Verhouding Cole II criteria

Voordat de verhouding van het federale beleid met het internationale recht besproken kan worden, dient men zich eerst af te vragen wat het federale beleid zal zijn. Met andere worden, onderzocht zal moeten worden of de CSA in Washington en Colorado ook gehandhaafd zal worden ten aanzien van personen en organisaties die handelen overeenkomstig het statelijk recht.

Waarschijnlijk zal dat niet gebeuren. De uitgangspunten van het federale vervolgingsbeleid van de CSA is in het voorgaande hoofdstuk uitgebreid aan de orde geweest. Kort samengevat zal die wet niet gehandhaafd worden, mits de staten een systeem implementeren dat voldoende robuust en efficiënt is ter behartiging van enkele federale belangen die de overheid als prioriteit beschouwt (zie par. 4.3).240 Hieronder volgt een overzicht van die prioriteiten, gevolgd door de wijze waarop die belangen door Washington en Colorado behartigd worden.

5.3.1 Prioriteit 1: Preventing the distribution to minors

De bescherming van minderjarigen komt in beide regelingen uitgebreid aan bod. Onder andere uit zich dat door het verbod in beide staten op het bezit van cannabis voor personen onder de 21. 241 In het verlengde daarvan is het in beide staten verboden om

237 _{Deze code is de variant van Colorado van RCW. Zie noot 233.}

238 _{Art. XVIII Colorado Constitution §16 (5); en op verschillende plekken in de CRS, o.a. CRS 12-43.4-104(2)(a),}

12-43.4-202(2)(b), 12-43.4-202(3)(a)(III), en 12-43.4-309(2).

239 _{Deze code is de variant van Colorado van WAC. Zie noot 235. Deze code is terug te vinden op de website}

van de Colorado Secretary of State: http://www.sos.state.co.us/CCR/NumericalDeptList.do (laatst geraadpleegd: 18 juni 2014).

240 _{Cole II memo.}

241 _{RCW 69.50.412 en art. XVIII Colorado Constitution §16(3)(a).}

65

cannabisproducten te verkopen aan personen onder de 21,242 en mogen zij niet werkzaam zijn in de cannabisketen.243

5.3.2 Prioriteit 2, 4 en 5: Voorkomen van witwaspraktijken en van criminele invloeden in bredere zin

Ook de strijd tegen witwaspraktijken en tegen criminele invloeden in bredere zin komen in beide regelingen uitgebreid aan bod. In beide staten zijn vergunningen vereist voordat het naar statelijk recht toegestaan is om in de cannabisketen te ondernemen. 244 In de vergunningsvoorschriften herkent men de behartiging van bovenvermelde belangen. In zowel Washington als Colorado kan een strafrechtelijk verleden de verlening van een vergunning in de weg staan (vgl. prioriteit 4).245 Bovendien zijn vergunninghouders verplicht om er een zeer strikte administratie op na te houden, zowel wat financiën als wat de voorraad betreft.246 Hiermee wordt bestreden dat zwart geld verdiend wordt of dat geld wordt witgewassen en dat cannabis uit het legale circuit het illegale circuit in gaat (vgl. m.n. prioriteit 2). Tot slot hebben de State Liquor Control Board in Washington en de Department of Revenue in Colorado ruime bevoegdheden om een vergunning op te schorten of in te nemen, als een vergunninghouder zich niet aan de regels houdt.247 Incidenten kunnen de vergunninghouder dus duur komen te staan.

5.3.3 Prioriteit 3: Preventing the diversion of marijuana from states where it is legal under state law in some form to other states

In Washington is een systeem van kracht dat in ieder geval op papier robuust en efficiënt is ter bestrijding van de uitvoer van cannabis op een bedrijfsmatige schaal. Daar is de hoeveelheid cannabis die een particulier mag bezitten beperkt tot een gebruikershoeveelheid.248 Bezit van meer dan dat is strafbaar. Hetzelfde geldt voor de verkoop of levering van cannabis buiten het officiële circuit om.249 In de gereguleerde cannabisproductie en –verkoop zijn ook voorwaarden te vinden ter voorkoming van de uitvoer van cannabis. Zo mag de cannabisproducent250 of –processor251 alleen verkopen en

242 _{RCW 69.50.360 en art. XVIII Colorado Constitution §16(4).}

243 _{RCW 69.50.401 (3) j. RCW 69.50.360-366 j. WAC 314-55-015 (2) en art. XVIII Colorado Constitution §16(4).} 244 _{RCW 69.50.401 (3) j. RCW 69.50.360-366 en art. XVIII Colorado Constitution §16 (4).}

245 _{WAC 314-55-040- 045 en CRS 12-43.4-202 (3)(a)(III); CCR 212-2-231(C)(2) en (D)(2)} 246 _{WAC 314-55-083 (7), 314-55-087 t/m 089 en CCR 212-2-901, 405, 503 en 603.}

247 _{RCW 69.50.331 j. WAC 314-55-050 en CRC 12.43.4.202(2)(a) en (b), CRC 12.43.4.202(3)(a)(XV) en (XVI).} 248 _{RCW 69.50.412 j. 69.50.360(3): ‘(a) One ounce of useable marijuana; (b) Sixteen ounces of marijuana-}

infused product in solid form; or (c) Seventy-two ounces of marijuana-infused product in liquid form.’

249 _{RCW 69.50.401.}

250 _{RCW 69.50.101 (v): “Marijuana producer" means a person licensed by the state liquor control board to}

produce and sell marijuana at wholesale to marijuana processors and other marijuana producers.’

251 _{RCW 69.50.101 (u): "Marijuana processor" means a person licensed by the state liquor control board to}

process marijuana into useable marijuana and marijuana-infused products, package and label useable marijuana and marijuana-infused products for sale in retail outlets, and sell useable marijuana and marijuana- infused products at wholesale to marijuana retailers.

66

leveren aan de cannabisprocessor of cannabisverkoper die daarvoor een vergunning heeft.252 De verkoop van cannabis aan particulieren is alleen toegestaan binnen de grenzen van de winkel waarvoor een vergunning is afgegeven, en de hoeveelheid die per transactie mag worden verkocht is gelimiteerd. 253 Vergunninghouders zijn in alle niveaus van de productieketen verplicht om de voorraden strikt te administreren.254 Deze administratie beoogt te voorkomen dat cannabis van het legale naar het illegale circuit en zo naar andere staten verdwijnt. Tot slot dient er gewezen te worden op de rol van de State Liquor Control Board. Deze heeft uitgebreide bevoegdheden om de vergunningsvoorschriften te handhaven (zie par. 5.3.2).

Ook in Colorado zijn krachtige maatregelen genomen ter bestrijding van de uitvoer op grote, bedrijfsmatige schaal. Er gelden vergelijkbare regels met betrekking tot de maximale hoeveelheid cannabis die een particulier mag bezitten, 255 met betrekking tot verkooprestricties in de productiefase, 256 met betrekking tot de strikte administratievoorschriften voor de cannabisvoorraden, 257 en met betrekking tot de strafbepalingen ten aanzien van cannabisgerelateerde handelingen buiten het gereguleerde circuit.258 De verkooprestricties in Colorado zijn bovendien aangescherpt ten aanzien van niet-inwoners. Aan hen mag slechts een kwart ounce ‘retail marijuana’259 verkocht worden, of het equivalent daarvan aan ‘retail marijuana products’260,261 in tegenstelling tot de volledige ounce die aan inwoners verkocht mag worden. 262 Ook hier geldt dat het toezichthoudende orgaan voldoende bevoegdheden heeft om de vergunningsvoorwaarden te handhaven (zie par. 5.3.2).

252 _{RCW 69.50.363-366.} 253 _{RCW 69.50.360.} 254 _{WAC 314-55-087.}

255 _{CRS 18-18-406 (5) j. Art. XVIII Colorado Constitution §16 (3)(a) en CRS 181-18-406 (4) en (2)(B)(I).}

256 _{Voor de verkooprestricties van de ‘marijuana cultivation facility’ en de ‘marijuana manufacture facility’, zie:}

art. XVIII Colorado Constitution §16(4)(c) en (d).

257 _{CCR 212-2-901, 405, 503 en 603.}

258 _{CRS 18-18-406 j. art. XVIII Colorado Constitution §16 (4)).}

259 _{CRS 12-43.4-103 (15): "Retail marijuana" means "marijuana" or "marihuana", as defined in section 16 (2) (f)}

of article XVIII of the state constitution, that is cultivated, manufactured, distributed, or sold by a licensed retail marijuana establishment.

Art. XVIII Colorado Constitution §16 (2)(f): "Marijuana" or "marihuana" means all parts of the plant of the genus cannabis whether growing or not, the seeds thereof, the resin extracted from any part of the plant, and every compound, manufacture, salt, derivative, mixture, or preparation of the plant, its seeds, or its resin, including marihuana concentrate. "Marijuana" or "marihuana" does not include industrial hemp, nor does it include fiber produced from the stalks, oil, or cake made from the seeds of the plant, sterilized seed of the plant which is incapable of germination, or the weight of any other ingredient combined with marijuana to prepare topical or oral administrations, food, drink, or other product.

260 _{CRS 12-43.4-103 (18): "Retail marijuana products" means "marijuana products" as defined in section 16 (2)}

(k) of article XVIII of the state constitution that are produced at a retail marijuana products manufacturer. Art. XVIII Colorado Constitution §16 (2)(k): (k) "Marijuana products" means concentrated marijuana products and marijuana products that are comprised of marijuana and other ingredients and are intended for use or consumption, such as, but not limited to, edible products, ointments, and tinctures.

261 _{CRS 12-43.4-901 (3)(f).} 262 _{CCR 212-2-402 (D).}

67

Het systeem is minder robuust en efficiënt ten aanzien van de uitvoer van gebruikershoeveelheden. Met name het ontbreken van een strafbaarstelling voor het uitvoeren van cannabis buiten de staatsgrenzen is opvallend. Dit gebrek wordt enigszins opgevangen door de maximale hoeveelheid cannabis die een particulier mag bezitten te beperken, en, in Colorado, door de omvang cannabis per transactie aan inwoners van een andere staat verder te beperken. Bovendien geldt in beide staten dat het oogmerk om de cannabis verder te leveren of te verkopen, een strafverzwarende omstandigheid is voor het bezit ervan (mits het gaat om het bezit van meer dan 1 ounce263).264 Desalniettemin blijft het frappant dat iemand die voor eigen gebruik minder dan 1 ounce de grens over neemt volgens het recht van zowel Washington als Colorado niet strafbaar is.

De toekomst zal leren of de geïmplementeerde systemen voldoende robuust en efficiënt zijn ter voorkoming van de uitvoer van cannabis naar federale maatstaven. Vooralsnog kan dat in ieder geval wel worden aangenomen. De federale overheid heeft immers nog niet ingegrepen in Washington en Colorado, noch heeft zij daarmee gedreigd. 5.3.4 Prioriteit 6: Preventing drugged driving and the exacerbation of other adverse public health consequences associated with marijuana use

Met de bescherming van de verkeersveiligheid is in beide regelingen rekening gehouden in de referenda. De bepalingen art. XVIII Colorado Constitution §16 (1)(b)(III) en (6)(b) in Colorado en RCW 46.20.308, 46.20.3101, 46.61.502-504, 46.61.50.571, 46.61.506 in Washington verbieden en bestraffen het rijden onder invloed van cannabis, en maken het mogelijk daarnaar onderzoek te doen. Dit oogt voldoende robuust en efficiënt ter bescherming van de verkeersveiligheid.

5.3.5 Prioriteit 7: Preventing the growing of marijuana on public lands and the attendant public safety and environmental dangers posed by marijuana production on public lands Voor beide regelingen geldt dat de productie van cannabis in de regel alleen is toegestaan als daarvoor een vergunning is afgegeven.265 In Colorado wordt daarop een uitzondering gemaakt voor teelt voor eigen gebruik.266 Dit vergunningsstelsel dient mede ter bescherming van een wildgroei van wiet op openbaar land. Hierin herkent men dan ook de bescherming van het prioriteit 7.

5.3.6 Prioriteit 8: Preventing marijuana possession or use on federal property

Met betrekking tot dit belang bestaat naar mijn beste weten geen statelijke regeling. Het lijkt ook eerder een aangelegenheid van feitelijke aard. De inspanning die Washington en

263 _{RCW 69.50.4013 en art. XVIII Colorado Constitution §16 (3)(b).} 264 _{RCW 69.50.401 en CRS 18-18-406 (2)(b)(I).}

265 _{RCW 69.50.401 en CRS 18-18-406 (3) j. Art. XVIII Colorado Constitution §16 (4).}

266 _{Art. XVIII Colorado Constitution §16 (3)(b): De teelt van ten hoogste 6 planten, waarvan er hoogstens 3}

volwassen mogen zijn, is toegestaan, als de teelt plaatsvindt in een afgesloten omgeving, niet openlijk of publiekelijk gebeurt, en als het niet de verkoop dient.

68

Colorado leveren ter voorkoming van cannabisbezit op federaal eigendom is dan ook lastig te controleren. Ondanks dat is het slecht voor te stellen dat Washington en Colorado dat niet zouden doen.

5.3.7 Concluderend

Beschouwt men de cannabisregelingen in zijn geheel, dan blijkt dat de gehele cannabisketen strak gereguleerd is. Hoewel het een en ander mede zal afhangen van de feitelijke implementatie van de wettelijke regelingen, is het redelijk om er vooralsnog van uit te gaan dat de regelingen voldoende robuust en efficiënt zijn ter behartiging van de federale belangen, en dat de CSA dus niet gehandhaafd zal worden. Dat standpunt is des te waarschijnlijker, als men het doel van de Cole II memo erbij betrekt. Deze beoogde namelijk de staten tegemoet te komen ter afwending van een federaal conflict (vgl. par. 4.2).