Natuurontwikkeling en maakbaarheid

Begin jaren negentig van de vorige eeuw verschijnt het Natuurbeleidsplan (NBP). Deze nota betekent een trendbreuk in het natuurbeleid. Stond tot de jaren ’90 natuurbehoud en reservaatvorming centraal, vanaf 1990 is er sprake van een omschakeling van een conserverende naar een ontwikkelingsgerichte aanpak van natuurbeheer. Kernconcepten in het natuurbeleid van begin jaren ’90 zijn natuurontwikkeling, casco, en maakbaarheid.

De hoofddoelstelling van het natuurbeleid, zoals geformuleerd in het Natuurbeleidsplan is: “Duurzame instandhouding, herstel en ontwikkeling van natuurlijke en landschappelijke waarden” (1990: 36). Onder duurzaamheid wordt analoog aan de definitie uit het Brundtland rapport (1987) een ontwikkeling verstaan, die voorziet in de behoeften van de huidige generatie zonder daarmee voor toekomstige generaties de mogelijkheden in gevaar te brengen om ook in hun behoeften te voorzien. Centraal in de nota staan natuur- en landschapswaarden, waaraan vier aspecten worden onderscheiden: ecologische, aardkundige, cultuurhistorische en belevingswaarden. Het Natuurbeleidsplan is een allesomvattende nota. Naast het EHS-beleid worden in de nota de volgende hoofdlijnen van beleid geformuleerd: gebieden met specifieke landschappelijke waarden; soortenbeleid; beleid buiten de EHS en buiten gebieden met specifieke landschappelijke waarden; draagvlakvergroting (met als pijlers particulier initiatief; natuur- en milieueducatie en voorlichting); doelgroepenbeleid en onderzoek, inventarisatie, monitoring en kennisdoorstroming.

Hoewel in het NBP alle aspecten van natuurbeleid worden behandeld, variërend van gebiedsgericht natuurbeleid tot soortenbescherming kan retrospectief toch worden gesteld dat het paradepaardje van het NBP de EHS is. De EHS wordt gepresenteerd als een ruimtelijk stabiele structuur: een samenhangend netwerk van kerngebieden, natuurontwikkelings- gebieden, bufferzones en verbindingszones, dat een duurzame basis moet bieden aan de in (inter)nationaal opzicht belangrijk geachte ecosystemen en soorten.

Onder invloed van ontwikkelingen binnen de biologie, de ecologie en de landschapsarchitectuur komt in het natuurbeleid steeds meer het accent te liggen op natuurontwikkeling en maakbaarheid. Een van de kernconcepten in het natuur- en landschapsbeleid is ‘casco’. Het cascoconcept staat voor een ruimtelijke configuratie van laagdynamische (natuur) en hoogdynamische (landbouw, wonen) functies. Uitgangspunt is dat laagdynamische functies onverenigbaar zijn met hoogdynamische functies. Vertaald naar het natuurbeleid betekent dit dat er actief een ‘Ecologisch Netwerk’ van ecosystemen moet worden gecreëerd dat is afgeschermd van bedreigende hoogdynamische functies. Tevens is de uitwerking van de EHS gebaseerd op ontwikkelingen binnen de ecologie. De biogeografische eilandtheorie van McArthur en de vestigingshypothese van Den Boer hebben geleid tot het concept van ecologische infrastructuur. Ondersteund door deze inzichten ontstaat een nieuw gevoel van maakbaarheid. Volgens Achterhuis (1995) ontpoppen landschapsarchitecten en ecologen zich meer en meer als technologen voor wie de maakbaarheid van natuur centraal staat. Zonder omwegen spreekt men over het maakbare landschap dat als natuurlijk wordt gepresenteerd, over natuurbouw en natuurontwikkeling. De natuur wordt het domein van de beheerder: het is de ‘toegepaste ecoloog’ die definieert wat natuur is. Deze expertrol en maakbaarheidsgedachte zijn duidelijk terug te vinden in de cascobenadering en de uitwerking ervan in de EHS. Geconstrueerde oernatuur wordt daarbij als ecologisch referentiekader gehanteerd (Van Koppen, 2002) waarbij de nadruk ligt op zelfregulatie, strikte reservering van grote ruimtelijke eenheden en de toepassing van fysieke dynamiek. Het spontaan ontstaan van de Oostvaardersplassen en het Plan Ooievaar zijn mooie illustraties van het idee van geconstrueerde oernatuur en de invulling van maakbaarheid. (Het natuurgebied de Oostvaardersplassen ontstond bij toeval en droeg bij aan het geloof in een

meer dynamische natuur. Bij de drooglegging in 1968 van een deel van Zuidelijk Flevoland bleef, door de lage ligging, het water langer staan dan op andere plaatsen. Hier ontstond onverwacht een natuurgebied. In het Plan Ooievaar werd voorgesteld de binnendijken van rivieren door te steken om natuurontwikkeling in combinatie met waterberging te realiseren in de uiterwaarden.) Natuurontwikkeling neemt na 1990 een grote vlucht: mede dankzij initiatieven van natuurontwikkelaars buiten het officiële beleid, zoals Plan Levende Rivieren (WWF) op basis van Plan Ooievaar.

Een voorbeeld van maakbaarheid en de wijze waarop in het natuurbeleid de doelstellingen worden geoperationaliseerd zijn de natuurdoelen en de onderliggende natuurdoeltypen (zie ook paragraaf 3.4: natuurdoeltypen zijn ook een voorbeeld van een toenemende afrekenbaarheid in het natuurbeleid). De natuurdoeltypen vormen een belangrijk hulpmiddel voor de planvorming, het beheer, de inrichting en de evaluatie van de natuur binnen de EHS. (Milieu en natuurcompendium, 2005).

Vanaf half jaren negentig beïnvloedt de opkomst van het concept biodiversiteit de invulling en ontwikkeling van natuurontwikkeling en maakbaarheid in het natuurbeleid. Na ratificering van het Biodiversiteitsverdrag (resultaat van de UNECED conferentie in Rio de Janeiro in 1992) door de Nederlandse regering in 1994 ontwikkelen de betrokken ministeries in 1995 een gemeenschappelijk ‘Strategisch plan van aanpak biologische diversiteit’ (SPA Biodiversiteit). In het SPA Biodiversiteit wordt geconcludeerd dat het bestaande beleid naar de letter voldoet aan het biodiversiteitsverdrag, maar dat naar de geest nog lijnen moeten worden versterkt, zoals:

• meer aandacht voor biodiversiteitsbehoud buiten de EHS

• verbreding van het begrip biodiversiteit door meer aandacht voor ‘verborgen soorten’, voor ‘life support functies’ en voor duurzaam gebruik van biodiversiteit;

• aandacht voor samenwerking op het gebied van biodiversiteit in het internationale beleid; • versterking van de monitoring en het wetenschappelijk onderzoek naar biodiversiteit

binnen een mondiaal perspectief

• aandacht voor maatschappelijke betrokkenheid en participatie op het gebied van biodiversiteit.

Voor het natuurbeleid betekent het biodiversiteitsbeleid een impuls voor doelsoorten zowel binnen als buiten de EHS. Volgens Van Koppen (2002: 224) is de structurele invloed op het praktische natuurbeheer in Nederland echter gering geweest. Biodiversiteit krijgt in het Natuurbeleidsplan nog niet veel aandacht, pas met het verschijnen van de nota ‘Natuur voor mensen, mensen voor natuur’ in 2000 begint biodiversiteit een rol in het natuurbeleid te spelen (in de zin van het voldoen aan internationale afspraken).

Samenvattend zijn de kernconcepten van het natuurbeleid zoals gepresenteerd in het NBP: natuurontwikkeling en maakbaarheid. Ontwikkelingen binnen de ecologische theorievorming leiden begin jaren negentig tot een trendbreuk in het natuurbeleid: een omschakeling van conserverend natuurbehoud naar ontwikkelingsgerichte natuurontwikkeling. Opvallend aan de concepten natuurontwikkeling en EHS is de nadruk op maakbaarheid van natuur. Centraal staat de gedachte dat op basis van biologische en ecologische inzichten en kennis natuur kan worden gemaakt. Het zijn overheden, natuurbeschermingsorganisaties en terreinbeherende organisaties, die in samenspraak met wetenschappers, bepalen waar, welke natuur moet komen op basis van biologische en ecologische criteria (zie de kaart van de EHS). Volgens Achterhuis (1995) ontpoppen landschapsarchitecten en ecologen – in naam van de natuurminnaars en landschapsliefhebbers – zich meer en meer als technologen voor wie de maakbaarheid, juist van de natuur, centraal staat.