Cole II memo: de voorwaarden

In het voorgaande is onderzocht in hoeverre de federale overheid bevoegd is om grenzen te stellen aan het drugsbeleid van de staten, en welke waarde aan die grenzen moet worden gehecht gelet op de geschiedenis van het federale drugsbeleid. Nu kan de vraag worden beantwoord onder welke voorwaarde de CSA in principe niet gehandhaafd wordt. Zoals eerder is aangegeven, zijn deze voorwaarden beschreven in de tweede memo van Deputy Attorney General Cole (de Cole II memo).

Deze memo begint op vergelijkbare wijze als de Ogden memo: De Department of Justice is zich ervan bewust dat het congres cannabis als een gevaarlijke drug beschouwt, en is dan ook toegewijd om de CSA te handhaven op de wijze zoals het congres dat voor ogen stond. Tegelijkertijd wil de Department of Justice zich inzetten voor een effectieve, consistente en rationele toepassing van haar beperkte middelen. Daarom formuleert ze 8 belangen, die als prioriteit worden beschouwd. Prosecutors dienen zich te concentreren op individuen en organisaties wiens handelingen afbreuk doen aan die belangen, ongeacht het statelijk recht. Het gaat daarbij om de volgende prioriteiten:

1. “Preventing the distribution to minors;

2. Preventing revenue from the sale of marijuana from going to criminal enterprises, gangs, and cartels; 3. Preventing the diversion of marijuana from states where it is legal under state law in some form to

other states;

4. Preventing state-authorized marijuana activity from being used as a cover or pretext for the trafficking of other illegal drugs or other illegal activity;

5. Preventing violence and the use of firearms in the cultivation and distribution of marijuana

6. Preventing drugged driving and the exacerbation of other adverse public health consequences associated with marijuana use;

7. Preventing the growing of marijuana on public lands and the attendant public safety and environmental dangers posed by marijuana production on public lands; and

8. Preventing marijuana possession or use on federal property.” 204

Samengevat komen deze belangen neer op het voorkomen van cannabisgebruik door minderjarigen (1), het bestrijden van witwaspraktijken (2), het voorkomen van interstatelijke handel (3), het nastreven van de scheiding der markten (4), het bewaren van de openbare orde (5), het bewaren van de verkeersveiligheid (6) en het waarborgen van de federale soevereiniteit (8) (prioriteit 7 is moeilijker te typeren en lijkt ook van minder groot belang).205

204 _{Cole II memo, p. 1-2. De nummering is door de mijzelf toegevoegd.} 205 _{Cole II memo, p. 2.}

55

De meeste van deze belangen zijn op de één of andere manier ook te terug te vinden in het Nederlandse en Europese cannabisbeleid.206

Ook nuanceert de Cole II memo de voorgaande memo met betrekking tot de omvang van bedrijven. In de Cole I memo werd nog gesteld dat, met betrekking tot medicinale cannabis, grote, commerciële bedrijven niet van vervolging gevrijwaard zouden blijven.207 De Cole II memo komt hier grotendeels op terug. De allesbepalende vraag of ingegrepen moet worden is of een bepaalde organisatie inbreuk maakt op de hierboven geformuleerde belangen. De omvang van de organisatie kan daarbij van invloed zijn, maar is niet doorslaggevend.208 Ook in dat opzicht lijkt de memo dus een liberalere weg in te slaan.

Naast de vereisten aan het individu of aan de organisatie, stelt de memo ook voorwaarden aan de staten. Het vereist van staten dat zij een ‘robuust’, ‘sterk en effectief’ systeem implementeren om de bovenvermelde belangen te beschermen. 209 Expliciet benadrukt de memo dat het niet alleen eisen stelt aan de procedures op papier, ook moet het statelijk beleid effectief in de praktijk zijn. Staten moeten bereid zijn om de nodige middelen te spenderen om de belangen van de federale overheid te behartigen.210 _{In zoverre bevat de}

memo dus niet alleen een wetgevingsvoorwaarde, ook bevat het een handhavingsvoorwaarde. Zolang de staten hieraan voldoen, zal handhaving van het cannabisbeleid in beginsel aan hen worden over gelaten:

In those circumstances, consistent with the traditional allocation of federal-state efforts in this area, enforcement of state law by state and local law enforcement and regulatory bodies should remain the primary means of addressing marijuana-related activity. If state enforcement efforts are not sufficiently robust to protect against the harms set forth above, the federal government may seek to challenge the regulatory structure itself in addition to continuing to bring individual enforcement actions, including criminal prosecutions, focused on those harms.211

Daarbij geeft de memo drie voorbeelden hoe een robuust systeem de belangen van de federale overheid kan behartigen:

Indeed, a robust system may affirmatively address those priorities by, for example implementing effective measures to prevent diversion of marijuana outside of the regulated system and to other states, prohibiting access to marijuana by minors, and replacing an illicit marijuana trade that funds criminal enterprises with a tightly regulated market in which revenues are tracked and accounted for.212

206 _{Prioriteit 1, 4, 5 en 6 zijn bijvoorbeeld terug te vinden in de Nederlandse ‘J’, ‘H’ en ‘O’-criteria uit de}

Aanwijzing Opiumwet (zie par. 3.3.3); prioriteit 2 en 3 is terug te vinden in de Europese witwasrichtlijnen (91/308/EEG, 2001/97/EG, 2005/60/EG, en 2008/20/EG) en in de Europeesrechtelijke bepalingen inzake grensoverschrijdende handel (art. 71 lid 1 SUO, art. 3 GO, art. 2 Kaderbesluit).

207 _{Cole I memo, p. 1-2.} 208 _{Cole II memo, p. 3.} 209 _{Cole II memo, p. 3.} 210 _{Cole II memo, p. 2-3.} 211 _{Cole II memo, p. 3.} 212 _{Cole II memo, p. 3.} 56

Deze voorbeelden komen neer op het actief voorkomen van grensoverschrijdende handel; op het verbieden van de toegang tot cannabis voor minderjarigen; en op het implementeren van een systeem waarbij het geld dat met cannabis wordt verdiend, in de gehele cannabisketen kan worden nagetrokken. Hoewel deze middelen slechts als ‘voorbeelden’ zijn geformuleerd van de wijze waarop de belangen van de federale overheid behartigd kunnen worden, lijken ze eerder als minimumeisen te functioneren. Met name uit de eis van de controleerbaarheid van de geldstromen, volgt dat de federale overheid als voorwaarde stelt dat staten de gehele cannabisketen reguleren.213

4.4 Relevantie Amerikaanse voorwaarden voor de Europeesrechtelijke positie van