Achtergrond cannabisbeleid

In het voorgaande is gebleken dat binnen het constitutionele kader, federale grenzen met betrekking tot het cannabisbeleid geen keiharde grenzen zijn. Een volgende nuancering daarvan volgt uit de geschiedenis van het huidige beleid.

De belangrijkste huidige federale wet op drugsterrein – de CSA – trad in 1970 onder president Nixon in werking.185 De regulering van cannabis kwam daarmee binnen de jurisdictie van de federale overheid, ongeacht statelijke wetgeving.186 De CSA plaatst ‘marihuana’187 op ‘Schedule I’.188 Daarmee werd het striktste handhavingsregime van toepassing op cannabis. Volgens de CSA werd het in beginsel verboden om cannabis te produceren, te verhandelen en te bezitten.189 Ten tijde van de inwerkingtreding van de CSA,

184 _{Voor een uitgebreide analyse van de preemptive doctrine in het licht drugswetgeving, zie Chemerinsk 2014.} 185 _{Als titel II van de Comprehensive Drug Abuse Prevention and Control Act of 1970, Pub. L. No. 91-513, 84}

Stat. 1236, 1292 (Oct. 27, 1970).

186 _{Lisa N. Sacco en Kristin Finklea (i.o.v. Congessional Research Service), State Marijuana Legalization}

Initiatives: Implications for Federal law enforcement, 9 september 2013, p. 3. Te vinden via:

http://www.fas.org/sgp/crs/misc/R43164.pdf (laatst geraadpleegd op 3 juni 2014).

187 _{21 U.S.C. § 802 (16) definieert ‘marihuana’: ‘The term ''marihuana'' means all parts of the plant Cannabis}

sativa L., whether growing or not; the seeds thereof; the resin extracted from any part of such plant; and every compound, manufacture, salt, derivative, mixture, or preparation of such plant, its seeds or resin. Such term does not include the mature stalks of such plant, fiber produced from such stalks, oil or cake made from the seeds of such plant, any other compound, manufacture, salt, derivative, mixture, or preparation of such mature stalks (except the resin extracted therefrom), fiber, oil, or cake, or the sterilized seed of such plant which is incapable of germination.’

188 _{21 U.S.C., § 812.}

189 _{Sacco 2013, p. 3. Vandaag de dag is dat nog steeds zo (21 U.S.C., § 841). De wet gebruikt hiervoor de}

termen: to possess, to manufacture, to distribute, en to dispense.

52

was cannabis op grond van de afzonderlijke statelijke wetten al verboden in alle deelstaten.190 Het stuitte aanvankelijk dan ook op weinig weerstand.

Die weerstand kwam later. Een mijlpaal in de uiting daarvan, vormt de (statelijke) legalisatie 191 van medicinale cannabis in California in 1996. 192 Alaska, Oregon en Washington volgden twee jaar later, Hawaii, Colorado en Nevada in 2000.193 Tegen de tijd dat Barack Obama in 2009 als president werd geïnaugureerd, hadden 13 deelstaten een medicinaal cannabisbeleid ingesteld.194

Op federaal niveau is wisselend gereageerd op deze ontwikkeling. Tijdens de verkiezingscampagne hintte Obama er al op dat hij een soepel cannabisbeleid zou hanteren.195 Dit voornemen kwam tot uitdrukking in een memo van de toenmalige Deputy Attorney General David Ogden (hierna: Ogden memo), gericht aan federale prosecutors in die deelstaten die medisch cannabisgebruik goedkeurden. Hierin stond onder andere:

‘As a general matter, pursuit of these priorities [om illegale drugshandel en illegale teelt te bestrijden,

BH] should not focus federal resources on individuals whose actions are in clear and unambiguous

compliance with existing state laws providing for the medical use of marijuana.’196

De memo riep prosecutors dus op om in principe geen federale middelen te spenderen aan individuen die handelden in overeenstemming met het statelijk recht. Velen zagen dit als een vrijbrief voor medicinaal cannabisgebruik (mits statelijk goedgekeurd), en het resulteerde in een haast ongebreidelde groei ervan. In Colorado bijvoorbeeld steeg het aantal cannabisuitgiftepunten van slechts enkele naar ruim 1000 in het jaar dat de memo uitkwam.197 De federale regering leek deze gevolgen niet bedoeld te hebben. In 2011 gaf het

190 _{Chemerinsky 2014, p. 5.}

191 _{Op federaal niveau veranderde er niks, en bleef ook medicinale cannabis verboden. Ter illustratie, zie}

(wederom) Gonzales v. Raich, 545 U.S. 1 (2005), waarin een particulier werd vervolgd die cannabis teelde, in overeenstemming met het statelijk recht, om medische redenen (pijnstilling).

192 _{Proposition 215, gecodificeerd als The Compassionate Use Act of 1996 (California Health & Safety Code}

§11362.5 (2013)).

193 _{Alaska Statutes §17.37.10-17.37.80 (2013); Oregon Revised Statutes §475.300 (2007); Washington Revised}

Code §69.51A-69.51A.901 (2007); Hawaii Revise Statutes §329-121 t/m 329-128 (2013); Art. XVIII Colorado Constitution §14 (2013); Nevada Revised Statutes §453A.010-453A.240 (2013).

194 _{Chemerinsky 2014, p. 6, onder verwijzing naar National Organization for the Reform of Marijuana Laws,}

Marijuana Law Reform Timeline (2014): California (1996), Alaska (2008), Oregon (1998), Washington (1998),

Maine (1999), Nevada (2000), Colorado (2000), Hwaii (2000), Montana (2004), Vermont (2004), Rhode Island (2006), New Mexico (2007), Michigan (2008).

195 _{John Tierney, ‘Obama to Stop Raids on Marijuana Clinics’, New York Times (14 maart 2008). Te vinden via:}

http://tierneylab.blogs.nytimes.com/2008/05/14/obama-to-stop-raids-on-marijuana-clinics (laatst geraagdpleegd op: 5 juni 2014).

196 _{D.W. Ogden, ‘Memorandum for selected United States attorneys. Investigations and Prosecutions in States}

Authorizing the Medical Use of Marijuana’, U.S. Department of Justice. Office of the Deputy Attorney General, 19 oktober 2009, p. 1-2 (hierna: Ogden memo).

197 _{Chemerinsky 2014, p. 8.}

53

een nieuwe memo uit (hierna: Cole I memo).198 Hierin werd tot uitdrukking gebracht dat de Ogden memo alleen betrekking had op kleinschalige ‘caregivers’. Grote commerciële bedrijven konden er niet op rekenen dat zij van vervolging gevrijwaard zouden blijven.199 In de herfst van 2011 ging de federale overheid over op daadwerkelijke handhaving van de CSA. Onder andere in California200 en Montana201 sloeg de federale regering hard toe.

De statelijke reactie op deze harde koers is op zijn minst opmerkelijk te noemen. Eind 2012 werden in drie staten referenda georganiseerd over de vraag of cannabis (op statelijk niveau) moest worden toegestaan. In twee staten – Washington en Colorado – werden die referenda ook aangenomen.202 Op 1 januari 2014 gingen de regelingen van kracht die in navolging hiervan waren opgesteld.

De federale overheid werd daarmee onder druk gezet. Haar autoriteit werd op de proef gesteld, en om nog enigszins overtuigend over te komen, was zij haast verplicht om een keuze te maken. De VS moest ofwel hard gaan handhaven in Washington en Colorado om zo de ingeslagen koers voort te zetten, ofwel water bij de wijn doen om zo een federaal conflict te vermijden. De VS koos voor het laatste. Op 29 augustus 2013, vlak voor de inwerkingtreding van de wettelijke regelingen, maar lang na de referenda, bracht de Department of Justice een nieuwe memo uit (hierna: Cole II memo).203 In deze laatste memo werden voorwaarden gesteld, waaronder de federale overheid de CSA niet zou handhaven. De inhoud van die memo zal in paragraaf 4.3 nader besproken worden. Hier volstaat de constatering dat de federale overheid kennelijk bezweek onder de druk van de staten.

Op basis van het voorgaande kan een belangrijke conclusie worden getrokken. Wanneer in dit hoofdstuk over federale ‘grenzen’ wordt gesproken, dient men zich te realiseren dat ook de geschiedenis aantoont dat dit geen harde grenzen zijn. Een verandering in beleid is gauw gemaakt. Tussen 2009 en 2014 veranderde het beleid immers drie keer ingrijpend van repressief naar liberaal naar repressief en weer naar liberaal. Bovendien moet men in het achterhoofd houden dat de statelijke beslissing om een liberalere koers te gaan varen, vooraf ging aan de federale goedkeuring ervan. De grenzen zijn dus ook niet solide in

198 _{J.M. Cole, ‘Memorandum for United States Attorneys. Guidance regarding the Ogden memo in jurisdictions}

seeking to authorize marijuana for medical use’, U.S. Department of Justice. Office of the Deputy Attorney General, 29 juni 2011 (hierna: Cole I memo).

199 _{In de Cole I memo staat onder andere: ‘The Ogden Memorandum was never intended to shield such}

activities [grootschalige teelt en handel, BH] from federal enforcement action and prosecution, even where those activities purport to comply with state law. Persons who are in the business of cultivating, selling or distributing marijuana, and those who knowingly facilitate such activities, are in violation of the Controlled Substances Act, regardless of state law.’

200 _{‘Feds Warn, Indict California Medical Marijuana Dispensary Operators,’ ABC 7 eyewitness news (7 oktober}

2011). Te vinden via: http://abclocal.go.com/kabc/story?section=news/state&id=8383655 (laatst geraadpleegd: 5 juni 2014).

201 _{Jamie Kelly, ‘Former Grizzly Pleads Not Guilty to Federal Drug Charges,’ Missoulian (19 januari 2012). Te}

vinden via: http://missoulian.com/news/state-and-regional/former-grizzly-pleads-not-guilty-to-federal-drug- charges/article_5166136a-4304-11e1-a886-0019bb2963f4.html#ixzz1k1FXdfT4 (laatst geraadpleegd: 5 juni 2014).

202 _{Chemerinksy 2014, p. 9.}

203 _{J.M. Cole, ‘Memorandum for all United States Attorneys. Guidance regarding Marijuana enforcement’, U.S.}

Department of Justice. Office of the Deputy Attorney General, 29 augustus 2013 (hierna: Cole II memo). 54

die zin, dat ‘ongehoorzaamheid’ van statelijke kant kan resulteren in toegeeflijkheid van federale zijde.