De internationaal- en Europeesrechtelijke
status van het cannabisbeleid herzien
Een analyse naar de (on)mogelijkheid van verdere liberalisering,
gelet op de ontwikkeling in Washington en Colorado
Masterscriptie strafrecht, UvA
Bram Horenblas Begeleider: T. Blom
Inhoudsopgave
Inleiding 1
1 Het internationale kader 3
1.1 Enkelvoudig verdrag 3
1.1.1 Doel 4
1.1.2 Structuur verdrag 4
1.1.3 Toepasselijke bepalingen en verdragsverplichtingen 4
1.1.4 Handhavingsmechanisme 10
1.2 Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen 13
1.2.1 Doel en reikwijdte 13
1.2.2 Toepasselijke bepalingen en verdragsverplichtingen 14
1.2.3 Handhavingsmechanisme 17
1.3 Tussenconclusie 19
2 Het Europese kader 21
2.1 Schengenacquis 21 2.1.1 Rechtsgrondslag 21 2.1.2 Schengenakkoord 22 2.1.3 Schengenuitvoeringsovereenkomst 23 2.1.4 Tussenconclusie Schengenacquis 25 2.2 Gemeenschappelijk optreden 25 2.2.1 Rechtsgrondslag 25
2.2.2 Toepasselijke bepalingen en relevante verplichtingen 25
2.2.3 Tussenconclusie Gemeenschappelijk optreden 26
2.3 Kaderbesluit 26
2.3.1 Rechtsgrondslag 27
2.3.2 Toepasselijke bepalingen en relevante verplichtingen 27
2.3.3 Tussenconclusie Kaderbesluit 30
2.4 Handhavingsmechanisme 30
2.4.1 Pré Verdrag van Lissabon 31
2.4.2 Post Verdrag van Lissabon 33
2.5 Tussenconclusie 34
3 Nederlands cannabisbeleid 36
3.1 Uitgangspunten 36
3.2 Structuur drugsbeleid 37
3.3.1 Gebruik 39
3.3.2 Bezit 39
3.3.3 Verkoop 40
3.3.3 In- en uitvoer 43
3.3.4 Productie 44
3.4 Juridische gevolgen schending 45
3.5 Tussenconclusie 47
4 Beleid VS als toetsingskader 49
4.1 Machtsverhouding federatie-deelstaten m.b.t. drugsbeleid 49
4.2 Achtergrond cannabisbeleid 52
4.3 Cole II memo: de voorwaarden 55
4.4 Relevantie Amerikaanse voorwaarden voor de Europeesrechtelijke positie van
Nederland 57
4.4.1 Het belang van de Amerikaanse voorwaarden 57
4.4.2 Nederland en de Amerikaanse voorwaarden 58
4.5 Tussenconclusie 59
5 Beleid VS als een te toetsen fenomeen 61
5.1 Uitgangspunten cannabisbeleid Washington en Colorado 61
5.2 Structuur cannabisbeleid 63
5.3 Verhouding Cole II criteria 65
5.3.1 Prioriteit 1: Preventing the distribution to minors 65 5.3.2 Prioriteit 2, 4 en 5: Voorkomen van witwaspraktijken en van criminele
invloeden in bredere zin 66
5.3.3 Prioriteit 3: Preventing the diversion of marijuana from states where it is legal
under state law in some form to other states 66
5.3.4 Prioriteit 6: Preventing drugged driving and the exacerbation of other adverse public health consequences associated with marijuana use 68 5.3.5 Prioriteit 7: Preventing the growing of marijuana on public lands and the
attendant public safety and environmental dangers posed by marijuana production
on public lands 68
5.3.6 Prioriteit 8: Preventing marijuana possession or use on federal property 68
5.3.7 Concluderend 69
5.4 Verhouding internationaal recht 69
5.4.1 Gebruik 69
5.4.2 Bezit 70
5.4.3 Verkoop 72
5.4.4 In- en uitvoer 75
5.5 Juridische gevolgen schending 78 5.6 Schending VS vergeleken met de schending van Nederland 79
5.7 Tussenconclusie 80
6 Een voorstel tot verdere liberalisering en de te verwachten gevolgen 82
6.1 Het voorstel 82
6.2 Verhouding voorstel met het internationale en het Europese recht 83
6.3 De te verwachten gevolgen 84
6.3.1 Op grond van het internationale recht 84
6.3.2 Op grond van het Europese recht 84
6.4 Tussenconclusie 85
7 Conclusie 87
7.1 Internationaal en Europees kader 87
7.2 De kracht van het internationale en het Europese recht genuanceerd 87 7.3 De mate waarin het internationale en het Europese recht een verdere liberalisatie
belemmeren 88
Nawoord: politieke alternatieven 90
Lijst met afkortingen 92
Verantwoording 93
Geraadpleegde literatuur 93
Kamerstukken 96
Jurisprudentie 97
Inleiding
In de jaren 70 van de vorige eeuw werd in Nederland het gedoogbeleid voor softdrugs ingevoerd.1 Lang werd aangenomen dat Nederland daarmee in meer of mindere mate zijn internationale verplichtingen schond. In 2005 heeft het Ministerie van Buitenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties nog een onderzoek laten verrichten naar de vraag of er internationaalrechtelijk ruimte bestond voor een experiment voor het gedogen van de teelt van cannabis voor de bevoorrading van de coffeeshops. Het antwoord luidde negatief.2 Deze (veronderstelde) schending heeft lange tijd als argument gediend tegen een verdere versoepeling van het Nederlandse drugsbeleid.
Onlangs zijn in de staten Washington en Colorado wetgevingen tot stand gekomen die op het eerste gezicht veel liberaler lijken dan de Nederlandse. Daar zijn immers per 1 januari van dit jaar zowel het bezit, de verkoop, en de productie van cannabisproducten naar statelijk recht gelegaliseerd.3 Dit is frappant, aangezien de federale regering al jaren een war on drugs in zowel het binnen- als het buitenland voert. De VS is – in het verlengde daarvan – dan ook verdragspartij bij grotendeels dezelfde drugsgerelateerde verdragen als Nederland.
De validiteit van het argument dat Nederland wegens zijn internationale verplichtingen het drugsbeleid niet verder kan versoepelen, wordt door deze ontwikkeling ondermijnd. Dit vraagt dan ook om een nieuwe analyse van de Europees- en internationaalrechtelijke status van het Nederlandse drugsbeleid. Deze scriptie zal daarin voorzien. De volgende onderzoeksvraag staat daarbij centraal:
In welke mate belemmeren het internationale en het Europese recht een verdere liberalisering van het Nederlandse cannabisbeleid, gelet op de ontwikkelingen in Washington en Colorado?
Deze scriptie zal de bestaande analyses van de Europees- en internationaalrechtelijke status van het Nederlandse drugsbeleid op drie manieren voorzien van een nieuwe invalshoek. Allereerst beperkt deze scriptie zich niet alleen tot een analyse van the law in the books, maar ook van the law in action. Met andere woorden, niet alleen zal onderzocht worden welke rechtsregels er bestaan, maar ook welke consequenties een staat kan verwachten bij schending ervan.
Ten tweede zal onderzocht worden welke grenzen de VS aan Washington en Colorado stelt, wil hun cannabisbeleid relatief ongemoeid worden gelaten. Dit onderzoek kan
1 T. Blom, Opiumwetgeving en drugsbeleid, Deventer: Kluwer 2008, p.38-52 en 166-170.
2 T.M.C. Asser Instituut, Experimenteren met het Gedogen van de Teelt van Cannabis ten Behoeve van de
Bevoorrading van Coffeeshops – Internationaal rechtelijke en Europees rechtelijke Aspecten, 2005 (Bijlage bij Kamerstukken II 2005/2006, nr. 175).
3 Constitution of the State of Colorado, article XVIII, section 16 en Revised Code of Washington (RCW) 69.50.
1
helpen bij het bepalen van de wijze waarop het Nederlandse beleid zo min mogelijk zijn Europeesrechtelijke verplichtingen zal verzaken, als het besluit het cannabisbeleid verder te liberaliseren. De bezwaren die de VS heeft bij deelstaten die een liberaal cannabisbeleid overwegen, komen immers in grote lijnen overeen met de bezwaren die de EU heeft bij een liberaal cannabisbeleid van lidstaten. Beide entiteiten hebben een gedeelde munt en poreuze grenzen. Witwaspraktijken en smokkelhandel zijn daarom problemen die centraal bestreden dienen te worden. De wijze waarop de VS dergelijke problemen bestrijdt, kan in het verlengde daarvan een nieuw perspectief bieden op de wijze waarop de EU dergelijke problemen kan bestrijden, en kan in het verlengde daar weer van helpen bij de interpretatie van de Europeesrechtelijke verplichtingen die daar betrekking op hebben.
Ten derde biedt deze scriptie een nieuwe invalshoek op de internationaalrechtelijke positie van het cannabisbeleid van Nederland, door de mate waarin Nederland het internationale recht schendt te vergelijken met de mate waarin de VS het internationale recht schendt, en tot welke consequenties die schendingen hebben geleid. Dit biedt een nieuw perspectief op de vraag welke waarde aan dat internationale recht gehecht dient te worden.
Om de bovenstaande onderzoeksvraag goed te kunnen beantwoorden, en om de verschillende invalshoeken tot hun recht te laten komen, zal allereerst in hoofdstuk 1 en 2 respectievelijke het internationaal- en het Europeesrechtelijke kader worden geschetst. De analyse ervan zal zich niet alleen beperken tot de rechtsregels, ook het handhavingsmechanisme komt aan bod. Vervolgens wordt de aandacht verplaatst naar het Nederlandse drugsbeleid. Hoofdstuk 3 zal onderzoeken hoe het huidige Nederlandse cannabisbeleid zich verhoudt tot zijn internationaal- en Europeesrechtelijke verplichtingen, en welke internationaal-juridische reacties dat beleid heeft opgeleverd. In de rest van de scriptie is vooral het vergelijkende perspectief van belang. Hoofdstuk 4 zal het beleid van de VS als toetsingskader onderzoeken. Onderzocht zal worden welke grenzen de VS aan de deelstaten stelt, wil hun cannabisbeleid niet door de centrale overheid gefrustreerd worden. Tevens zal onderzocht worden in hoeverre die grenzen van nut kunnen zijn bij het bepalen van de Europeesrechtelijke mogelijkheden van verdere liberalisering van het Nederlandse cannabisbeleid. Het een en ander zal vooraf worden gegaan door een staatsrechtelijke en historische beschouwing van de verhouding tussen de VS en de afzonderlijke deelstaten. Hoofdstuk 5 zal vervolgens de internationaalrechtelijke positie van het beleid van de VS onderzoeken. Bekeken zal worden in hoeverre dat beleid een schending van het internationale recht oplevert, en welke juridische gevolgen dat beleid heeft opgeleverd. Ook zal de mate van schending vergeleken worden met die van Nederland. Tot slot zal in hoofdstuk 6 een voorstel voor verdere liberalisatie worden gedaan. Onderzocht zal worden in hoeverre dat voorstel het internationale en het Europese recht schendt, ten opzichte van de huidige situatie. Ook zal bekeken worden welke gevolgen verwacht kunnen worden bij de implementatie ervan. In de conclusie zal tenslotte bovenstaande samenkomen, en worden teruggekoppeld aan de centrale vraag van deze scriptie: In welke mate belemmeren het Europese en internationale recht een verdere liberalisering van het Nederlandse cannabisbeleid?
1 Het internationale kader
In dit hoofdstuk zullen de internationaalrechtelijke drugsgerelateerde verplichtingen van Nederland en de Verenigde Staten geanalyseerd worden. De verdragen die hierop van toepassing zijn, zijn tot stand gekomen binnen het kader van de Verenigde Naties (vervolg: VN). Allereerst gaat het daarbij om het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen,4 zoals gewijzigd door het Protocol tot wijziging van het Enkelvoudig Verdrag inzake verdovende middelen5 (vervolg: EV). Het oorspronkelijke verdrag van 1961 diende ter vervanging van de daaraan vooraf gesloten internationale verdragen.6 Ook nu, in zijn enigszins gewijzigde vorm, is het nog steeds van groot belang. Daarom zal dit verdrag als eerst besproken worden. Vervolgens zal aandacht worden besteed aan een aanvulling op het verdrag: het Verdrag tegen de Sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen (vervolg: SV).7 Dit hoofdstuk zal eindigen in een tussenconclusie waarin de verplichtingen en sancties samengevat worden.
Volledigheidshalve dient te worden opgemerkt dat in 1971 het EV is aangevuld met het Verdrag inzake psychotrope stoffen8 en in 1995 met het Verdrag inzake de sluikhandel ter zee, ter uitvoering van artikel 17 van het Verdrag van de Verenigde Naties tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen.9 Beide verdragen zijn echter niet relevant voor de beoordeling van een lokaal cannabisbeleid. Ze zullen hier dan ook niet besproken worden.
1.1 Enkelvoudig Verdrag
In 1961 is het EV tot stand gekomen, en is in 1972 enigszins gewijzigd. In 1987 is het gewijzigde verdrag voor Nederland in werking getreden, voor de Verenigde Staten in 1975. In wat volgt zullen het doel, de structuur, de bepalingen voor zover die van toepassing zijn voor de beoordeling van een cannabisbeleid, en het handhavingsmechanisme van het EV uiteen worden gezet.
4 New York, 30 maart 1961. De Engels tekst van het Verdrag is oorspronkelijk gepubliceerd in Trb. 1962/30, de
Nederlandse vertaling ervan in Trb. 1963/81.
5 Genève, 25 maart 1972. De Engelse en de Nederlandse vertaling van het Protocol zijn gepubliceerd in Trb.
1980/184.
6 Bijlagen handelingen II, 1963, 7272, nr. 3, p.1, uit: Deborah Bruin, Onkruid vergaat niet, Maastricht: Organic
Press 2011, p. 24; zie ook art 44. EV.
7 Wenen, 20 december 1988. De Engelse tekst van het Verdrag met bijlagen is gepubliceerd in Trb. 1989/97, de
Nederlandse vertaling ervan in Trb. 1990/94.
8 Wenen, 21 februari 1971. De Engelse tekst en de Nederlandse vertaling van het Verdrag zijn gepubliceerd in
Trb. 1989/139.
9 Straatsburg, 31 januari 1995. De Engelse en Franse tekst van het Verdrag zijn gepubliceerd in Trb. 2010/165,
de Nederlandse vertaling ervan in Trb. 2010/239.
3
1.1.1 Doel
Het EV heeft een tweeledig doel. Enerzijds beoogt het te verzekeren dat er voldoende verdovende middelen zijn voor het geneeskundig gebruik ervan.10 Anderzijds beoogt het de verslaving aan verdovende middelen te bestrijden.11
1.1.2 Structuur verdrag
Het systeem van het EV is georganiseerd rond het begrip ‘stoffen onder toezicht’. Deze stoffen zijn ingedeeld in vier lijsten. Tevens formuleert het verdrag enkele maatregelen van toezicht. Welke maatregel van toezicht van toepassing is op welke stof, hangt voornamelijk af van de categorisering van de stof. Daarnaast formuleert het verdrag enkele maatregelen van toezicht die van toepassing zijn op enkele apart vermelde stoffen en planten (art. 2 EV).
Alle verdovende middelen in de zin van het EV zijn opgenomen in lijst I en lijst II.12 De verdovende middelen van lijst I vallen onder het ‘standaardregime’.13 De verdovende middelen van lijst II vallen onder een verlicht regime. Lijst III bevat preparaten. Op lijst IV staan verdovende middelen die in het bijzonder aanleiding kunnen geven tot misbruik en tot een nadelige uitwerking en waartegenover geen aanzienlijke therapeutische voordelen staan die niet behoren tot de eigenschappen van niet op Lijst IV voorkomende verdovende middelen.14 Alle middelen van lijst IV komen per definitie ook voor op lijst I (art. 2 lid 5 EV).
1.1.3 Toepasselijke bepalingen en verdragsverplichtingen
Cannabis en cannabishars zijn zowel opgenomen op lijst I als op lijst IV. Artikel 2 lid 1 bepaalt dat alle maatregelen van toezicht van toepassing zijn op verdovende middelen van lijst I, in het bijzonder de maatregelen die vervat zijn in de artikelen 4(c), 19, 20, 21, 29, 30, 31, 32, 33, 34 en 37. Artikel 2 lid 5 bepaalt dat op de middelen van lijst IV aanvullende maatregelen van toepassing zijn. Daarnaast bepaalt artikel 2 lid 6 dat artikel 28 van toepassing is op cannabis. Artikel 2 lid 7 bepaalt dat de maatregelen van toezicht vervat in de artikelen 22 en 28 van toepassing zijn op de cannabisplant, en artikel 28 op de cannabisbladeren. Artikel 36 houdt een strafbepaling in die betrekking heeft op handelingen ten aanzien van alle verdovende middelen.
Uit het voorgaande volgt dat de volgende artikelen van toepassing kunnen zijn op de beoordeling van een cannabisbeleid: de artikelen 4, 19, 20, 21, 22, 28, 29, 30, 31, 32, 33, 34, 36 en 37, alsmede de aanvullende maatregelen van artikel 2 lid 5. De belangrijkste
10 Preambule EV, tweede overweging. 11 Preambule EV, derde en vierde overweging.
12 ‘verdovend middel’ is gedefinieerd als een stof van lijst I of lijst II (art. 1 lid 1 sub j).
13 Deze term is afkomstig uit de United Nations, Commentary on the Single Convention on narcotic drugs, 1961
(prepared by the Secretary-General in accordance with paragraph 1 of Economic and Social Council resolution 914 D (XXXIV) of 3 august 1962), New York: United Nations 1973, p. 51.
14 In artikel 3 lid 5 is deze omschrijving gegeven als een voorwaarde waarop de Wereldgezondheidsorganisatie
een middel aan lijst IV kan toevoegen. Zie ook T.M.C. Asser Instituut 2005, p. 4.
4
verdragsverplichtingen volgen uit de artikelen 4 (algemene verplichtingen), (18) 19 t/m 20 (informatieplicht), 21 (beperking vervaardiging en invoer), 33 (het verbod op bezit van verdovende middelen), 36 (verplichting tot strafbaarstelling). In wat volgt zullen deze toegelicht worden. Ook zal artikel 37 besproken, omdat onduidelijk is of dit artikel verplicht tot inbeslagname van verdovende middelen. Tot slot zal worden ingegaan op de vraag of uit het verdrag een vervolgingsverplichting is af te leiden.
Artikel 4: Algemene verplichting
Artikel 4 bevat de algemene verplichting van de verdragspartijen, en luidt: Partijen nemen de wetgevende en administratieve maatregelen die nodig zijn om
(a) de bepalingen van dit Verdrag op hun gebied in werking te stellen en uit te voeren;
(b) met andere Staten samen te werken bij de uitvoering van de bepalingen van dit Verdrag; en (c) met inachtneming van de bepalingen van dit Verdrag de produktie, de vervaardiging, de uit- en invoer, de afgifte van, de handel in, het gebruik en het bezit van verdovende middelen uitsluitend tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden te beperken.
In de kern komt het verdrag er dus op neer dat verdragspartijen allerlei handelingen ten aanzien van verdovende middelen uitsluitend tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden dienen te beperken, en dat zij moeten samenwerken om dat te bereiken. Vanuit dit streven kunnen de overige verplichtingen geïnterpreteerd en in wezen ook samengevat worden.
Over de exacte interpretatie van ‘geneeskundige doeleinden’ kan redelijkerwijs enige onduidelijk bestaan.15 Bij de bespreking van het artikel is dit ook aangekaart door de Nederlandse delegatie. De verdragspartijen zijn het echter nooit eens geworden over de precieze betekenis ervan, zodat een definitie in het verdrag ontbreekt. Uit de gevoerde discussie is evenwel op te maken dat ‘geneeskundig’ beperkt , in de zin van: zuiver medisch, opgevat moet worden.16 Het Comité van toezicht (zie verder 1.2) gaat uit van eenzelfde beperkte uitleg.17 Volksgezondheidsoverwegingen, laat staat recreatieve of commerciële doelen, vallen daarom hier buiten.18
15 Het Commentaar op het Enkelvoudig Verdrag zegt over de term ‘geneeskundige doeleinden’ het volgende:
The term “medical purposes” does not necessarily have exactly the same meaning at all times under all circumstances. Its interpretation must depend on the stage of medical science at the particular time in question; and not only modern medicine, sometimes also referred to as “western medicine”, but also legitimate systems of indigenous medicine (…) may be taken into account. Zie: Commentary on the Single
Convention, p. 111.
16 United Nations, United Nations conference for the adoption of a Single Convention on Narcotic Drugs. New
York 24 January – 25 March 1961. Official Records. Volume II, New York: United Nations 1964, p. 123-124.
17 Comité van Toezicht, Annual report 2003, New York: United Nations 2003, p. 37-38, waarin het specifiek zijn
definitie van geneeskundige doeleinden uiteenzet. Hieronder vallen: ‘(a) Improving health and well-being; (b) Preventing and treating disease (including the alleviation of symptoms of that disease); (c) Acting as a diagnostic aid; (d) Aiding conception or providing contraception; (e) Providing general anaesthesia.’
18 Zie ook: P.H.P.H.M.C. van Kempen en M.I. Fedorova (i.o.v. WODC), Internationaal recht en cannabis. Een
beoordeling op basis van VN-drugsverdragen en EU-drugsregelgeving van gemeentelijke en buitenlandse opvattingen pro regulering van cannabisteelt voor recreatief gebruik, Deventer: Kluwer 2014, p. 41-47.
5
Artikel 18, 19 en 20: Verplichting informatie te verstrekken
Verdragspartijen worden verplicht openheid van zaken te geven over de verdovende middelen op hun grondgebied. Partijen worden geacht aan het Comité ramingen te geven over de behoeften aan verdovende middelen (art. 19 EV) en statistieken over verdovende middelen met betrekking tot verbruik, productie etc. (art. 20 EV). Bovendien worden partijen geacht de noodzakelijke informatie aan de Commissie te verstrekken (art. 18 EV), waarbij in ieder geval een jaarverslag over de werking van het verdrag op hun grondgebied is inbegrepen (art. 18 lid 1 sub a EV).
Artikel 21: Beperking vervaardiging en invoer
Artikel 21 beperkt de vervaardiging en invoer van verdovende middel. Voor zover relevant bepaalt dit artikel:
1.Het totaal van de hoeveelheden van elk verdovend middel dat door welk land of gebied dan ook in enig jaar wordt vervaardigd en ingevoerd, mag het totaal der volgende hoeveelheden niet overtreffen:
(a) de binnen de grens van de desbetreffende raming voor geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden verbruikte hoeveelheid;
(b) de hoeveelheid gebruikt binnen de grens van de desbetreffende raming voor de vervaardiging van andere verdovende middelen, van preparaten van Lijst III en van niet onder dit Verdrag vallende stoffen;
(c) de uitgevoerde hoeveelheid;
(d) de hoeveelheid toegevoegd aan de voorraad teneinde die voorraad op het in de desbetreffende raming aangegeven peil te brengen; en
(e) de hoeveelheid, binnen de grens van de desbetreffende raming voor bijzondere doeleinden verkregen.
(…)
Dit artikel moet gelezen worden in samenhang met artikel 19 (zie hierboven). Eruit volgt dat – voor zover dat niet tevens uit artikel 4 volgde – het verdrag niet toestaat dat een staat verdovende middelen vervaardigt of invoert voor andere dan wetenschappelijke of geneeskundige doeleinden.
Artikel 33: Verplichting om bezit te verbieden.
Uit artikel 33 volgt dat partijen worden verplicht om het bezit van cannabis te verbieden. Dit artikel bepaalt immers: ‘Partijen laten het bezit van verdovende middelen niet toe zonder wettige toestemming.’ ‘Niet toelaten’ suggereert activiteit van de zijde van de staat. Het bezit zal daarom in de regel verboden moeten worden. Dit betekent overigens niet direct dat verbod gecriminaliseerd hoeft te worden (zie verder de bespreking van artikel 36 hieronder); een verbod kan bijvoorbeeld ook bestuursrechtelijk ingesteld worden.
De uitzondering op het verbod – de wettige toestemming – moet in verband met de algemene verplichting van artikel 4 gelezen worden.19 Daaruit volgt dat toestemming alleen gegeven mag worden voor zover het bezit strekt tot wetenschappelijke en geneeskundige doeleinden.
Artikel 36 lid 1: Verplichting tot strafbaarstelling
Voor de beoordeling van een liberaal drugsbeleid is het artikelonderdeel 36 lid 1 sub a van belang. Dit luidt:
(a) Met inachtneming van de beperkingen door haar grondwet opgelegd, neemt elke Partij maatregelen ten einde ervoor te zorgen, dat de verbouw, produktie, vervaardiging, extractie, bereiding, het bezit, aanbod, aanbod ten verkoop, de distributie, aankoop, verkoop, levering op welke voorwaarde ook, makelaardij, verzending, verzending in doorvoer, het vervoer en de in- en uitvoer van verdovende middelen in strijd met de bepalingen van dit Verdrag, alsmede elke andere handeling die naar de mening van die Partij in strijd is met de bepalingen van dit Verdrag, als strafbare feiten worden beschouwd indien zij opzettelijk worden begaan en dat het begaan van ernstige strafbare feiten op passende wijze wordt gestraft, in het bijzonder met gevangenisstraf of andere vrijheidsstraffen.
Het verdrag verplicht de verdragspartijen dus enkele opzettelijk gepleegde handelingen met betrekking tot verdovende middelen strafbaar te stellen. Enig commentaar bij deze handelingen is op zijn plaats.
Allereerst dient te worden opgemerkt dat opzettelijk gebruik niet voorkomt in de opgesomde handelingen. Dit hoeft dus niet strafbaar te worden gesteld. Dat neemt overigens niet weg dat partijen het gebruik ervan wel op een andere wijze dienen te beperken tot geneeskundige en wetenschappelijke doeleinden op grond van artikel 4 EV.
Ten tweede dient ‘bezit’ in de zin van artikel 36 EV genuanceerd te worden. Uit de Commentary volgt dat hier onderscheid kan worden gemaakt tussen bezit voor eigen gebruik en bezit voor verdere distributie. Dit onderscheid is erin gelegen dat artikel 36 de sluikhandel beoogt tegen te gaan. Zo was het huidige artikel 36 (toen nog vernummerd als artikel 45) in de third draft opgenomen in hoofdstuk IX: ‘Measures against illicit traffickers’.20 Alleen bezit dat dienstig is aan verdere distributie valt daarom binnen de reikwijdte van artikel 36.21 Het is aan staten om zelf te bepalen of zij ook bezit voor eigen gebruik strafbaar stellen.22
Dit roept de vraag op of een vergelijkbare redenatie opgaat voor de teelt en verdere behandeling van cannabis of het lokaal verhandelen ervan. Kan betoogd worden dat die handelingen niet strafbaar gesteld hoeven te worden, als deze niet dienstig zijn aan de sluikhandel, maar wel in strijd met de verplichting van artikel 4 sub c EV? Bij de beantwoording van deze vraag dient gewezen te worden op de zeer brede definitie van sluikhandel in het EV. Sluikhandel is ‘de verbouw van of handel in verdovende middelen in
19 Commentary on the Single Convention, p. 402.
20 Deze draft is (in ieder geval) gepubliceerd in: Single Convention official records II, p. 1-31. 21 Commentary on the Single Convention, p. 112-113. Tevens: Annual report 1992, p. 3-4. 22 Zie ook: Blom 2008, p. 80-81.
7
strijd met de bepalingen van dit verdrag’ (art. 1 lid 1 sub l). Gelet hierop is iedere teelt en handel in strijd met artikel 4 per definitie onderdeel van de sluikhandel. Daarmee valt het dan ook binnen de reikwijdte van artikel 36 en dient het dus strafbaar te worden gesteld.
Artikel 37: Verplichting tot inbeslagneming?
De authentieke Engelse tekst van artikel 37 bepaalt:
Any drugs, substances, and equipment used in or intended for the commission of any of the offences, referred to in article 36, shall be liable to seizure and confiscation.
De vraag is of hieruit een verplichting tot inbeslagname kan worden afgeleid, of alleen een verplichting tot het creëren van de bevoegdheid tot inbeslagname van de desbetreffende middelen, stoffen en benodigdheden. ‘Shall be liable to (…)’ kan immers op beide manieren opgevat worden.23 De Commentary gaat uit van de eerste interpretatie. Daarbij wordt verwezen naar het feit dat deze interpretatie beter past binnen doel en strekking van het verdrag, dat een merendeel van de delegaties van deze interpretatie uitgingen, en dat de bepaling anders vrijwel geen betekenis toe zou komen.24 Eenzelfde interpretatie is te vinden in het rapport dat Van Kempen en Fedorova hebben geschreven in opdracht van het Wetenschappelijk Onderzoeks- en Documentatiecentrum.25
De argumentatie in de Commentary – die door Van Kempen en Fedorova worden overgenomen – is zwak. Tegenargumenten zijn legio. Het belangrijkste is dat de Engelse tekst weliswaar voor twee interpretaties vatbaar is, de evenzeer authentieke Franse en Spaanse tekst (vgl. art. 40 EV) is dat niet (alsmede de niet authentieke Nederlandse tekst). ‘Shall be liable to seizure and confiscation’ is in het Frans omschreven als ‘pourront être saisis et confisqués’ en het Spaans als ‘podrán ser objecto de aprehensión y decomiso’. Woordelijk vertaald betekent dit respectievelijk ‘zij zullen kunnen worden inbeslaggenomen en verbeurd verklaard’ en ‘zij zullen kunnen zijn object van verbeurdverklaring en inbeslagneming’.
De discrepantie tussen de Franse en Spaanse tekst enerzijds en de Engelse anderzijds is des te frappanter als men zich realiseert dat die discrepantie bij de totstandkoming ter sprake is geweest.26 De opstellers van de definitieve tekst waren zich dus bewust van het feit dat de Spaanse en Franse tekst alleen beperkt opgevat konden worden, toch zijn ze niet aangepast. Sterker nog, een voorstel om de Franse tekst te verscherpen, waarbij ‘pourront’ [zullen kunnen] werd vervangen door ‘devront’ [zullen moeten], werd ingetrokken na kritiek
23 Concise Oxford English Dictionary, Oxford: Oxford University Press 2008, p. 920: ‘liable: 1 responsible by law;
legally answerable. (liable to) subject by law to.’ Het Van Dale vertaalt liable met zowel met (wettelijk) verplicht als met vatbaar. Zie: Van Dale. Groot woordenboek Engels-Nederlands, Utrecht en Antwerpen: Van Dale Lexicogrofie 1989, p. 799 (liable).
24 Commentary on the Single Convention, p. 442-444. 25 Van Kempen en Fedorova 2014, p. 29-30.
26 Single Convention official Records II, p. 245-247.
8
van de VS.27 Mijns inziens kan hieruit a contrario worden afgeleid dat de opstellers niet een verplichting tot inbeslagname voor ogen hadden.
Kortom, de opvatting dat artikel 37 verplicht tot inbeslagneming kan redelijkerwijs worden betwist.
Handvavings- of vervolgingsverplichting?
In de literatuur is men het er over eens dat de verdragspartijen op de één of andere manier handhavend dienen op te treden, ten einde de verdragsverplichtingen van het EV ten goede trouw ten uitvoer te leggen. Er bestaat echter verschil van mening met betrekking tot de vraag of die handhaving ook strafrechtelijk van aard moet zijn. Brandpunt van het verschil lijkt artikel 36 lid 4 EV te zijn. Zoals hierboven aan is gerefereerd, bevat artikel 36 de verplichting om enkele handelingen strafbaar stellen. Artikel 36 lid 4 zegt vervolgens hierover:
Geen enkele bepaling van dit artikel tast het beginsel aan, dat de strafbare feiten waarop het betrekking heeft worden omschreven, vervolgd en gestraft overeenkomstig de nationale wetgeving van een Partij. Blom concludeert hieruit dat het primaat van vervolging aan de nationale wetgever wordt gelaten. 28 Hij meent dat vrijwel volledige strafvorderlijke vrijheid aan de verdragsstaten wordt gelaten. Zo schrijft hij hierover: ‘De verdragspartijen mogen echter zelf bepalen op welke wijze de strafbare feiten waarop het verdrag betrekking heeft, worden omschreven, vervolgd en gestraft (art. 36, lid 4 EV).’29
Aan de andere kant van het spectrum bestaat de opvatting van Van Kempen en Fedorova. Zij stellen dat artikel 36 lid 4 slechts een verplichting inhoudt tot omzetting naar het nationale recht.30 Extra spelingsruimte voor de nationale wetgever met betrekking tot vervolging kan niet uit dit artikellid worden afgeleid. Een verdragsloyale tenuitvoerlegging van artikel 36 brengt volgens hen dan ook met zich mee dat de verdragspartijen de feiten ook moeten vervolgen.31
Bloms standpunt acht ik waarschijnlijker. Moeilijk kan ontkend worden dat de primaire verplichting van artikel 36 lid 4 een omzettingsverplichting naar nationaal recht behelst,32
maar dat spreekt op geen enkele manier tegen dat de nationale beleidsmaker in de omzetting naar nationaal recht geen vrijheid toekomt om al dan niet strafrechtelijk te handhaven. Tegen dat licht dient op een aantal zaken gewezen te worden.
27 Ibidem.
28 Blom 2008, p. 87-88.
29 T. Blom, Drugs in het recht, recht onder druk, Deel 1 (diss. Rotterdam), Deventer: Gouda Quint 1998, p. 75. 30 Van Kempen en Fedorova 2014, p. 28-29.
31 Ibidem, p. 31-33. Ook: Hub Hennekens, ‘Grenzen aan het opportuniteitsbeginsel. Een verkenning in relatie
tot het drugsbeleid’, in: J.W. Fokkens e.a. (red.), Ad hunc modum. Opstellen over materieel strafrecht. Liber
amicorum A.J. Machielse, Deventer: Kluwer 2013, p. 97-106;
32 Zie: Commentary on the Single Convention, p. 440: The inclusion of this paragraph [36 lid 4, BH] ensures that
no provision of article 36 is self-executing in a country whose constitution provides for the self-executing effect of international treaties. Provisions of article 36 must therefore be transformed into national law by
appropriate legislative action of the Party involved in order to become effective under its domestic penal law. 9
Allereerst wijst een tekstuele interpretatie van artikel 36 lid 4 EV in die richting: vervolging geschiedt overeenkomstig de nationale wetgeving van een partij.
Ten tweede dient men bij het interpreteren van het EV in het achterhoofd te houden dat het diende ter vervanging – en daarmee in feite ook als samenvatting – van alle daaraan voorafgaande drugsgerelateerde verdragen. Het is daarom relevant om te bekijken hoe dergelijke verplichtingen onder oudere verdragen golden. In dat licht dient erop gewezen te worden dat artikel 36 lid 4 weer gebaseerd is op artikel 15 van de Convention for the Suppression of the Illicit Traffic in Dangerous Drugs van 1936.33 De Protocol of signature bij dit verdrag, sectie I, paragraaf 2 zegt hierover:
Article 15 is to be interpreted in the sense that the Convention does not in particularly affect the liberty of the High Contracting Parties to regulate the principles under which mitigating circumstances may be taken into account.34
Dit artikel gaf dus expliciet aan partijen de vrijheid om zelf verlichtende omstandigheden te verdisconteren. Hetzelfde gaat dan naar alle waarschijnlijkheid op voor artikel 36 lid 4 EV. Dit spreekt Van Kempen en Fedorova’s stelling tegen dat artikel 36 lid 4 slechts een omzettingsverplichting inhoudt.35
Tot slot is van belang dat in ieder geval Nederland, bij het tekenen van het EV, er vanuit ging dat het EV alle ruimte aan de verdragspartijen liet met betrekking tot de impementatie van de strafbepalingen. Bij de goedkeuring van het EV in de Tweede Kamer werd over de artikelen 36 en 37 opgemerkt dat deze niet erg stringent waren geformuleerd. Men meende dat verdragspartijen alle vrijheid hadden om alleen die strafbepalingen uit te vaardigen die ze zelf noodzakelijk achtten, omdat de verplichtingen van artikel 36 slechts golden voor zover die verenigbaar waren met het systeem van hun nationale wetgeving.36 Dit is misschien niet helemaal juist gebleken, maar een impliciete vervolgingsverplichting afleiden uit het Verdrag is weer het andere uiterste.
Kortom, hoewel in de literatuur hierover geen duidelijkheid bestaat, dient ervan uit te worden gegaan dat het EV geen vervolgingsverplichting bevat.
1.1.4 Handhavingsmechanisme
Zonder al te veel op de conclusie vooruit te lopen, moge uit het voorgaande duidelijk zijn geworden dat dit verdrag zich slecht verhoudt tot een liberaal cannabisbeleid. Daarmee is nog niet duidelijke geworden welke consequenties een schending van het verdrag kan hebben. Deze subparagraaf zal daarin voorzien. Eerst wordt aandacht besteed aan de
33 Commentary on the Single Convention, p. 441.
34 League of Nations, document C.286 (l), M.174 (l).1936.XI, p.25. Geciteerd uit: Commentary on the Single
Convention, p. 441.
35 Van Kempen en Fedorova 2014, p. 28. 36 Blom 1998, p, 76.
10
toezichthoudende organen. Daarna zullen de belangrijkste handhavingsmechanismes besproken worden.
Toezichthoudende organen: De Commissie en het Comité
Artikel 5 EV schept twee toezichthoudende organen in het leven: ‘De Commissie voor verdovende middelen’ en ‘Het Internationale Comité van Toezicht’. Daarbij is de Commissie voornamelijk een politiek orgaan.37 Zo kan zij overeenkomstig artikel 3 de lijsten van stoffen onder toezicht wijzigen; de aandacht van het Comité op een aangelegenheid vestigen; aanbevelingen doen ter uitvoering van de doelstelling van het verdrag; en in overleg treden met staten die geen partij zijn bij het verdrag (art. 8 EV).
De belangrijkste handhavingsmechanismes daarentegen zijn aan het Comité toebedeeld.38 Het heeft het recht om maatregelen te treffen (art. 14 EV) en de taak om een jaarverslag op te maken (art. 15 EV). Hieronder volgt een toelichting bij beide handhavingsmechanismes.
Artikel 14: Maatregelen van het Comité ter verzekering van de uitvoering der Verdragsbepaling
De – in de termen van het verdrag – ‘Maatregelen van het Comité ter verzekering van de uitvoering der Verdragsbepalingen’ zijn neergelegd in artikel 14. Trapsgewijs kan het Comité steeds zwaardere maatregelen nemen. Hieronder volgt een overzicht met bijbehorende criteria. Het Comité kan:
− voorstellen overleg te openen met een regering of verzoeken dat die regering een verklaring geeft. Het Comité kan hiertoe besluiten als het een objectieve aanleiding heeft te veronderstellen, dat de doelstelling van het verdrag ernstig in gevaar worden gebracht doordat een partij, een bepaald land of gebied in gebreke blijft de bepalingen van het verdrag uit te voeren. Ook kan het Comité voorstellen overleg te openen met een regering indien een partij, een land of een gebied, zonder dat zij of het in gebreke blijft de bepalingen van het verdrag uit te voeren, een belangrijk centrum is geworden, of indien er aanwijzingen zijn dat een ernstig gevaar bestaat dat zij of het een belangrijk centrum kan worden van clandestiene verbouw, productie of vervaardiging van, of van sluikhandel in of clandestien verbruik van verdovende middelen. Voorstellen tot overleg of verzoeken tot verklaringen worden vertrouwelijk behandeld (lid 1 sub a).
− verzoeken corrigerende maatregelen te nemen. Het kan hiertoe besluiten nadat het maatregelen heeft genomen krachtens lid 1 sub a en het ervan overtuigd is dat zulks noodzakelijk is (lid 1 sub b).
37 Zie voor die typering ook: Blom 2008, p. 85.
38 Een kleine nuancering is hier op zijn plaats. Eén van de maatregelen van toezicht houdt in dat het Comité de
aandacht van de partijen, de Sociale Raad van de VN en de Commissie op een aangelegenheid vestigen (artikel 14 lid 1 sub d). In zoverre heeft de Commissie dus ook (formeel) een rol in het handhavingsmechanisme.
11
− aandacht van de partijen, de Economische en Sociale Raad van de VN en de Commissie op een aangelegenheid vestigen. Het Comité kan hiertoe besluiten indien het constateert dat de betrokken regering in gebreke is gebleven een bevredigende verklaring te geven zoals bedoeld onder letter (a), of in gebreke is gebleven de corrigerende maatregelen te nemen waarom haar werd verzocht krachtens letter (b), of dat er een ernstige situatie is die gezamenlijk optreden op internationaal niveau vereist om deze te corrigeren. Het Comité treedt zo op als de doelstelling van het verdrag ernstig in gevaar worden gebracht en het niet mogelijk is geweest de aangelegenheid op een andere manier bevredigend op te lossen. Ook treedt het Comité zo op als het constateert dat er een ernstige situatie is die gezamenlijk optreden op internationaal niveau vereist ten einde deze te corrigeren en dat het aan de Partijen, de Raad en de Commissie ter kennis brengen van een zodanige situatie de meest passende methode is om zulk een optreden te vergemakkelijken. Eventueel kan de Raad vervolgens de aandacht van de Algemene Vergadering van de VN op de aangelegenheid kan vestigen (lid 1 sub d).
− de partijen aanbevelen de in- en/of uitvoer van verdovende middelen naar een bepaald land (tijdelijk) te staken. Dit kan het Comité tegelijkertijd doen als de maatregel onder letter (d), indien het ervan overtuigd is dat zulk een gedragslijn noodzakelijk is (lid 2). Ter beoordeling van de vraag of een aangelegenheid zoals bedoeld in artikel 14 lid 1 sub a zich voordoet kan het Comité bovendien een onderzoek verrichten op het grondgebied van de desbetreffende staat (lid 1 sub c).
Uit de jaarverslagen blijkt dat het Comité niet snel geneigd is om zware maatregelen te treffen. Nog nooit heeft het de partijen aanbevolen om de in- of uitvoer van verdovende middelen te staken (art. 14 lid 2 EV).39 Sinds 2000 is alleen ten nadele van Afghanistan de maatregel van lid 1 sub d ingeroepen.40 Dat land heeft het dan ook wel erg bont gemaakt. In 2001 – toen de maatregel van kracht ging – was Afghanistan al ‘by far the world’s largest producer of opium.’41 In 2013 was de situatie alleen maar verslechterd. In het meest recente verslag van het Comité is te lezen dat de omvang van het gebied dat besteed wordt aan de illegale opiumverbouw in 2013 tot een recordhoogte was gestegen tot 209.000 hectare, om van de illegale cannabisproductie maar niet te spreken.42 Het Comité concludeert: ‘The situation seriously endangers the aims of the international drug treaties.’43
39 Annual report 1994-2013. In het Annual report van 1994, op p. 7 wordt expliciet gezegd dat tot dan toe het
Comité nog nooit de zwaarste sanctie heeft opgelegd. De rapporten van voor 1994 zijn hier dan ook niet op onderzocht. 40 Annual report 2001-2013. 41 Annual report 2001, p. 37. 42 Annual report 2013, p. 18-19. 43 Annual report 2013, p. 20. 12
Artikel 15: Jaarverslagen
Naast deze ‘harde’ maatregelen bevat het verdrag een andere handhavingsmechanisme dat in het voorgaande al zijdelings aan bod is gebod komen: de jaarverslagen. Waarschijnlijk zijn deze verslagen van veel groter belang voor de naleving van het verdrag. Ze worden hoofdzakelijk door het Comité opgemaakt44 en bevatten een uiteenzetting van de ramingen en statistieken, een uiteenzetting van de eventuele door de regeringen gegeven of van hen gevraagde toelichtingen, en alle door het Comité gemaakte opmerkingen en gedane aanbevelingen. Het Comité beschikt over een goede informatiepositie. Enerzijds hebben de partijen de verplichting informatie te verstrekken (art. 19-20 EV, alsmede art. 18 EV, dat partijen verplicht de Commissie van informatie te voorzien), anderzijds heeft het Comité het recht om zelf op onderzoek uit te gaan (art. 14 lid 1 sub c EV). Het grote belang van de jaarverslagen als handhavingsmechanisme is erin gelegen dat het voor een ieder gemakkelijk is na te gaan of c.q. in welke mate de verdragspartijen zich aan de regels houden.
Opgemerkt dient te worden dat het jaarverslag als handhavingsmechanisme hoofdzakelijk politiek van aard is. Het jaarverslag vergemakkelijkt immers slechts de toepassing van politieke sancties, maar is op zichzelf geen juridische sanctie. De waardering ervan valt daarmee buiten het kader van deze scriptie. De vraag naar de (on)mogelijkheid tot verdere liberalisering van het gedoogbeleid, gelet op mogelijke politieke sancties, is een vraag die door de politiek, en niet door de rechtswetenschap beantwoord dient te worden.
1.2 Verdrag tegen de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen
In 1988 is in Wenen het Verdrag tegen de Sluikhandel tot stand komen. Dit verdrag is door Nederland in 1989 ondertekend en is in 1993 van kracht gegaan. De VS hebben het verdrag in 1988 ondertekend, en daar is het in 1990 van kracht gegaan. In wat volgt zullen eerst doel en reikwijdte besproken. Daarna zal aandacht worden besteed aan de toepasselijke bepalingen. Tot slot komt het handhavingsmechanisme aan bod.
1.2.1 Doel en reikwijdte
Uit de preambule volgt dat het verdrag specifiek bedoeld is om de sluikhandel van verdovende middelen en psychotrope stoffen tegen te gaan,45 en het daartoe nodig acht het EV en het Verdrag inzake psychotrope stoffen te versterken en aan te vullen.46
Aangenomen moet worden dat de reikwijdte van het Verdrag beperkt is tot gevallen die betrekking hebben op sluikhandel. Het doel wordt immers herhaald in artikel 2, getiteld ‘Reikwijdte van het Verdrag’. De eerste zin van het eerste lid luidt:
44 Door tussenkomst van de Commissie worden die verslagen aan de Raad overlegd, die over de inhoud
daarvan nog opmerkingen kan maken, voordat ze worden gepubliceerd (art. 15 EV).
45 Preambule SV, vijftiende overweging. 46 Preambule SV, dertiende overweging.
13
1. Het doel van dit Verdrag is de samenwerking tussen de Partijen te bevorderen opdat zij ten aanzien van de verschillende aspecten van de sluikhandel in verdovende middelen en psychotrope stoffen, in het bijzonder de internationale aspecten, doeltreffende kunnen optreden. (…)
De vraag is relevant of een cannabisbeleid, dat geen gevolgen heeft voor de sluikhandel, binnen de reikwijdte van het verdrag valt. Nog afgezien van de opvatting in de Commentary bij dit verdrag dat artikel 2 niet dient als een ontsnappingsclausule,47 valt op dat sluikhandel nog breder gedefinieerd is dan in het EV. Sluikhandel zijn de strafbare feiten die zijn omschreven in art. 3 lid 1 en lid 2 SV (art. 1 sub m SV). Artikel 3 zal in het vervolg uitgebreider aan bod komen. Hier volstaat de constatering dat sluikhandel niet alleen verbouw en handel van verdovende middelen betreft (vgl. definitie EV, art. 1 lid 1 sub l EV), maar dat zelfs bezit en teelt voor eigen verbruik als sluikhandel worden aangemerkt (art. 1 sub m j. art. 3 lid 2 SV). Gelet op deze definitie is het slecht voor te stellen dat een beleid dat cannabis op de één of andere manier toestaat, niet bijdraagt aan ‘sluikhandel’ in de zin van het SV, en daarmee buiten het toepassingsbereik van het verdrag zou vallen.
1.2.2 Toepasselijke bepalingen en verdragsverplichtingen
De belangrijkste verdragsverplichtingen voor de beoordeling van een liberaal cannabisbeleid volgen vooral uit de artikelen 3 (verplichting tot strafbaarstelling en vervolging) en 14 (verplichting om maatregelen tegen cannabisteelt te nemen). In wat volgt zullen deze besproken worden.
Artikel 3 lid 1 en 2: Verplichting tot strafbaarstelling
De eerste twee leden van artikel 3 verplichten de verdragspartijen een aantal opzettelijk gepleegde handelingen strafbaar te stellen. Artikel 3 lid 1 sub a sub i, ii, en iii bevatten praktisch dezelfde handelingen als artikel 36 EV.48 De overige onderdelen voegen hier een aantal handelingen aan toe. Twee daarvan zijn van belang nader toe te lichten.
Allereerst volgt uit het tweede lid dat het SV ook eist dat partijen bezit, koop en teelt voor eigen gebruik strafbaar stellen. Het verdrag kent wel andere strafverplichtingen voor bezit, koop of teelt voor eigen gebruik (art. 3 lid 2 SV) dan voor bezit, koop of teelt dat dienstig is aan verdere distributie (art. 3 lid 1 sub a sub i, ii en iii). Artikel 3 lid 4 sub d bepaalt namelijk dat partijen in plaats van veroordeling of bestraffing van een in overeenstemming met het tweede lid strafbaar gesteld feit, kunnen voorzien in maatregelen
47 United Nations, Commentary on the United Nations Convention against illicit traffic in narcotic drugs and
psychotropic substances, 1988, New York: United Nations 1998, p. 40-42.
48 Een kleine nuancering kan hier worden aangebracht. Art. 36 EV verplicht de strafbaarstelling van de
verbouw van verdovende middelen, terwijl art. 3 lid sub ii verplicht tot de strafbaarstelling van de teelt van de cannabisplant. Verschil in beide formuleringen is dat er pas van verbouw van verdovende middelen ingevolge het EV gesproken kan worden, als de cannabisplant bloeiende en vruchtdragende cannabistoppen en
cannabishars bevat. Iedere teelt in strijd met de bepalingen van het EV van de cannabisplant valt daarentegen onder de beschrijving van het SV.
14
met het oog op de behandeling, opvoeding, nazorg, wederaanpassing aan of wederopneming in de maatschappij.
Ten tweede blijkt uit artikel 3 dat ook handelingen die ondersteuning kunnen bieden aan de illegale teelt, vervaardiging en productie strafbaar gesteld moeten worden. Artikel 3 lid 1 aanhef sub a sub iv, en lid 1 aanhef sub c sub iii bepalen immers:
1. Elke Partij neemt de maatregelen die nodig zijn om de volgende feiten, indien opzettelijk begaan, strafbaar te stellen krachtens haar nationale wetgeving:
a. (…)
(iv) de vervaardiging, het vervoer of de distributie van benodigdheden, materialen of van in Tabel I en Tabel II genoemde stoffen, wetende dat zij zijn bestemd om te worden gebruikt bij of voor de illegale teelt, produktie of vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
(…)
c. Met inachtneming van haar grondwettelijke beginselen en de grondbeginselen van haar rechtsstelsel:
(…)
(ii) het bezit van benodigdheden of materialen of van in Tabel I en Tabel II genoemde stoffen, wetende dat deze worden of zijn bestemd om te worden gebruikt bij of voor de illegale teelt, produktie of vervaardiging van verdovende middelen of psychotrope stoffen;
(…)
Deze bepalingen zouden van toepassing kunnen zijn op bijvoorbeeld growshops of op bezitters van groeilampen.
Het artikel spreekt slechts over ‘illegale’ teelt. Dat roept de vraag op of dit artikel van toepassing is op teelt die gelegaliseerd (of anderszins gereguleerd) is, maar die wel in strijd is met andere verdragsverplichtingen (bv. art. 4 EV). Bij de beantwoording daarvan dient erop te worden gewezen dat deze term, eveneens overigens als het verdrag in zijn geheel, in het licht van het EV moet worden geplaatst. Uit de preambule volgde reeds dat het Verdrag tegen de Sluikhandel het EV beoogt aan te scherpen.49 Verder bepaalt artikel 25 SV expliciet dat de bepalingen van het verdrag geen afbreuk doen aan de verplichtingen die de verdragspartijen zijn aangegaan krachtens het EV. Gelet hierop lijkt het in strijd met voorwerp en doel (en mogelijk ook met art. 25 SV) van het SV om ‘illegaal’ beperkter te definiëren dan onder het EV zou zijn toegestaan.50
49 Preambule SV, dertiende overweging. Zie verder par. 1.2.1.
50 Verder lijkt het op het eerste gezicht frappant dat binnen artikel 3 teelt op twee manieren wordt
omschreven. Art. 3 lid 1 sub a sub iii spreekt immers van ‘teelt in strijd met de bepalingen van het EV’, terwijl art. lid 1 aanhef sub a sub iv, en lid 1 aanhef sub c sub iii SV spreken van ‘illegale teelt.’ De wetsgeschiedenis (alsmede de wetssystematiek) suggereren echter niet dat hiermee een (fundamenteel) onderscheid in teelt wordt bedoeld. Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat de voorloper van artikel 3 – toen vernummerd onder artikel 2 – alleen sprak over illicit cultivation. De verwijzing naar het EV werd toegevoegd met het oog op de definitie van sluikhandel: de feiten omschreven in artikel 3 lid 1 en 2. Nadat artikel 3 voldoende aanknopingspunten had om sluikhandel specifiek te definiëren, werd het kennelijk niet meer nodig geacht steeds naar het EV te verwijzen. Zie: United Nations, United Nations conference for the adoption of a Convention against illicit traffic
15
Artikel 3 lid 6: Vervolgingsverplichting
In tegenstelling tot het EV, bevat het SV een expliciete vervolgingsverplichting. Artikel 3 lid 6 luidt immers:
6. De Partijen streven ernaar te verzekeren dat wettelijke bevoegdheden, die door hun nationale recht worden toegekend bij de beoordeling van de opportuniteit van de vervolging van personen wegens de in overeenstemming met dit artikel strafbaar gestelde feiten, zodanig worden uitgeoefend dat de opsporing en rechtshandhaving ten aanzien van deze strafbare feiten zo doeltreffend mogelijk is, mede met het oog op de noodzaak personen te weerhouden van het begaan van deze strafbare feiten.
Dit artikel beoogt een strikt vervolgingsbeleid bij de verdragspartijen te bewerkstelligen. Het vindt zijn oorsprong in een voorstel dat inhield dat partijen moesten verzekeren dat de vervolgende instanties de wetten die ingevolge artikel 3 SV waren ingesteld, strikt handhaafden. Dit werd als te beperkend ervaren. Afzien van vervolging kon legitieme doelen dienen, zo meenden de partijen. Daarbij werd gewezen op zaken als het overtuigen van verdachten om te getuigen in de zaak tegen een medeverdachte en als het laten gaan van loopjongens om de hoger geplaatsten te kunnen bereiken.51 Uit deze overwegingen blijkt dat het voorstel weliswaar iets werd afgezwakt, maar vervolgen als uitgangspunt werd gehandhaafd. Dat blijkt ook uit het criterium voor de toepassing van het opportuniteitsbeginsel zoals dat in het verdrag is opgenomen: Opportuniteit dient zodanig te worden toegepast, ‘dat de opsporing en rechtshandhaving (…) zo doeltreffend mogelijk is’. Veel ruimte voor afzien van vervolging is er dus niet.52
Van belang is evenwel dat Nederland met betrekking tot dit lid een onweersproken voorbehoud heeft gemaakt:
The Government of the Kingdom of the Netherlands accepts the provisions of article 3, paragraph 6, 7 and 8, only in so far as the obligations under these provisions are in accordance with Dutch criminal legislation and Dutch policy on criminal matters.
In tegenstelling tot de VS, kan een beperking van het opportuniteitsbeginsel op grond van dit artikel(lid) dus niet ten nadele van Nederland worden afgeleid, althans, zoals het beginsel ten tijde van het maken van het voorbehoud werd toegepast. Het voorbehoud geeft geen ruimte om een liberaler strafrechtelijk vervolgingsbeleid te formuleren. In principe mag een partij naar internationaal recht ten tijde van het sluiten van een verdrag een voorbehoud maken (art. 19 Weens Verdragenverdrag), maar geen partij heeft het recht om na het sluiten van een
in narcotic drugs and psychotropic substances. Official Records. Volume I, New York: United Nations 1991, p.
100-102; en ibidem Volume II, p. 52-54.
51 Commentary on the Convention against illicit traffic, p. 93-94. 52 Ook: Van Kempen en Fedorova 2014, p. 63.
16
verdrag de voorwaarden ervan eenzijdig ten nadele van de overige partijen te wijzigen (pacta sunt servanda, art. 26 Weens Verdragenverdrag).53
Artikel 14 lid 2: Verplichting om maatregelen tegen cannabisteelt te nemen
Dit artikel roept de partijen op om passende maatregelen te nemen om op haar grondgebied de illegale teelt van planten die verdovende of psychotrope stoffen bevatten, zoals opium, cocaplanten en cannabisplanten, te voorkomen, en om deze planten uit te roeien, indien zij daar illegaal worden geteeld (art. 14 lid 2 SV). Wederom spreekt dit artikel van de ‘illegale’ teelt.54 Expliciet is in dit artikel bepaald dat de maatregelen niet minder streng mogen zijn dan die genomen zijn in navolging van het Enkelvoudig Verdrag en het Verdrag inzake psychotrope stoffen (art. 14 lid 1 SV).55 Daaruit is op te maken dat het niet mogelijk is om onder de verplichtingen van dit artikel vandaan te komen door teelt in strijd met de verplichtingen van het EV te legaliseren (of anderszins te reguleren). Partijen worden dus ingevolge dit artikel verplicht om de teelt van cannabis voor andere dan wetenschappelijke en geneeskundige te verbieden. Deze verdragsverplichting hoeft evenwel niet via het strafrecht te worden nageleefd.56
1.2.3 Handhavingsmechanisme
De handhavingsmechanismes van dit verdrag zijn toebedeeld aan dezelfde organen als die van het Enkelvoudig Verdrag: de Commissie voor verdovende middelen en het Comité van toezicht (art. 21 j. art. 1 sub e en art. 22 j. art. 1 sub a SV). Wederom geldt dat de Commissie meer als een politiek orgaan functioneert (art. 21 SV), 57 en dat de belangrijkste handhavingsmechanismes aan het Comité toebedeeld is. Ook hier heeft het Comité specifieke middelen tot zijn beschikking om naleving van het verdrag af te dwingen (art. 22 SV), en is het belast met het maken van een jaarverslag (art. 23 SV). Daarnaast is er voorzien in een regeling om geschillen voor te leggen aan het internationaal gerechtshof (art. 32 SV). De artikelen 22, 23 en 32 zullen in wat volgt nader toegelicht worden.
Artikel 22: Taken en bevoegdheden van het Comité
Analoog aan artikel 14 van het EV, kan het Comité op grond van artikel 22 lid 1 SV partijen verzoeken gegevens te verstrekken (art. 22 lid 1 sub a), verzoeken corrigerende maatregelen te nemen (art. 22 lid 1 sub b sub i), of de aandacht van de partijen, de Economische en Sociale Raad van de VN en de Commissie op de aangelegenheid vestigen (art. 22 lid 1 sub b sub iii). Opgemerkt dient te worden dat de maatregelen van artikel 22 lid 1 sub b alleen
53 Ook: T.M.C. Asser Instituut 2005, p. 14-15; en Van Kempen en Fedorova 2014, p. 63.
54 Zie ook: de bespreking van artikel 3 lid 1 aanhef sub a sub iv, en artikel 3 lid 1 aanhef sub c sub iii SV. 55 Zie ook: Commentary on the Convention against illicit traffic, p. 296.
56 Ook: Van Kempen en Fedorova 2014, p. 67-68.
57 Overigens zit er een fout in de vertaling van artikel 21. Artikel 21 onder d verwijst (in de Nederlandse versie)
naar ‘artikel 22, eerste lid, letter c.’ Dit moet letter b zijn, gelet op de Engelse versie (en gelet op het feit dat artikel 22, eerste lid, letter c niet bestaat).
17
betrekking hebben tot de artikelen 12, 13 en 16; nadrukkelijk dus niet op artikel 3 of op artikel 14. Dit handhavingsmechanisme is voor een verdragspartij die een liberaal drugsbeleid overweegt dus niet of nauwelijks van belang.
Artikel 23: Jaarverslagen
Artikel 23 draagt het Comité op om jaarverslagen op te stellen. De waardering van dit middel als handhavingsmechanisme valt wederom buiten het kader van deze scriptie (vgl. par. 1.1.1.4). Toch kan reeds hier opgemerkt worden dat deze grondslag voor de jaarverslagen waarschijnlijk van beperkt (politiek) belang is. De werkzaamheden van het Comité op grond van dit verdrag richten zich immers voornamelijk op de naleving van de artikelen 12, 13 en 16 (vgl. art. 22), en niet zo zeer op artikel 3 en 14.
Artikel 32: Beslechten van geschillen
Artikel 32 voorziet in de mogelijk om een geschil voor te leggen aan het Internationaal Gerechtshof. De eerste twee leden van het artikel luiden:
1. Indien tussen twee of meer Partijen een geschil mocht ontstaan met betrekking tot de uitlegging of toepassing van dit Verdrag, plegen deze Partijen met elkaar overleg teneinde het geschil te beslechten door middel van onderhandelingen, onderzoek, bemiddeling, verzoening, arbitrage of een beroep op regionale organisaties, langs gerechtelijke weg of op andere door hen te kiezen vreedzame wijze. 2. Elk geschil dat niet op de in het eerste lid van dit artikel omschreven wijze kan worden beslecht, wordt op verzoek van een Staat die partij is bij het geschil, onderworpen aan de uitspraak van het Internationale Gerechtshof.
De niet-naleving van het verdrag kan er dus in resulteren dat een staat door het Internationaal Gerechtshof wordt veroordeeld. Daarbij dient evenwel te worden opgemerkt dat tot nu toe nog nooit een staat voor het Gerechtshof gedaagd is op grond van dit artikel, laat staan veroordeeld.58
Nu een staat nog nooit voor het Gerechtshof is gedaagd, blijft het gissen, maar aannemelijk is dat een vervolgende staat alleen ontvankelijk is als de (veronderstelde) niet-naleving van het verdrag internationale gevolgen heeft. De niet-inmenging in binnenlandse aangelegenheden van staten is immers een algemeen geaccepteerd rechtsbeginsel59 en wordt als dusdanig ook door het Gerechtshof gerespecteerd.60 Daarbij moet men zich echter wel realiseren dat een internationaal aspect van een (veronderstelde) schending waarschijnlijk snel zal worden aangenomen. Immers, het gehele VN-drugscontrolesysteem is gefundeerd op
58 Op de website van het Internationaal Gerechtshof (http://www.icj-cij.org) is een volledige lijst gepubliceerd
van behandelde zaken. Geen daarvan heeft betrekking op dit verdrag.
59 Voor de erkenning ervan als internationaalrechtelijk rechtsbeginsel, zie bijv. art. 2 lid 1 VN-handvest en art 2
lid 2 SV. Ook: André Nollkaemper, Kern van het internationaal publiekrecht, Den Haag: Boom Juridische uitgevers 2011, p. 66-69.
60 Art. 38 Statuut van het Internationaal Gerechtshof.
18
de aanname dat drugsmisbruik een internationaal fenomeen is dat alleen door internationale samenwerking bestreden kan worden.61
Opgemerkt dient te worden dat de VS een verklaring hebben afgegeven, waarin staat dat zij niet gebonden zijn door artikel 32 lid 2 SV.62 Hiervoor zijn zij ingevolge artikel 32 lid 4 SV ook gerechtigd. Als gevolg hiervan kan artikel 32 lid 2 SV niet door of tegen de VS kan worden ingeroepen.63
1.3 Tussenconclusie
In het voorgaande zijn de belangrijkste drugsgerelateerde verdragen toegelicht en is het handhavingsmechanisme bij de desbetreffende verdragen beschreven. Thans kan de tussenstand worden opgemaakt: Wat zijn de belangrijkste verplichtingen en welke juridische gevolgen kan een schendende staat verwachten?
Het VN-drugscontrolesysteem beoogt voor zover relevant de omloop van drugs te beperken tot wetenschappelijke en geneeskundige doeleinden. Van Kempen en Fedorova spreken in dit verband van een ‘uitbanningsratio’.64 Het legt aan de verdragspartijen op verschillende vlakken verplichtingen op om dat te bewerkstelligen. Het Enkelvoudig Verdrag verplicht in algemene zin de verdragspartijen daartoe (art. 4 EV). Specifieker verplicht het de staten om de vervaardiging en invoer van verdovende middelen te beperken tot medische en wetenschappelijke doeleinden (art. 21 EV), om het bezit van verdovende middelen te verbieden (art. 33 EV) en allerlei handelingen die het doel van het EV frustreren strafbaar te stellen (art. 36 EV). Deze verplichtingen dienen ook gehandhaafd te worden. Het Verdrag tegen de Sluikhandel voegt daar aan toe dat het verlangt van de partijen dat zij ook bezit en teelt van verdovende middelen voor eigen gebruik strafbaar stellen (art. 3 lid 1 en 2 SV) en bepaalt specifiek dat partijen de teelt van cannabis moeten verbieden (art. 14 lid 2).
Aldus ontstaat er een meerlagig systeem dat via verschillende routes de doelen van het VN-drugscontrolesysteem poogt na te streven. Terecht concluderen Van Kempen en Fedorova hierover: ‘Indien men daarin met de bedoeling om tot regulering van cannabisteelt te komen al een van de verplichtingen zou weten te neutraliseren, dan stuit men onmiddellijk op allerlei andere obstakels.’ 65 Uitgaande van de law in the books lijkt er internationaalrechtelijk gezien dus (vrijwel) geen ruimte te bestaan voor een liberaal drugsbeleid.
61 O.a. preambule SV, vierde en tiende overweging; preambule EV, vijfde overweging.
62 ‘Pursuant to article 32 (4), the United States of America shall not be bound by article 32 (2).’ Vindplaats:
https://treaties.un.org/ (geraadpleegd 11 april 2014).
63 Zie voor een mogelijke betekenis van het Internationaal Gerechtshof als handhavingsmechanisme van het SV
Jimmy Gurulé, ‘The 1988 U.N. Convention Against Illicit Traffic in Narcotic Drugs and Psychotropic Substances – A Ten Year Perspective: Is International Cooperation Merely Illusory?’, Fordham International Law Journal 1998 (vol. 22), p. 74-121, aldaar: 112-118.
64 Van Kempen en Fedorova 2014, p. 97. 65 Van Kempen en Fedorova 2014, p. 98.
19
Het handhavingssysteem van het VN-drugscontrolesysteem daarentegen is juridisch gezien vrij tandeloos. Onder het EV kan het Comité als zwaarste sanctie de partijen aanbevelen de in- en/of uitvoer van verdovende middelen naar een bepaald land (tijdelijk) te staken (art. 14 lid 2 EV) (het zal dan voornamelijk om medicijnen gaan). Hier heeft het nog nooit gebruik van gemaakt. Het SV voegt hier aan toe dat een staat voor het Internationaal Gerechtshof kan worden gedaagd (art. 32 SV). Ook dit is nog nooit gebeurd. Bovendien is dit mechanisme niet van toepassing op de VS.
Het handhavingssysteem is er via de jaarverslagen veel meer op gericht om aan de rest van de wereld kenbaar te maken of c.q. op welke wijze een verdragspartij het verdrag naleeft. Een vergelijking met een internationaal-publieke schandpaal doemt op.
2 Het Europese kader
In dit hoofdstuk zal het Europeesrechtelijke kader worden geschetst voor zover dat relevant is voor de beoordeling van een cannabisbeleid. Het spreekt voor zich dat dit kader alleen van toepassing is op Nederland, en niet op de VS.
Op Europees niveau zijn drie instrumenten van belang.66 Dat zijn: 1. Het Schengenacquis (1985 en 1990)67
2. Het Gemeenschappelijk optreden (96/750/JBZ) ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel (1996)68
3. Het Kaderbesluit (2004/757/JBZ) betreffende de vaststelling van minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel (2004).69
In wat volgt zullen de rechtsgrondslag en verplichtingen van deze instrumenten één voor één besproken worden. Het handhavingsmechanisme leent zich voor een gezamenlijke bespreking. Die zal aan het slot van dit hoofdstuk plaatsvinden, gevolgd door een tussenconclusie.
2.1 Schengenacquis
2.1.1 Rechtsgrondslag
Verreweg de belangrijkste onderdelen van het Schengenacquis zijn het in 1985 te Schengen gesloten Akkoord betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen 70 (hierna: Schengenakkoord) en de in 1990 gesloten
66 Van Kempen en Fedorova 2014, p. 103-104.
67 Akkoord tussen het Koninkrijk der Nederlanden, het Koninkrijk België, de Bondsrepubliek Duitsland, de
Franse Republiek en het Groothertogdom Luxemburg betreffende de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen, Schengen 14 juni 1985, PbEU 2000 L 239/13 (hierna: Schengenakkoord) en de Overeenkomst ter uitvoering van he te Schengen gesloten akkoord van 14 juni 1985, 19 juni 1990, PbEU 2000, L 239/19 (hierna: Schengenuitvoeringsovereenkomst of SUO).
68 Gemeenschappelijk optreden van 17 december 1996, door de Raad aangenomen op basis van artikel K.3 van
het Verdrag betreffende de Europese Unie, betreffende de onderlinge aanpassing van de wetgevingen en praktijken van de Lid-Staten van de Europese Unie ter bestrijding van drugsverslaving en ter voorkoming en bestrijding van de illegale drugshandel (96/750/JBZ), PbEU 1996, L 342/6 (hierna: Gemeenschappelijk optreden of GO).
69 Kaderbesluit 2004/757/JBZ van de Raad van 25 oktober 2004 betreffende de vaststelling van
minimumvoorschriften met betrekking tot de bestanddelen van strafbare feiten en met betrekking tot straffen op het gebied van de illegale drugshandel, PbEU 2004, L335/8 (hierna: Kaderbesluit).
70 Trb. 1985/102.
21
Overeenkomst ter uitvoering van het te Schengen gesloten Akkoord 71 (hierna: Schengenuitvoeringsovereenkomst of SUO). 72 Aanvankelijk waren dit zelfstandige verdragen. Met het Protocol tot opneming van het Schengenacquis in het kader van de Europese Unie, gehecht aan het Verdrag van Amsterdam van 1997,73 en het daarop gebaseerde besluit 1999/435/EG van de Raad,74 werd het Schengenacquis binnen de instellingen van de Europese Unie gebracht. Artikel 2 van besluit 1999/436/EG75 bepaalde vervolgens dat hoofdstuk VI (de zogeheten derde pijler) van het Verdrag betreffende de Europese Unie (hierna: VEU) als rechtsgrondslag diende voor de bepalingen van het Schengenacquis, voor zover die relevant zijn voor deze scriptie.76 Sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon blijven de rechtsgevolgen van handelingen die zijn gebaseerd op hoofdstuk VI gehandhaafd op grond van artikel 9 van het Protocol betreffende de overgangsbepalingen.77
2.1.2 Schengenakkoord
Het Schengenakkoord beoogt de geleidelijke afschaffing van de controles aan de gemeenschappelijke grenzen te bewerkstelligen, om het vrije verkeer van personen, goederen en diensten te bevorderen.78 Binnen dat kader legt het de verdragspartijen drie verplichtingen op met betrekking tot de illegale handel in verdovende middelen. Artikel 8 Schengenakkoord verbindt de partijen op hun grondgebied de illegale handel in verdovende middelen met kracht te bestrijden en hun acties dienaangaande op efficiënte wijze te coördineren. Artikel 9 roept op tot samenwerking tussen douane en politieautoriteiten, in het bijzonder met betrekking tot uitwisseling van informatie. Artikel 19 bepaalt tenslotte dat de partijen op lange termijn naar harmonisatie van de wetgevingen en wettelijke voorschriften zullen streven, onder andere op het gebied van verdovende middelen.
Dit zijn zeer algemeen geformuleerde verplichtingen. Het Schengenakkoord moet dan ook slechts als een eerste stap worden gezien richting Europese regelgeving inzake verdovende middelen. Een nadere uitwerking ervan is te vinden in het Schengenuitvoeringsovereenkomst.
71 Trb. 1990/145.
72 Verder bevat het Schengenacquis overeenkomsten van toetreding, en verklaringen en besluiten van het
Uitvoerend Comité (PbEU 2000, L 239/1).
73 PbEU 1997, C 340/93.
74 Besluit van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling in overeenstemming met de desbetreffende bepalingen
van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslag van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengen-acquis vormen
(1999/435/EG), PbEU 1999, L 176/1.
75 Besluit van de Raad van 20 mei 1999 tot vaststelling, in overeenstemming met de desbetreffende
bepalingen van het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap en het Verdrag betreffende de Europese Unie, van de rechtsgrondslagen van elk van de bepalingen of besluiten die het Schengen-acquis vormen (1999/436/EG), PbEU 1999, L 176/17.
76 Zoals in het vervolg zal blijken, is met name artikel 71 SUO van belang. 77 PbEU 2007, C 309/159.
78 Titel; Preambule, vierde overweging.
22
