Uitvoering plan van aanpak (1993-1998)

Na vaststelling van het plan van aanpak kan de uitvoering beginnen. Voor veel thema’s betekent het ook vooral een nieuwe fase van planvorming, maar dan op een concreter niveau. Een centraal onderwerp in het ROM-project is het opstellen van een Ammoniak ReductiePlan (ARP). Dit moet invulling geven aan de gebiedsgerichte toepassing van de ammoniakregels. Ook de begrenzing van de EHS moet nog plaatsvinden. Dit laatste onderwerp staat centraal in deze paragraaf. De andere sporen komen alleen aan de orde voor zover ze invloed hebben gehad op deze begrenzing.

Het begrenzingenplan Gelderse Vallei (1993-1995)

Voor het aanwijzen van nieuwe natuurgebieden moet een begrenzingenplan worden opgesteld. Pas na de concrete begrenzing van natuurontwikkelingsgebieden, beheersgebieden en reservaten kunnen de huidige grondeigenaren hun grond verkopen aan BBL (natuurontwikkeling en reservaten) of beheersovereenkomsten afsluiten met de overheid (beheersgebieden en reservaten).

Opmerkelijk genoeg is niet de Valleicommissie verantwoordelijk voor de begrenzing, maar zijn dit de PCLB’s van Utrecht en Gelderland. Hiermee wijkt de totstandkoming van het begrenzingenplan Gelderse Vallei niet af van andere gebieden. Overigens zijn de meeste leden van de PCLB’s ook vertegenwoordigd in de Valleicommissie. Voor de milieufractie geldt dat ze beter zijn vertegenwoordigd in de PCLB’s, omdat hier alle terreinbeheerders in zitten. Hierdoor hebben landbouwfractie en milieufractie in de PCLB evenveel zetels, terwijl in de Valleicommissie de landbouwvertegenwoordigers in de meerderheid zijn. Het lijkt er op dat de SVGV zich niet wil branden aan de EHS-begrenzing. Voor de SVGV staat in deze periode het opstellen van het Ammoniakreductieplan (ARP) centraal. Dat plan biedt ook nieuwe mogelijkheden voor boeren in het gebied, terwijl de EHS vooral beperkingen met zich meebrengt.

Het gevolg is dat in de periode 1993-1995 twee parallelle (en gescheiden) beleidsprocessen lopen in de Gelderse Vallei. De provincies organiseren samen met hun PCLB’s het begrenzingenproces. De SVGV organiseert samen met gemeenten de uitwerking van het ARP. In dezelfde deelgebieden worden vaak vlak achter elkaar aparte inspraakbijeenkomsten georganiseerd over het begrenzingenplan en het ARP. Aan de betreffende boeren is dit moeilijk uit te leggen. Formeel hebben nieuwe EHS-gebieden geen gevolgen voor de mogelijke ammoniakemissie van boerenbedrijven. Dit is vastgelegd in de ammoniakwet. In de praktijk voelen veel boeren zich zowel bedreigd door het ARP als de EHS. Het ARP wijst namelijk blauwe zones aan rond de bestaande natuurgebieden. In deze zone kunnen boeren vaak nog nauwelijks uitbreiden. Ter compensatie komen er wel mogelijkheden om te verplaatsen naar

de gele gebieden waar wel uitbreidingsmogelijkheden zijn. De EHS-begrenzingen liggen echter ook binnen deze blauwe zone. Boeren krijgen hier wel de boodschap dat de EHS geen extra beperkingen oplegt, maar wel met het verzoek om hun grond te verkopen zodat er natuur gemaakt kan worden.

Voor de Gelderse Vallei maken de provincies één begrenzingenplan, maar de voorbereiding vindt gescheiden plaats in Gelderland en Utrecht. De procedure is de gangbare procedure bij begrenzingenplannen. Eerst stellen provinciale (ecologische) ambtenaren een kaart op met de meest geschikte gebieden voor natuurontwikkeling, reservaten en beheersgebieden. Hierbij gelden de hectareafspraken uit het plan van aanpak als randvoorwaarde. Daarna gaan de ambtenaren een paar dagen het veld in met de betrokken leden van de PCLB (vooral landbouworganisaties, milieufederaties en natuurbeschermingsorganisaties). Hierop konden dan nog kleine wijzigingen worden doorgevoerd. Hierna werd het plan vastgesteld in de PCLB en kon het de ‘inspraak’ in.

Voor de inspraak wordt het plan besproken in de Valleicommissie (VC notulen, 23 september 1994). De conclusie is dat het plan rijp is voor de inspraak. Tot een inhoudelijke discussie over de begrenzing komt het opnieuw niet. Het blijft bij wat opmerkingen over ‘mogelijkheden tot aanpassing na inspraak’, ‘noodzakelijke afstemming met het ARP’ en ‘mogelijke knelpunten in Utrecht i.v.m. een gebrek aan lokaal draagvlak’. Verder gaat de discussie vooral over het instrument landinrichting. Zowel natuurorganisaties, landbouw als gemeenten zijn het erover eens dat dit instrument nodig is om de EHS (samen met een betere verkaveling voor de landbouw) te realiseren.

De inspraak bestond uit voorlichtingsbijeenkomsten in verschillende deelgebieden. Op deze bijeenkomsten werd voor de eerste keer met de grondeigenaren gesproken. Na de bijeenkomst konden boeren en andere grondeigenaren met hun concrete vragen terecht bij de betrokken ambtenaren op zogenaamde zittingsdagen in het gebied en was er de mogelijkheid tot schriftelijk commentaar Een betrokken ambtenaar in Gelderland herinnert zich de bijeenkomsten nog goed. Ze verliepen precies hetzelfde als in andere gebieden in Gelderland. De provincie huurde een ervaren voorzitter in. Hij was zelf varkensboer in de Achterhoek en zat alle voorlichtingsbijeenkomsten in Gelderland als voorzitter voor. Hij was in staat om vanuit een boerenperspectief het plan te presenteren en benadrukte vooral de vrijwilligheid en de mogelijkheden voor beheersovereenkomsten (extra inkomen) en het verkopen van de grond (altijd een koper). Mede dankzij deze voorzitter liepen de bijeenkomsten in Gelderland nooit echt uit de hand, ondanks dat de emoties bij de boeren soms hoog opliepen.

In Utrecht loopt het anders en ontstaat lokaal wel protest tegen de EHS-begrenzing. Vooral de weerstand in Achterberg loopt hoog op. Hier zijn ook al eerder relatienotagebieden begrensd. Bovendien ligt het vlakbij de Utrechtse Heuvelrug en heeft het dus ook te maken met beperkingen vanuit het ammoniakbeleid. In Achterberg was eerder al veel verzet tegen het plan van aanpak. In het gebied zijn verschillende nieuwe natuurgebieden gepland. Vooral een ecologische verbindingszone dwars door het landbouwgebied wekt veel weerstand. De boeren worden in hun verzet gesteund door de gemeente Rhenen. Deze gemeente was politiek sterk gericht op de landbouw en bovendien waren er nauwe banden met de landbouworganisaties. Het EHS-beleid van rijk en provincie kan ook bij de gemeente op weinig enthousiasme rekenen. Hierbij spelen eerdere ervaringen met natuurbeleid ook een rol. Zo werden de landbouwgebieden Blauwe Kamer en Plantage Willem III zonder medeweten van de gemeente aangekocht door het Utrechts Landschap en begrensd door de provincie Utrecht. De gemeente werd zo voor een voldongen feit gesteld.

Uiteindelijk cumuleert de weerstand tegen de begrenzingen rond Achterberg in een voorlichtingsbijeenkomst van de provincie in het dorpshuis van Achterberg (1995). De totale claim op landbouwgronden en de ligging van de ecologische verbindingszone (dwars door het bestaande landbouwgebied) krijgen de meeste kritiek. De provincie benadrukt de vrijwilligheid van de plannen, maar dit maakt weinig indruk. Bovendien weet iedereen al dat één van de boeren in de verbindingszone zijn grond heeft aangeboden aan de provincie. De bijeenkomst loopt uit de hand en de provinciale ambtenaren worden het dorpshuis uitgejaagd. Een van de landbouwvertegenwoordigers: “Iemand vertelde me eens vol trots hierover. Ze zagen nog net een rood jasje in de struiken verdwijnen. Dat was de provinciale natuurambtenaar.”

Het gevolg is dat de provincie Utrecht een deel van de plannen intrekt. De geplande 110 ha natuurontwikkeling aan de flanken van de Heuvelrug wordt geschrapt en de verbindingszone wordt verplaatst naar de grens met Veenendaal. Boeren kunnen hier wel mee leven omdat de verbindingszone nu niet meer dwars door het landbouwgebied loopt. Bovendien vormt de zone nu ook een buffer tegen de oprukkende woningbouw van Veenendaal.

De provincies kiezen ook in andere gebieden met veel weerstand voor een ontwijkingstrategie. Na boerenverzet tegen de begrenzingen rond de Modderbeek bij Leusden, besluit de provincie Utrecht om 100 ha niet te begrenzen. Hetzelfde gebeurt in Gelderland na protesten tegen de begrenzing op landgoed Salentein (26 ha). Deze hectares (236 ha) blijven ‘zweven’ boven het gebied. De afspraak is dat ze concreet worden begrensd, zodra zich mogelijkheden voor natuurontwikkeling voordoen.

Het begrenzingenplan Gelderse Vallei wordt op 1 november 1995 vastgesteld (GS Gelderland en Utrecht, 1995). Het plan bevat zo’n 3.700 ha nieuwe natuur en 236 ha ‘zwevende hectares’. Bijna de helft van de nieuwe natuur is beheergebied. Een verklaring hiervoor is dat op bestaande landgoederen veel mogelijkheden zijn voor de ontwikkeling van natuurwaarden. Vooral in het midden van de Gelderse Vallei bevinden zich veel landgoederen met natuur en landbouwgrond. Op deze landgoederen staat verweving van landbouw en natuur van oudsher al centraal. Een groot deel van de beheergebieden wordt dan ook op bestaande landgoederen begrensd. Inhoudelijk gezien zouden deze gronden ook natuurontwikkelingsdoelen kunnen bevatten. Toch kan dit niet omdat natuurontwikkelingsgrond moet worden aangekocht en het rijk landelijke afspraken heeft gemaakt met de landgoedeigenaren dat er geen landgoederen worden opgekocht. Het natuurbeleid kent in deze periode ook nog geen mogelijkheden voor natuurontwikkeling door particulieren.

In 1995 verandert dit door een voorzichtige omslag in het natuurbeleid. De nieuwe VVD- minister van LNV publiceert dan zijn nota Dynamiek en Vernieuwing (Ministerie van LNV, 1995a). Daarin pleit hij juist voor nieuwe mogelijkheden voor particulieren en vooral landgoedeigenaren om nieuwe natuur te ontwikkelen. Van Aartsen komt al snel met geld voor een aantal experimenten. In de Gelderse Vallei maakt Landgoed Appel meteen gebruik van de nieuwe mogelijkheden (SVGV, 1996). Het wil 15 ha landbouwgrond omvormen tot natte heide. Na de vaststelling van het begrenzingenplan kan de uitvoering beginnen. Opvallend genoeg bevat het begrenzingenplan geen strategie voor de verwerving van 1.909 ha grond en het afsluiten van 1.870 ha beheersovereenkomsten. Ook de taakverdeling tussen de betrokken organisaties zoals het programmabureau SVGV en de DLG blijft onduidelijk. Het plan biedt alleen een juridische grondslag voor BBL om grond te kopen en beheersovereenkomsten af te sluiten. Bijzonder is wel dat BBL de mogelijkheid krijgt om in de hele Gelderse Vallei grond te kopen, die dienst kan doen als ruilgrond.

De praktijk van grondverwerving en beheersovereenkomsten (1995-1999)

In de volgende vijf jaar komt het afsluiten van beheersovereenkomsten met boeren en landgoedeigenaren goed op gang. De provincie en DLG kiezen voor een actieve benadering van boeren en landgoedeigenaren. Via ‘keukentafelgesprekken’ probeert DLG de belangstelling voor beheersovereenkomsten aan te wakkeren. Dat lukt vrij aardig. Eind 1999 is al 70% van de taakstelling gehaald. Het programmabureau SVGV speelt een stimulerende rol op de achtergrond. Naast voorlichting ondersteunt het programmabureau de oprichting van agrarische natuurverenigingen (ANV’s). De verwachting is hierdoor de belangstelling voor natuurbeheer bij boeren nog verder toeneemt. Het blijft beperkt tot de ANV De Kraats (Binnenveld-Oost) en de Leusder Horstee. Bovendien komt de ANV De Kraats uiteindelijk niet van de grond. Boeren sluiten wel beheersovereenkomsten af, maar het collectief organiseren blijft (geheel in lijn met de cultuur) in de Vallei een probleem.

Grondverwerving verloopt een stuk moeizamer. Hier kiezen provincies en DLG ook niet voor een actieve benadering. In feite wacht men af totdat een grondeigenaar grond te koop aanbiedt. Alleen in landinrichtingsprojecten wordt actief grond verworven, maar die zijn er nog niet in de eerste jaren. Mede hierdoor wordt er ook maar weinig grond verworven (tabel 4.1). Eind 1999 is nog maar 15% van de taakstelling verworven, waarvan een deel ruilgrond. Naast de passieve strategie spelen de hoge grondprijzen en de lage grondmobiliteit een belangrijke rol (SVGV 1997, 1998).

Tabel 4.1: Grondverwerving en beheersovereenkomsten in de Gelderse Vallei

Natuurontwikkeling en reservaten (taakstelling 1.911 ha) Beheersgebieden (taakstelling: 1.870 ha) t/m 1995 5 ha 100 ha t/m 1996 30 ha 688 ha t/m 1997 60 ha 775 ha t/m 1998 170 ha 1.125 ha t/m 1999 290 ha 1.310 ha Bron: SVGV 1994 t/m 2000

Eind 1998 besluiten de betrokken partijen tot een actievere grondverwerving. DLG stelt in overleg met de SVGV, provincies en LNV een aankoopstrategieplan op voor de Gelderse Vallei. Dit bevat mogelijkheden voor kopen van grond met gebouwen, kavelruil en een persoonlijke benadering van potentiële verkopers (SVGV 1998). Ook de terreinbeheerders ondernemen actie. Natuurmonumenten stelt een speciale projectleider aan voor de Gelderse Vallei namens alle vier terreinbeheerders. Hij erkent dat de natuurorganisaties zelf ook te weinig actief zijn geweest in dit gebied als het gaat om natuurontwikkeling: “Hier lijkt weinig of niets te gebeuren. Er zijn wel plannen gemaakt maar het blijft papier (…) We steken ook de hand in eigen boezem. Onze afstandelijke houding heeft de uitvoering van het Plan van Aanpak niet versneld” (Valleikrant 1998/2, pp. 1). Deze projectleider neemt ook zitting in de Valleicommissie. Dat is opmerkelijk gezien de sceptische houding van Natuurmonumenten ten aanzien van het Valleiproject. Hierdoor bleef Natuurmonumenten tot dan toe bewust aan de zijlijn staan. Na deze acties neemt de grondverwerving wel iets toe. Dat duurt echter niet lang, omdat na 2000 de komst van de Reconstructiewet weer voor nieuwe planvorming en onzekerheid zorgt.

Landinrichting en gebiedsprojecten

Een belangrijk instrument voor de realisatie van de EHS is landinrichting. Al vanaf het begin wordt landinrichting ook als belangrijk instrument gezien om het plan van aanpak uit te voeren. Naast realisatie van de EHS gaat het ook om het verbeteren van de verkaveling voor de grondgebonden landbouw. In de Valleicommissie werd voor 1993 zelfs gedacht aan een speciale landinrichtingswet voor de Gelderse Vallei omdat de bestaande landinrichtingswet niet zou voldoen voor realisatie van het plan van aanpak. LNV bleek hier echter weinig voor te voelen. De Gelderse Vallei krijgt wel ruimte om concrete landinrichtingsprojecten te starten. De Valleicommissie besluit om in twee gebieden aan de slag te gaan, namelijk Esvelderbeek (1995) en het Binnenveld (1997). In Esvelderbeek (bij Barneveld) staat de ontwikkeling van de landbouw centraal (geel gebied) en in het Binnenveld de EHS (groen gebied). In beide gebieden worden gebiedscommissies gevormd die functioneren als subcommissies van de Valleicommissie. Ook de filosofie van het gebiedsgerichte werken wordt min of meer vertaald naar het deelgebiedniveau. Net zoals in het valleiproject zijn communicatie met grondeigenaren en burgers en gelijktijdige planvorming en uitvoering belangrijke elementen. Bovendien kiezen beide commissies uiteindelijk voor vrijwilligheid als uitgangspunt. Voor meer dwingende vormen van landinrichting (met bv een ruilplan) is geen draagvlak.

In het Binnenveld ligt een aanzienlijke EHS-opgave met vooral reservaten en natuurontwikkeling (ruim 300 ha). Al snel besluit de gebiedscommissie om het gebiedsproces te beperken tot het Gelderse deel. In het Utrechtse deel is de weerstand tegen kavelruil en natuurontwikkeling nog te groot. De landbouwvertegenwoordigers zagen vooral bedreigingen en te weinig kansen (SVGV, 2000). Dit is namelijk het gebied rond Achterberg waar in 1995 het verzet tegen de EHS-begrenzing zo hoog is opgelopen. Eind 1998 ligt er een conceptplan klaar voor Binnenveld-Oost. Naast kavelruil (voor de landbouw) en aankopen voor natuur, bevat het plan de aanleg van fiets- en wandelpaden en de aanleg van verbindingszones. Hiervoor moeten onder meer 2-4 boerderijen binnen het gebied worden verplaatst. De uitvoering van het plan komt echter niet van de grond. Het gebiedsproces wordt ingehaald door de Reconstructiewet. De mogelijke gevolgen hiervan zorgen ervoor dat de uitvoering in 1999 voorlopig wordt stilgelegd.

De rol van landgoedeigenaren

Nadat tot de landgoedeigenaren in 1993 zijn toegetreden tot de Valleicommissie, start het programmabureau ook met enkele concrete projecten voor landgoederen. Zo start in 1995 een project voor de aaneengesloten landgoederen Appel, Gerven, Hell en Blarickhorst in het noordelijke (Gelderse) deel van de Vallei. Deze landgoederen zijn bezit bij één eigenaar en bestaan uit een aaneengesloten gebied van ruim 1.400 ha met natuurterreinen en 17 pachtboerderijen. Op de landgoederen spelen speciale problemen door de intense verweving tussen natuur en landbouw. De landbouw ondervindt hierdoor extra hinder van het ammoniakbeleid. Oplossingen worden gezocht in maatwerk rond het ammoniakbeleid, stimuleren van duurzame landbouw en het versterken van de natuurwaarde.

Uit de jaarverslagen (SVGV, 1995 t/m 2000) blijkt dat op landgoederen hierdoor steeds meer beheerovereenkomsten worden afgesloten. Tegelijkertijd neemt de belangstelling onder landgoedeigenaren voor particulier natuurbeheer toe. Deze belangstelling is echter niet vanzelfsprekend. Sommige eigenaren voelen weinig voor natuurbeheer en hebben vooral veel moeite met overheidsbemoeienis. Langzaam verandert dit, ook doordat enkele belangrijke landgoederen in deze periode worden overgedragen aan de nieuwe generatie. Ook de mogelijkheden voor particulier natuurbeheer nemen toe, na de publicatie van het Programma Beheer (Ministerie van LNV, 1997).

Evaluatie ROM-project en reconstructie

In 1998 loopt de eerste fase van het ROM-project ten einde. Een evaluatie van het ROM-project Gelderse Vallei levert een gevarieerd beeld op. Over het algemeen is er tevredenheid over de manier van samenwerken in het gebied. Een landelijke evaluatie van het ROM-beleid oordeelt positief over het ROM-project Gelderse Vallei (Wiersinga c.s., 1997). Het is een van de weinige ROM-projecten met een op hoofdlijnen gedeelde visie op de problematiek.

De inhoudelijke resultaten vallen echter tegen. Vooral de beoogde dynamiek in de agrarische sector komt maar moeizaam op gang. Het gaat dan op kavelruil, realisatie EHS en de verplaatsing van intensieve veehouderijbedrijven. Het beoogde proces blijkt meer tijd te kosten dan verwacht. Bovendien bleek grondverwerving moeilijk te verlopen en bleven veel boeren een afwachtende houding aannemen. 10 jaar na het begrenzingenplan is nog slechts 25% van de grond verworven (Provincie Utrecht & Gelderland, 2005). Veel problemen hebben te maken met regelgeving. Zo stuit de gebiedsgerichte aanpak van de ammoniak (ARP) op grote problemen vanwege de Stankwet en de constant veranderende ammoniakregelgeving. Het gevoel bestaat dat de gewenste gebiedsgerichte aanpak constant moet worden bevochten tegen de gangbare sectorale wet- en regelgeving (Wiersinga c.s., 1997; Kuindersma, 2007). Ondertussen is in februari 1997 de varkenspest uitgebroken in Noord-Brabant (zie verder: Bleumink, 2007 en Boonstra et al., 2007). De ziekte bereikt de Gelderse Vallei niet, maar de reactie van Minister Van Aartsen op de varkenspest wel. Hij kondigt op 10 juli 1997 aan om hard in te grijpen in de varkenssector. De Herstructureringswet moet de varkensstapel in Nederland in één klap met 25% terugdringen. Ook kondigt hij een Reconstructiewet aan, die voor een ruimtelijke aanpak van de gestapelde problematiek van de intensieve veehouderij op de zandgebieden moet zorgen. Aanvankelijk hebben zowel de Herstructureringswet als de Reconstructiewet een hoog opleggend karakter. In de voorstellen voor de Reconstructiewet worden instrumenten als directe doorwerking in bestemmingsplannen, wettelijke herverkaveling, varkensvrije zones en onteigening niet geschuwd. De aanpak lijkt zich moeizaam te verhouden tot de vrijwillige en de consensus gerichte aanpak in de Gelderse Vallei. Het is ook een reactie op de (volgens sommigen) teleurstellende resultaten van het ROM-beleid.

De Valleicommissie ziet de Reconstructiewet echter al in 1998 als een mogelijk instrument om het Plan van Aanpak alsnog en met extra kracht uit te voeren. De Reconstructiewet wordt ook wel gezien als de speciale landinrichtingswet, die sommigen al eerder wensten. Het bestuur laat aan de beide provincies weten de uitvoering van de Reconstructiewet in de Gelderse Vallei ter hand te willen nemen. Toch laat deze uitvoering nog enige tijd op zich wachten. In 1998 en 1999 blijft de Reconstructiewet liggen bij de Tweede Kamer. In deze periode ondernemen de provincies een succesvolle poging om de gebiedsgerichte benadering (van bv de ROM- projecten) een plek te geven in de wet (Bleumink, 2007).