Relevantie Amerikaanse voorwaarden voor de Europeesrechtelijke positie van Nederland

4.4.1 Het belang van de Amerikaanse voorwaarden

De Amerikaanse voorwaarden kunnen van nut zijn bij het vormgeven van een Nederlands cannabisbeleid dat het Europese recht zo min mogelijk schendt. De overeenkomsten tussen de VS en de EU ten aanzien van de bestrijding van verdovende middelen zijn namelijk groot.

Allereerst hebben zowel de VS als de EU niet de bevoegdheid om de zeden te waarborgen binnen de deel- c.q. lidstaten. Dat is een lokale aangelegenheid. Hieruit volgt dat zowel vanuit federaal als vanuit Europees perspectief een liberaal drugsbeleid zonder grensoverschrijdende effecten niet problematisch is.

Ten tweede hebben zowel de VS als de EU belang bij de bestrijding van witwaspraktijken om vergelijkbare redenen. Zowel de VS als de EU zijn voornamelijk economische eenheden (voor de VS geldt dit overigens vooral voor de binnenlandse aangelegenheden, niet voor de buitenlandse). Bovendien hebben beide entiteiten een gedeelde munt. Witwaspraktijken tasten de economie en de stabiliteit van zo’n munt aan. De gevolgen daarvan hebben betrekking op de gehele federatie c.q. Unie.

Ten derde is het om vergelijkbare redenen een federale c.q. Europese aangelegenheid om grensoverschrijdende handel te bestrijden. In zowel de VS als in de EU bestaan geen sterke interne grenzen. Door het ontbreken van strikte grenscontroles kan de overlast die een staat ondervindt van het drugsbeleid van een andere staat nauwelijks door die staat zelf bestreden worden.

De hierboven beschreven belangen vinden ook hun weerslag in het Amerikaanse en het Europese recht. De bestrijding van grensoverschrijdende illegale handel is in het Amerikaanse beleid onder andere terug te vinden in prioriteit 3 en 4 van de Cole II memo, en

213 _{Een ander argument kan ontleed worden aan Michael Vitiello, ‘Joints or the joint: Colorado and Washington}

square off against the United States’, Oregan law review vol. 91 (2013), p. 1009-1028. Vitiello meent dat het verschil in federale reactie op het medische cannabisbeleid van California en op dat van Colorado en Washington (het sloeg in California veel harder toe) kan worden verklaard door de strikte regulering in de gehele keten door de laatst genoemden. Gelet hierop is het aannemelijk dat dezelfde voorwaarde op gaat voor het recreatieve gebruik.

57

de bestrijding van witwaspraktijken in prioriteit 2.214 De Europese aandacht voor het tegengaan van de grensoverschrijdende illegale handel is uitgebreid aan de orde geweest in hoofdstuk 2. Uitdrukkingen daarvan zijn te vinden in de SUO, het GO en het Kaderbesluit. De bestrijding van witwaspraktijken uit zich op Europees niveau onder andere in de uitvaardiging van witwasrichtlijnen.215 Daaruit kan een algemene verplichting worden afgeleid om witwaspraktijken te bestrijden.

Nu de Amerikaanse voorwaarden dezelfde belangen behartigen vanuit een vergelijkbare structuur kunnen zij een nieuw perspectief bieden op de wijze waarop bovenstaande Europese rechtsinstrumenten geïnterpreteerd kunnen worden. Dat maakt het interessant te onderzoeken hoe het Nederlandse beleid zich verhoudt tot de Amerikaanse voorwaarde, c.q. hoe het Nederlandse beleid daarmee in overeenstemming kan worden gebracht.

4.4.2 Nederland en de Amerikaanse voorwaarden

Toetst men het Nederlandse beleid aan de Amerikaanse voorwaarden, dan valt één ding onmiddellijk op: Het Nederlandse beleid voldoet er niet aan. Het Nederlandse drugsbeleid schendt de voorwaarde dat de staten moeten voorkomen dat omzet die in de gereguleerde cannabisketen gegenereerd wordt, bij criminele organisaties terecht komt.216 Het heeft immers geen sterk, effectief en robuust systeem geïmplementeerd, omdat niet de gehele cannabisketen wordt gereguleerd. De aanvoer naar de coffeeshops blijft daardoor in nevelen gehuld. Hierdoor zijn de geldstromen niet volledig na te gaan. Sterker nog, het gebruik van zwart geld in de gereguleerde cannabishandel is onvermijdelijk, omdat coffeeshops hun leveranciers niet wit kunnen betalen.

Mogelijk schendt Nederland ook de voorwaarden dat staten moeten voorkomen dat cannabis de grens over wordt gebracht en dat staten moeten voorkomen dat gereguleerde activiteiten misbruikt wordt door criminele organisaties.217 Door de onvolledige regulering is immers slecht te controleren of in Nederland geteelde cannabis de grens over wordt gesmokkeld.

Veel van de overige voorwaarden zijn wel terug te vinden in het Nederlandse recht.218 Deze voorwaarden behartigen echter belangen die niet door het Europese recht behartigd worden. Een uitgebreide analyse daarvan kan daarom achterwege blijven.

214 _{Cole II memo, p. 1. NB nummering ontbreekt in origineel.}

215 _{Richtlijn 91 /308/EEG van de Raad van 10 juni 1991 tot voorkoming van het gebruik van het financiële}

stelsel voor het witwassen van geld, PbEU 1991, L 166/77; gewijzigd door Richtlijn 2001/97/EG, PbEU 2001, L 344/76; vervangen door Richtlijn 2005/60/EG van het Europees Parlement en de Raad van 26 oktober 2005 tot voorkoming van het gebruik van het financiële stelsel voor het witwassen van geld en de financiering van terrorisme, PbEU 2005, L 309/15; dat weer is gewijzigd door Richtlijn 2008/20/EG, PbEU 2008, L 76/46.

216 _{Prioriteit 2 van de Cole II memo, p. 1. NB nummering ontbreekt in origineel. Ook terug te vinden in het}

‘voorbeeld’ dat geformuleerd is in de memo wanneer een regeling als robuust en efficiënt kan worden gekenmerkt.

217 _{Prioriteit 3 en 4 van de Cole II memo, p. 1. NB nummering ontbreekt in origineel.}

218 _{Prioriteit 7 is een belang dat in de Nederlandse noch in de Europese politiek een rol speelt. Prioriteit 8 heeft}

betrekking op de behartiging van heel specifieke federale belangen. Ook die vinden geen weerslag in het 58

In het verlengde van het voorgaande valt op dat het Nederlandse beleid op een gemakkelijke manier in overeenstemming te brengen is met de relevante Amerikaanse voorwaarden: door de aanvoer naar de coffeeshops te reguleren. Die regulatie zal ervoor moeten zorgen dat strikte controle op de omzet in de gehele cannabisketen mogelijk is. Ook moet die regulatie maatregelen bevatten om te voorkomen dat cannabis uit het gereguleerde circuit naar het illegale circuit, en vervolgens naar het buitenland verdwijnt.

4.5 Tussenconclusie

Onder bepaalde voorwaarden zal de federale overheid de CSA niet handhaven. Daarvoor verlangt zij van de staten dat zij een robuust, sterk en effectief systeem implementeren. Dit moeten zij doen ter aanwending van enkele belangen die de federale overheid als prioriteit beschouwt, zoals het voorkomen dat minderjarigen in bezit van cannabis komen, de bestrijding van grensoverschrijdende handel en de bestrijding van witwaspraktijken. Dit systeem moet de gehele cannabisketen omvatten.

Uit een analyse van de constitutionele verhouding tussen de deelstaten en de federale overheid, en uit een analyse van de geschiedenis van het huidige beleid, blijkt in hoeverre deze voorwaarden als grenzen gelden waarbinnen staten hun eigen beleid kunnen uitoefenen. Uit de staatsrechtelijke verhoudingen volgt dat de voorwaarden geen strikt juridische grenzen zijn, maar vooral als voorwaarden gezien moeten worden voor het niet handhaven van de CSA door de federale overheid zelf. Uit de geschiedenis blijkt voorts dat de voorwaarden niet als harde grenzen hebben te gelden, nu de VS afgelopen jaren meerdere keren flink van koers gewijzigd is, en nu gebleken is dat ongehoorzaamheid van statelijke zijde kan resulteren in toegeeflijkheid van federale zijde.

Verder is gebleken dat de VS en de EU wat betreft de bestrijding van grensoverschrijdende handel en wat betreft de bestrijding van witwaspraktijken dezelfde belangen behartigen vanuit een vergelijkbare structuur. Hierdoor kunnen de desbetreffende Amerikaanse voorwaarden helpen bij de interpretatie van Europeesrechtelijke verplichtingen. De Europese instrumenten die daarop betrekking hebben zijn de SUO, het GO, het kaderbesluit, en de witwasrichtlijnen. Gebleken is dat het Nederlandse cannabisbeleid momenteel niet voldoet aan de voorwaarden van de VS. Ironisch genoeg zou het Nederlandse cannabisbeleid daar wel aan kunnen voldoen, als het ook de teelt zou gaan reguleren. Bij een dergelijke regulatie zou Nederland dan wel voldoende maatregelen moeten treffen om strikte controle op de omzet in de gehele cannabisketen mogelijk te maken, en om te voorkomen dat cannabis uit het gereguleerde circuit de grens over wordt gesmokkeld.

Uit dit hoofdstuk kan een volgende suggestie worden afgeleid voor de wijze waarop een verdere liberalisering vorm dient te worden gegeven. Het ligt voor de hand om de Cole II Nederlandse drugsbeleid. De overige prioriteiten wel. Prioriteit 1, 4, 5 en 6 zijn bijvoorbeeld terug te vinden in de Nederlandse ‘J’, ‘H’ en ‘O’-criteria uit de Aanwijzing Opiumwet (zie par. 3.3.3).

59

criteria voor zover die betrekking hebben op de bestrijding van witwaspraktijken en van grensoverschrijdende illegale handel, in acht te nemen bij de regulering van de teelt. Van een dergelijk systeem kan gezegd worden dat het op een bepaalde manier zelfs beter voldoet aan de verplichtingen van het Europese recht. Naar Amerikaanse maatstaven is een dergelijk systeem immers beter geschikt om witwaspraktijken en grensoverschrijdende handel te bestrijden, dan de huidige Nederlandse situatie. Een analoge interpretatie van de Amerikaanse voorwaarden in het Europese recht leidt dan tot de conclusie dat een dergelijk systeem beter voldoet aan verplichtingen van de SUO, dat ingevolge de verklaring bij artikel 71 lid 2 enige ruimte aan de lidstaten laat om hun eigen drugsbeleid te reguleren mits zij ‘de noodzakelijke strafrechtelijke en bestuurlijke maatregelen [nemen] teneinde de illegale in- en uitvoer van die middelen (…) tegen te gaan;’ aan artikel 3 GO, dat lidstaten verplicht om de intracommunautaire stromingen te bestrijden; en aan de ratio van de witwasrichtlijnen, die in algemene zin lidstaten verplicht om witwaspraktijken tegen te gaan.