7 Bestuurlijk vermogen om de EHS te realiseren
7.5 Bestuurlijk vermogen
7.5.4 Vergelijking: bestuurlijk vermogen in de drie casus
Aan het einde van dit hoofdstuk komen we tot de conclusie dat het bestuurlijk vermogen om de EHS te realiseren in de drie casus wisselend is. Allereerst verschillen de drie casus onderling in de mate van bestuurlijk vermogen voor realisatie van de EHS. Daarnaast is ook binnen de drie casus sprake van een veranderlijk bestuurlijk vermogen (zie tabel 7.4).
Het bestuurlijk vermogen voor realisatie van de EHS in de casus Drents-Friese Wold is vanaf 1998 hoog. Waarom is dat zo? In de eerste plaats is er met de totstandkoming van het Beheer- en Inrichtingsplan overeenstemming over de manier waarop de EHS gerealiseerd wordt in het nationale park. Er is vanaf dat moment sprake van een hoge, stabiele strategische congruentie. Bovendien blijkt in de loop der jaren de samenwerking in de verschillende coalities, de geldende afspraken en de heersende ideeën over de EHS in het nationale park redelijk samenhangend en stabiel. Daarmee is er dus ook voldoende interne congruentie in het beleidsarrangement rond realisatie van de EHS. Op de derde plaats laten de heersende ideeën over de EHS in het Drents-Friese Wold een duidelijke overeenstemming zien met de natuurontwikkelings- en maakbaarheidsgedachte uit het nationale EHS-beleid. Dat betekent een hoge externe congruentie met het discourscomplex natuurontwikkeling en maakbaarheid. Potentieel knelpunt voor de stabiliteit in het regionale beleidsarrangement op de langere termijn is wel dat er weinig ruimte lijkt voor andere opvattingen over natuur die bijvoorbeeld door een groep bewoners en gebruikers worden ingebracht. De maatschappelijke steun voor realisatie van de EHS in het Drents-Friese Wold kan hierdoor verminderen.
Tabel 7.4: Vergelijking bestuurlijk vermogen in de drie casus
Gelderse Vallei Drents-Friese Wold De Venen Bestuurlijk vermogen om de EHS te realiseren Ja Ja Ja/nee (tijdelijk) Wanneer ontstaan? 2000 1998 1998 Ontwikkeling bestuurlijk vermogen In ROM-fase is bestuurlijk vermogen laag vanwege lage interne congruentie.
In reconstructiefase is bestuurlijk vermogen redelijk hoog vanwege hoge interne congruentie, hoge externe congruentie met discourscomplex vermaatschappelijking en vermarkting en deels met discourscomplex
integraliteit, decentralisatie en afrekenbaarheid.
Potentieel knelpunt voor de stabiliteit van het
arrangement op langere termijn is de verschillende invulling van decentralisatie en afrekenbaarheid in provincies Utrecht en Gelderland.
Bestuurlijk vermogen is vanaf 1998 redelijk hoog vanwege redelijk hoge interne congruentie en hoge mate van externe
congruentie met discourscomplex natuurontwikkeling en maakbaarheid.
Potentieel knelpunt voor de stabiliteit van het
arrangement op langere termijn is de beperkte ruimte voor de inbreng van andere opvattingen over natuur.
1992-1995: Bestuurlijk vermogen is laag vanwege het ontbreken van strategische congruentie.
1995-1998: Bestuurlijk vermogen is relatief hoog vanwege hoge
strategische congruentie, voldoende interne congruentie en hoge externe congruentie met eerste discourscomplex.
1998-2003: Bestuurlijk vermogen is suboptimaal vanwege matige interne congruentie.
2003-2007: Bestuurlijk vermogen is suboptimaal vanwege matige interne congruentie.
Ook het bestuurlijk vermogen in de Gelderse Vallei is vanaf 2000 redelijk hoog te noemen. Ten eerste is er al sinds de ROM-periode sprake van overeenstemming over de invulling van de EHS in het plan van aanpak voor het ROM project. Vanaf dat moment is de strategische congruentie in het beleidsarrangement stabiel. Anders dan in de casus Drents-Friese Wold ontstaat deze strategische congruentie echter vooral rond het thema ammoniak (‘Krimp en groei’) en slechts zijdelings over EHS-realisatie. Tot een samenhangende en stabiele samenwerking voor realisatie van de EHS komt het echter pas in de reconstructiefase, wanneer gewerkt wordt aan de robuuste verbinding Utrechtse Heuvelrug-Veluwe. In de reconstructiecommissie is ruimte voor meer partijen die belangrijk zijn voor het realiseren van de EHS (Natuurmonumenten, landgoedeigenaren). Met de reconstructie komen bovendien nieuwe hulpbronnen beschikbaar (geld en menskracht). Daarnaast biedt het idee van een meervoudig platteland, dat centraal staat in de reconstructie, expliciet ruimte voor de EHS. Daarmee staat de robuuste verbinding hoog op de agenda en is dus behalve van strategische congruentie ook sprake van een hoge interne congruentie rond de realisatie van de EHS in het beleidsarrangement rond de Gelderse Vallei.
Op de derde plaats zien we in de reconstructiefase een toenemende rol voor private partijen: boeren en landgoedeigenaren krijgen een belangrijke rol via agrarisch en particulier natuurbeheer. Daarnaast is er in het realiseren van de EHS (robuuste verbinding) ruimte voor
een verbreed natuurbeeld waarin ook het bestaande cultuurlandschap past. Dat betekent dus dat het beleidsarrangement rond de Gelderse Vallei in de reconstructiefase een hoge externe congruentie heeft met het discourscomplex vermaatschappelijking en vermarkting. Bovendien is er als gevolg van de reconstructie in het beleidsarrangement rond de Gelderse Vallei sprake van een meer integrale visie op het landelijk gebied. De reconstructie en vooral ook het ILG brengen tevens decentralisatie van het EHS-beleid met zich mee. Met andere woorden, de externe congruentie met het derde discourscomplex integraliteit, decentralisatie en afrekenbaarheid neemt toe. De provincies Utrecht en Gelderland geven echter wel een verschillende invulling aan de decentralisatie van het EHS-beleid. Dit vormt een bedreiging voor de stabiliteit van het beleidsarrangement rond de Gelderse Vallei.
De externe congruentie die in de Gelderse Vallei is ontstaan leidt net als in het Drents-Friese Wold tot een verhoogd bestuurlijk vermogen. Waarin de Gelderse Vallei en het Drents-Friese Wold van elkaar verschillen is dat in het Drents-Friese Wold een discourscomplex dominant is, terwijl er in de Gelderse Vallei verschillende naast elkaar bestaan. Het Drents-Friese Wold kenmerkt zich dan ook door een duidelijk dominante visie over de ontwikkeling van het gebied en de rol van de EHS daarin. In de Gelderse Vallei is die visie minder uitgekristalliseerd.
In de casus De Venen is het bestuurlijk vermogen om de EHS te realiseren het minst tot ontwikkeling gekomen. Alleen rond 1998, wanneer het Plan van Aanpak De Venen tot stand komt, is sprake van een (in potentie) hoog bestuurlijk vermogen. Op dat moment is een compromis bereikt over de realisatie van de EHS in De Venen en is dus sprake van strategische congruentie. Bovendien is de samenwerking in het project De Venen rond 1998 redelijk samenhangend en stabiel: de partijen die belangrijk zijn voor de realisatie van de EHS committeren zich aan het Plan De Venen, de benodigde hulpbronnen (geld, grondeigendom, draagvlak) zijn beschikbaar en de geldende spelregels (natuurontwikkeling vindt plaats via grondverwerving en grondverwerving gebeurt op basis van vrijwilligheid) passen bij de heersende ideeën (ecologisch discours en landbouwdiscours) in het beleidsarrangement. Met andere woorden: er is rond 1998 sprake van voldoende interne congruentie rond de realisatie van de EHS in gebied De Venen. Ten slotte vertoont de manier waarop het Plan De Venen invulling geeft aan de EHS veel overeenstemming met de natuurontwikkelings- en maakbaarheidsgedachte uit het nationale Natuurbeleidsplan. Dat betekent dat de externe congruentie van het beleidsarrangement rond De Venen met het eerste discourscomplex natuurontwikkeling en maakbaarheid hoog is. Dat blijft ook zo na 1998. Hierin lijkt de Venen erg op het Drents-Friese Wold.
Een groot verschil is echter dat het bestuurlijk vermogen in De Venen tijdelijk is. Waar we in de loop der jaren een geleidelijke toename zien van het bestuurlijk vermogen in het Drents-Friese Wold en in de Gelderse Vallei, zien we in De Venen juist een afname na 1998. Het lukt niet om op regionaal niveau blijvend samen te werken aan het realiseren van de EHS. In de jaren na 1998 neemt de interne samenhang en stabiliteit van het beleidsarrangement rond de realisatie van de EHS in De Venen namelijk af. Dat gebeurt allereerst onder invloed van ontwikkelingen binnen het beleidsarrangement zelf. Tijdens de uitwerking en uitvoering van het Plan De Venen, ontstaat weerstand onder bewoners en grondgebruikers. Als gevolg hiervan blijft de inzet van cruciale hulpbronnen (draagvlak, grondeigendom) uit. De interne congruentie vermindert dus en om die reden neemt het bestuurlijk vermogen van het beleidsarrangement in deze periode af.
De laatste jaren wordt de stabiliteit van het beleidsarrangement rond De Venen vooral ondermijnd doordat rijk en provincie herhaaldelijk nieuwe beleidsopgaven introduceren die in strijd zijn met bestaande afspraken in De Venen. Dit zet de verhoudingen in het gebied op scherp. De introductie van nieuwe spelregels tast de interne congruentie dus wederom aan. Het bestuurlijk vermogen om de EHS te realiseren neemt daardoor verder af. Wel komt begin 2007 een Herijkt Plan De Venen tot stand met hernieuwde afspraken over de realisatie van de
EHS. Betrokkenen onderstrepen dus nogmaals het bestaan van strategische congruentie in De Venen. Met de feitelijke uitvoering van het EHS-beleid wordt echter weinig vooruitgang geboekt.