven (verdrogingsbeleid).

De interne congruentie m.b.t. het EHS-beleid is aanvankelijk laag (1992-1995).

De interne congruentie neemt toe in de periode 1995-1998.

In de periode 1998-2003 neemt de interne congruentie af door ontwikkelingen binnen het beleidsarrangement (vooral de afname van het maatschappelijk draagvlak voor het EHS-beleid in De Venen).

In de periode 2003-2007 wordt de interne congruentie herhaaldelijk ondermijnd door ontwikkelingen buiten het beleidsarrangement (de introductie van nieuwe beleidsopgaven voor De Venen).

Waar het arrangement rond de Gelderse Vallei in de loop van de jaren toegroeit naar meer interne congruentie, is in het Drents-Friese Wold al vanaf de oprichting van het nationale park in 1996 sprake van een vrij evenwichtig arrangement rondom natuurbeleid. En dit blijft redelijk stabiel door de jaren heen. Al vanaf het begin van de oprichting van het nationale park zitten de belangrijkste partijen voor het realiseren van de EHS in de coalitie van het overlegorgaan. Zij komen al voordat andere coalities en projecten dat hebben kunnen doen tot een duidelijk plan voor het beschermen van de natuurwaarden in het gebied in het Beheer- en Inrichtingsplan. Anders dan in de Gelderse Vallei is het ecologische discours hierin zeer dominant. Het plan, de bijbehorende acties en daarmee het ecologische discours zijn vervolgens richtinggevend voor andere activiteiten die van belang zijn voor het realiseren van de EHS. Ook in de coalities rond ROM-project Oosterwolde-Elsloo-Appelscha en project Integraal Waterbeheer Terwisscha nemen de (voor het realiseren van de EHS) relevante gebiedspartijen deel. Ontwikkelingen buiten het arrangement, zoals de aanwijzingsprocedure van het park als Habitatrichtlijngebied, lijken soms tijdelijk de interne congruentie te doen dalen. Maar keer op keer blijkt het arrangement erg stabiel.

In de casus De Venen is het ontstaan van interne congruentie vooral een proces van vallen en opstaan. Periodes van lage(re) en hoge(re) interne congruentie wisselen elkaar af. Ontwikkelingen binnen het arrangement, maar ook de introductie van nieuwe spelregels van

buiten het arrangement zijn hier debet aan. Sprake van hoge interne congruentie is er alleen rond de totstandkoming van het Plan van Aanpak De Venen in 1998. Hiermee wijkt de casus De Venen dus duidelijk af van de twee andere casus.

Toch zijn er ook overeenkomsten tussen De Venen en de andere twee casus. In de beginjaren lijkt de situatie van lage interne congruentie in De Venen tot op zekere hoogte op die in de Gelderse Vallei. In beide cases maakt een aantal actoren dat voor realisering van de EHS essentieel is geen deel uit van een belangrijke coalitie in het gebied. Zo bestaat de coalitie in De Venen in de beginperiode alleen uit overheden en ontbreken landbouw-, recreatie- en natuurorganisaties. In de Gelderse Vallei ontbreken Natuurmonumenten en landgoedeigenaren en is er een groot aantal landbouwvertegenwoordigers. Het openen van de bestaande coalities voor de ontbrekende partijen of het actief toetreden tot de coalities van deze partijen is een belangrijke zet in het verhogen van de interne congruentie. Dit gebeurt in De Venen vanaf 1995 en in de Gelderse Vallei in het reconstructieproces vanaf 2000. In De Venen leidt dit in 1998 tot strategische congruentie, die vervolgens in de uitwerking van deelprojecten weinig waard blijkt te zijn wanneer bewoners en grondgebruikers zich tegen de plannen keren. In de Gelderse Vallei was er al eerder sprake van strategische congruentie. Dat de interne congruentie hier uiteindelijk groter wordt heeft vooral te maken met het feit dat het reconstructiebeleid naast actoren ook nieuwe hulpbronnen, spelregels en discoursen meebrengt die zich goed tot elkaar verhouden.

Naast een overeenkomst met de Gelderse Vallei vertoont de casus De Venen ook een gelijkenis met de casus Drents-Friese Wold. In beide regionale arrangementen is vanaf het begin sprake van een dominant ecologisch discours dat direct verbonden is met het EHS- beleid. In het Drents-Friese Wold is dit discours echter veel houdbaarder dan in De Venen. Dat heeft waarschijnlijk te maken met de sterke relatie die er is tussen dit discours en de doelstellingen van de partijen die in het realiseren van het EHS-beleid een doorslaggevende rol vervullen. In het Drents-Friese Wold past het ecologische discours uitstekend bij het streven van Staatsbosbeheer, de grootste grondbezitter in het nationale park, om een groot aaneengesloten natuurgebied te realiseren. In De Venen verhoudt het ecologische discours zich slecht tot de activiteiten van de landbouw. Dit laatste geldt overigens ook, zij het in mindere mate, voor het landbouwgebied binnen het ROM-deelgebied Oosterwolde-Elsloo- Appelscha in de casus Drents-Friese Wold.