Integraliteit, decentralisatie en afrekenbaarheid

Het derde discourscomplex in de ontwikkeling van het EHS-beleid betreft de verdere inhoudelijke verbreding (gebiedsgericht en integraal) van natuur, afrekenbaarheid en decentralisatie van natuurbeheer.

Integraliteit en verbreding van natuur

De ontwikkeling van gebiedsgericht beleid in het begin van de jaren negentig van de vorige eeuw heeft een verbreding van het concept natuur met zich meegebracht. Gebiedsgericht beleid heeft zich van sectoraal gebiedsgericht beleid ontwikkeld naar een grote variatie aan experimenten met geïntegreerd gebiedsgericht beleid. Voorbeelden zijn het ROM-gebieden beleid en de Waardevolle Cultuurlandschappen en Strategische Groenprojecten uit het Structuurschema Groene Ruimte. In het eerste Structuurschema Groene Ruimte (1993) worden Strategische Groenprojecten geïntroduceerd. Volgens de rijksoverheid zijn de projecten gericht op het realiseren van de grote groengebieden in de Randstad en de grootste natuurontwikkelingsgebieden van strategisch belang voor het slagen van het beleid voor het landelijk gebied. De inzet van het rijk was gericht op het vastleggen van functieverandering, een planmatige aanpak, het creëren van een draagvlak en zicht op uitvoering. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is regionaal maatwerk, wat neerkomt op het bereiken van een zo breed mogelijk draagvlak in de regio door betrokken actoren een kans te bieden hun belangen naar voren te brengen via een projectmatige aanpak. Uit een evaluatie van de SGP’s in 1997 blijkt dat verschillende SGP projecten resulteerden in een verbreding van het initiële gebiedsperspectief (natuurontwikkeling) tot een stimulering van de algemene regionale ontwikkeling, inclusief landbouw en recreatie (Goverde et al., 1997).

De verbreding van het natuurbeleid komt verder tot uitdrukking in de nieuwe relaties met bijvoorbeeld beleidsvelden, zoals water, ruimte, landbouw en recreatie. Door het combineren van de natuurdoeltypenkaart en de waterbergingskansenkaart is het mogelijk natuurgebieden te selecteren die in aanmerking komen voor waterberging.

Meervoudig ruimtegebruik is het meerdere malen benutten van de ruimte door:

• het intensiveren van het ruimtegebruik (de bestaande ruimte efficiënter benutten, waardoor ruimte vrijkomt voor andere functies);

• het verweven van functies (het combineren van verschillende functies in dezelfde ruimte); • het benutten van de derde dimensie (het benutten van de ruimte boven en onder het

maaiveld);

• het benutten van de vierde dimensie (flexibel gebruik van de ruimte in de tijd).

In het ideeënschetsboek meervoudig ruimtegebruik met waterberging ‘drijvend land en pekelvlees’ (Habiforum, 2001) worden voorbeelden van meervoudig ruimtegebruik in relatie tot natuur genoemd. Voorbeelden van functiecombinaties tussen waterberging, landbouw en natuur zijn ‘water op graslanden’, ‘benutting polderhoogten’, ‘boezem met uiterwaardpolders’, ‘Veenweidenatuur’, ‘Nieuw Agrarisch Peil (NAP)’ en ‘uiterwaardpolders’. Voorbeelden van functiecombinaties tussen waterberging, natuur, waterzuivering zijn zuiveringsmoerassen. Grote moerassen (nieuwe Oostvaardersplassen) zijn een voorbeeld van functiecombinaties tussen waterberging, natuur en recreatie en ‘energiegewassen’ een voorbeeld van functiecombinaties tussen waterberging, energiewinning en natuur.

Decentralisatie en afrekenbaarheid

Decentralisatie is geen nieuw verschijnsel in het natuurbeleid. Onder invloed van discussies over decentralisatie van het rijksbeleid in het kader van de ‘Grote Operaties’ eind jaren tachtig van de vorige eeuw werd in het natuurbeleid in 1994 de Decentralisatie-impuls geïntroduceerd. Doel was het decentraliseren van bevoegdheden van het rijk naar de provincies. LNV sloot daartoe convenanten af met het IPO waarin het tempo van de aanleg van de EHS werd geregeld, het aantal ha over de provincies werd verdeeld en de uitvoering van de groene wetten aan de orde kwam. Met het verschijnen van de Nota Ruimte wordt de decentralisatie van het natuurbeleid voort gezet. De provincies krijgen een regierol in de uitvoering van het natuurbeleid.

In 2004 komt het Kabinet Balkenende II met de Agenda voor een Vitaal Platteland. De Agenda Vitaal Platteland is een integrale rijksvisie op het platteland in al haar facetten. De lijn van vermaatschappelijking wordt doorgezet, maar die moet wel afrekenbaar zijn. Gesproken wordt van een nieuw ‘contract’ tussen burgers en overheid: “Een contract dat gebaseerd is op een eigentijdse overheid die staat voor de borging van publieke belangen en op zelfredzame, mondige en betrokken burgers die realistische verwachtingen hebben van wat de overheid voor hen kan doen” (LNV, 2004: 11). De nieuwe rol voor de rijksoverheid wordt geformuleerd met de slogan ‘van zorgen voor naar zorgen dat’. Het rijk stuurt op hoofdlijnen, formuleert nationale doelen biedt de helpende hand waar nodig en formuleert in algemene zin de kaders, het initiatief ligt in belangrijke mate bij het gebied (provincies en gemeenten), terwijl de uitvoering van het beleid een inspanning van alle betrokkenen vereist.

Ook afrekenbaarheid is geen nieuw verschijnsel in het natuurbeleid. In het discourscomplex natuurontwikkeling en maakbaarheid komt afrekenbaarheid tot uitdrukking in de half jaren negentig ontwikkelde natuurdoeltypen. Achter Achterliggende gedachte van natuurdoeltypen is dat natuur niet alleen vooraf gedefinieerd kan worden en daarmee kan worden ‘gemaakt’, maar ook dat afspraken gemaakt kunnen worden wie welke natuur waar realiseert. Een natuurdoeltype is een in het natuurbeleid nagestreefd type ecosysteem met een bepaalde biodiversiteit en een bepaalde mate van natuurlijkheid. Het stelsel van natuurdoeltypen wordt door het rijk beschouwd als het gebruik van een gemeenschappelijke ‘taal’ in het natuurbeleid. De assumpties achter de introductie van natuurdoeltypen is dat afstemming kan worden bereikt tussen de diversiteit aan actoren, zoals terreinbeheerders, gemeenten, waterschappen, provincies en rijk, die bij de planvorming, het beheer, de inrichting en de evaluatie van natuur binnen de EHS betrokken zijn. In de Agenda Vitaal Platteland is een voorlopige natuurdoelenkaart opgenomen. Het rijk onderscheidt drie hoofdcategorieën van natuurdoelen en onderliggende natuurdoeltypen:

1. grootschalige natuurdoelen: nagenoeg- en begeleid-natuurlijke natuur, waarin grootschalige natuurlijke processen (al dan niet bijgestuurd door beheer) het resultaat bepalen;

2. bijzondere (voorheen gevoelige) natuur: halfnatuurlijke natuur, waarbij de planning van het natuurbeheer kleinschalig plaatsvindt (al dan niet in grote gebieden;

3. multifunctionele natuur: in hoofdzaak natuur met een afgeleide natuurkwaliteit als gevolg van medegebruiksfuncties zoals de visserij, landbouw, bosbouw en scheepvaart (www.milieuennatuurcompendium.nl).

Een andere vorm van afrekenbaarheid – kenmerkend voor dit discourscomplex – zijn de bestuursovereenkomsten. Decentralisatie en afrekenbaarheid komen samen in bijvoorbeeld concepten als prestatieafspraken, en het Investeringsbudget Landelijk Gebied (ILG). Kern van het ILG is dat het rijk prestatieafspraken maakt met de verschillende provincies en niet langer met het Interprovinciaal Overleg (IPO). Met iedere afzonderlijke provincie wordt voor een

periode van zeven jaar een convenant (bestuursovereenkomst) afgesloten over de te leveren prestaties. Het rijk draagt geld over aan de provincies en de provincies spreken daarvoor concrete beleidsprestaties af (zoals aangekochte hectares EHS, aantal verplaatste boerderijen, etc.). Omdat het rijk zich voor zeven jaar vastlegt heeft dit gevolgen voor de flexibiliteit van het rijk, terwijl de provincie te maken krijgt met de spanning tussen concrete en afrekenbare doelen en beleidsvrijheid. Met het ILG zijn alle afzonderlijke subsidies voor het landelijk gebied samengevoegd in één budget. Het ILG is wettelijk uitgewerkt in de Wet Inrichting Landelijk Gebied (WILG) die 5 december 2006 door de Eerste Kamer is goedgekeurd. Op 18 december 2006 zijn de 12 bestuursovereenkomsten tussen provincies en rijk ondertekend. Een belangrijke verwachting is dat het ILG leidt tot een ontschotting van rijkssubsidies en de provincies hierdoor beter vorm kunnen geven aan geïntegreerd gebiedsgericht beleid.