Machtsverhouding federatie-deelstaten m.b.t drugsbeleid

In een analyse van de grenzen die de federale overheid stelt aan de deelstaten, is het allereerst van belang te onderzoeken in hoeverre zij daartoe bevoegd is. Daarbij dient men zich te realiseren dat de VS een federatie is. Aan de centrale overheid is grondwettelijk een beperkte hoeveelheid bevoegdheden toegekend.165 Wat niet aan de centrale overheid is toegekend, is aan de Staten of aan het volk voorbehouden.166 Staten hebben dus een veel bredere wettelijke bevoegdheid dan bijvoorbeeld de Nederlandse provincies of gemeenten, die slechts de eigen ‘huishouding’ autonoom kunnen reguleren.167 Omgekeerd is de federale wetgever veel

163 _{21 United States Code (hierna: U.S.C.). §841, 844 en 960. De wettelijke termen die hiervoor gebruikt}

worden zijn: to possess, to manufacture, to distribute, to dispense, to import en to export.

164 _{J.M. Cole, ‘Memorandum for all United States Attorneys. Guidance regarding Marijuana enforcement’, U.S.}

Department of Justice. Office of the Deputy Attorney General, 29 augustus 2013.

165 _{Art. 1 U.S. Constitution §8 somt limitatief de gebieden op waarin Congress (het wetgevende orgaan van de}

VS, bestaande uit de Senate en uit de House of Representatives) bevoegd is om wetten uit te vaardigen. Daarbij moet opgemerkt worden dat door de jaren heen veel van deze bevoegdheden breed zijn

geïnterpreteerd. Zie o.a.: P.J. Boon, Amerikaans Staatsrecht, Deventer: W.E.J. Tjeenk Willink 2001, p. 30-41.

166 _{Amendment X expliciteert dit: ‘The powers not delegated to the United States by the Constitution, nor}

prohibited by it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.’

167 _{Art. 124 lid 1 Grondwet.}

49

beperkter bevoegd dan de Nederlandse. Het is dus niet zonder meer vanzelfsprekend dat de federale overheid de bevoegdheid heeft om wetten uit te vaardigen op een bepaald beleidsterrein.

Op het gebied van drugsregulering heeft de centrale overheid echter uitgebreide bevoegdheden. De belangrijkste daarvan168 volgt uit de zogeheten commerce clause.169 Deze clausule geeft aan het congres de bevoegdheid om de interstatelijke handel te reguleren. In de jurisprudentie van de U.S. Supreme Court is deze clausule extensief geïnterpreteerd.170 Ook activiteiten die slechts indirect gevolgen hebben voor de interstatelijke handel vallen binnen de reikwijdte ervan. 171 Gelet op de interstatelijke (c.q. internationale) aspecten van drugshandel, is dat bij drugsgerelateerde handelingen al snel het geval. Ten aanzien van drugswetgeving heeft de Supreme Court in Gonzales v. Raich beslist dat er zelfs een interstatelijk handelsaspect uitgaat van niet-commerciële, lokaal gegroeide cannabis bedoeld voor lokaal (eigen) gebruik,172 omdat ook een dergelijke teelt gevolgen heeft voor vraag en aanbod in de interstatelijke markt van cannabis.173 Gelet op deze brede interpretatie van interstatelijke handel zal niet snel de constitutionele bevoegdheid ontbreken voor een federaal drugsbeleid.

Wat de centrale overheid nadrukkelijk niet heeft, is de bevoegdheid om staten te verplichten het federale beleid ten uitvoer te leggen. Dit volgt uit het tiende amendement bij de constitutie,174 en de daarop gebaseerde anti-commandeering rule.175 Staten kunnen er dus

168 _{Ook andere constitutionele bepalingen kunnen (mede) als grondslag dienen. De commerce clause wordt}

vaak in samenhang gelezen met de necessary and proper clause (art. 1 U.S. Constitution §8 (18)), die bepaalt dat het congres bevoegd is om de noodzakelijke en aangewezen wetten aan te nemen om de expliciet

benoemde bevoegdheden te reguleren. Op minder directe wijze kan ook de bevoegdheid tot het reguleren van drugs worden ontleend aan de taxing and spending clause (art. 1 U.S. Constitution §8 (1)). Op grond daarvan kan het congres bijvoorbeeld zeer hoge belasting heffen op de verkoop van cannabisproducten of staten financieel steunen die drugs actief bestrijden, c.q. financiële steun ontzeggen aan staten die dat niet doen.

169 _{Art. 1 U.S. Constitution §8 (3). Deze clausule luidt, voor zover relevant: ‘The Congress shall have Power (…)}

to regulate Commerce with foreign Nations, and among the several States, and with the Indian Tribes.’

170 _{Boon 2001, p. 31-34.}

171 _{Zie bijvoorbeeld U.S. Supreme Court 9 november 1942, Wickard v. Filburn, 317 U.S. 111 (1942), waarin is}

bepaald dat ook de productie van graan voor eigen gebruik gevolgen heeft voor de interstatelijke handel ervan. De federale overheid is daarom op grond van de commerce clause ook bevoegd om dergelijke productie te reguleren. Deze beslissing, alsmede alle andere beslissingen van Amerikaanse rechters waar in deze scriptie naar wordt verwezen, is te vinden via caselaw.findlaw.com (laatst bezocht op 3 juni 2014).

172 _{In deze zaak ging het om slechts 6 planten, die werden geteeld voor eigen gebruik, in overeenstemming}

met statelijke wetgeving, en die medische doeleinden diende (pijnstilling).

173 _{U.S. Supreme Court 6 juni 2005, Gonzales v. Raich, 545 U.S. 1 (2005).}

174 _{Amendment X luidt: ‘The Powers not delegated to the United States by the Constitution, nor prohibited by}

it to the States, are reserved to the States respectively, or to the people.’

175 _{U.S. Supreme Court 18 juni 1992, New York v. United States, 505 U.S. 144 (1992) (hierin werd een federale}

wet ongrondwettelijk verklaard die een staat verplichtte onder bepaalde voorwaarde radioactief afval toe te eigenen); U.S. Supreme Court 27 juni 1997, Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997) (hierin werd een federale regeling ongrondwettelijk verklaard die staatsofficials verplichtte om de achtergrond van potentiële kopers van vuurwapens na te gaan).

50

voor kiezen om federale wetten niet te handhaven, of om wetten uit te vaardigen die zich moeizaam verhouden tot het federale beleid.176

Het belang van de anti-commandeering rule moet niet onderschat worden. De staat is van oudsher de belangrijkste vormgever van het drugsbeleid. Ter illustratie, in 2012 werden maar liefst 109 keer zoveel overtreders van cannabisbepalingen gearresteerd door een staatsambtenaar als door een ambtenaar van federaal niveau. 177 Een zeer belangrijk regelgevings- en handhavingsorgaan van het drugsbeleid valt dus weg, als een staat besluit om er een liberaal drugsbeleid op na te houden. Door de anti-commandeering rule is de federale overheid niet bij machte om de staat tot de orde te roepen. Dit gebrek aan bevoegdheid tot commandeering laat overigens (en misschien ook wel vanzelfsprekend) de bevoegdheid van de federale overheid onverlet om zelf, via ambtenaren van federaal niveau,178 de federale wetten te handhaven.179

In het voorgaande is aangegeven dat staten de vrijheid hebben om wetten uit te vaardigen die zich moeizaam verhouden tot het federale beleid. Die vrijheid is niet onbeperkt. Op grond van de preemptive doctrine180 kan een rechter een statelijke wet buiten toepassing verklaren, als er sprake is van een ongeoorloofd conflict met het federale recht.181 Of er sprake is van een dergelijke conflict, hangt voornamelijk af van de wil van de federale wetgever. Heeft de wetgever ruimte aan de staten willen over laten, dan zal niet snel sprake zijn van een ongeoorloofd conflict.

Met betrekking tot het drugsbeleid is deze doctrine nauwelijks van belang. In de Controlled Substances Act (hierna: CSA) – de belangrijkste federale drugswet – is namelijk expliciet bepaald dat de wet niet beoogt het drugsbeleid uitputtend te reguleren.182 Gelet hierop, is er pas sprake van een ongeoorloofd conflict als het fysiek niet mogelijk is om tegelijkertijd aan beide wetten te voldoen.183 Hiervan is bijvoorbeeld (pas) sprake als een

176 _{Voor een uitgebreide analyse van de anti-commandeering rule in het licht van drugswetgeving, zie: Erwin}

Chemerinsky, Jolene Forman, Allen Hopper en Sam Kamim, ‘Cooperative Federalism and Marijuana Regulation [concept versie 19 maart 2014]’, concept gepubliceerd in: UC Irvine School of Law Research Paper No. 2014-25 en U Denver Legal Studies Research Paper No. 14-22, definitie versie verwacht in UCLA Law review 2014. Concept te vinden via http://ssrn.com/abstract=2411707 (laatst geraadpleegd op 2 juni 2014).

177 _{Chemerinsky 2014, p. 5.}

178 _{Men denke bijvoorbeeld aan ambtenaren van de Federal Bureau of Investigation (hierna: FBI) of}

ambtenaren van de Drug Enforcement Agency (hierna: DEA).

179 _{Zie bijvoorbeeld (wederom) Gonzales v. Raich, 545 U.S. 1 (2005), waarin federale ambtenaren 6}

cannabisplanten op grond van een federale wet in beslag namen en vernietigden, terwijl het telen van die planten volgens statelijk wet niet verboden was.

180 _{De preemptive doctrine volgt uit de supremacy clause van de constitutie (art. 6 U.S. Constitution cl. 2.).}

Deze clausule luidt: This Constitution, and the Laws of the United States which shall be made in Pursuance thereof (…), shall be the supreme Law of the Land.

181 _{Bijv. U.S. Supreme Court 4 maart 2009, Wyeth v. Levine, 555 U.S. 555 (2009).}

182 _{21 United States Code § 903 (hierna: U.S.C.). Deze sectie bepaalt: ‘No provision of this subchapter shall be}

construed as indicating an intent on the part of Congress to occupy the field in which that provision operates, including criminal penalties, to the exclusion of any State law on the same subject matter which would otherwise be within the authority of the State, unless there is a positive conflict between that provision of this subchapter and that State law so that the two cannot consistently stand together.’

183 _{Chemerinsky 2014, p. 23, onder verwijzing naar U.S. 4}th _{Circuit Court of Appeals 29 april 2002, Southern}

Blasting Services, Inc. v. Wilkes County, 288 F.3d at 591.

51

statelijke wet verplicht om de federale wet te overtreden. Pas dan kan een statelijk wet buiten toepassing worden verklaard.184

Samengevat heeft de federale overheid dus uitgebreide bevoegdheden om zelf drugs te reguleren, maar zeer beperkte bevoegdheden om het statelijk beleid bij te sturen. Gelet hierop dient men zich dus te realiseren dat, wanneer er in dit hoofdstuk wordt gesproken over grenzen die de federale overheid stelt aan het statelijk beleid, die grenzen geen juridische verplichtingen in strikte zin zijn. De federale overheid heeft immers niet de bevoegdheid om de staten ergens toe te verplichten, en de mogelijkheden om een statelijke wet buiten toepassing te laten verklaren zijn beperkt. De grenzen die de overheid stelt in de context van dit hoofdstuk moeten dus hoofdzakelijk begrepen worden als de voorwaarden waaronder de federale overheid in principe afziet van handhaving van de CSA. Staten kunnen te allen tijde ervoor kiezen om een andere koers te gaan varen, zolang zij maar geen wetten uitvaardigen waardoor het fysiek onmogelijk is om tegelijkertijd aan de CSA te voldoen.