Uitgangspunt: de zelfstandigheid van de instellingen voor hoger onderwijs [1-015] In verband met haar verantwoordelijkheid heeft de overheid bevoegdheden

Hierbij is het uitgangspunt van de WHW – evenals dat het geval was bij de WWO 1960 en de WWO 1986 – de zelfstandigheid van de instellingen voor hoger onderwijs. Onder zelfstandigheid moet – conform de door dr. H.LC. Hermans gegeven definitie van bestuurlijke zelfstandigheid⁵⁷ – worden verstaan: “de mate van vrijheid en onaf-hankelijkheid die de universiteit als geheel heeft ten opzichte van de rijksoverheid”. Enerzijds houdt deze zelfstandigheid in dat de rijksoverheid en met name de minister, de Kroon, de inspectie voor het hoger onderwijs en zelfstandige bestuursorganen (zbo’s) zoals de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) en destijds de Informatie Beheer Groep (IBG), uitsluitend die bevoegdheden ten aanzien van de instellingen voor hoger onderwijs hebben die hen uitdrukkelijk bij of krachtens de wet zijn toegekend. Anderzijds houdt zij in dat de instellingen de vrijheid hebben datgene te doen en te laten wat zij wensen mits dat strekt tot verwezenlijking van hun

doelstel-55

incl. de toegankelijkheid voor studenten met een functiebeperking!.

56

Vgl. de analoge opsomming van kerntaken van de overheid in het funderend onderwijs in “Kwaliteit aan de basis, een actieprogramma voor het primair en voortgezet onderwijs” (Kamerstukken II, 2000-2001, 27 400 VIII, nr. 92, blz. 5) en P.J.J. Zoontjens “De politiek en de urennorm in het voortgezet onderwijs”, onder 2.2.

ling of daartoe dienstig is en mits zij zich daarbij houden aan de bij of krachtens de WHW vastgestelde voorschriften en aan de overigens voor ieder in Nederland gelden-de – geschreven of ongeschreven – rechtsregels.

[1-016] Ten aanzien van de zelfstandigheid van de instellingen voor hoger onderwijs kunnen, zoals ook in de memorie van toelichting op het ontwerp van de WWO 1986 is gezegd⁵⁸, twee aspecten worden onderscheiden: “de principiële vrijheid, die voor de beoefening van het wetenschappelijk onderwijs en onderzoek moet zijn gegarandeerd” en de “institutionele vrijheid”. Deze institutionele vrijheid is, aldus de memorie van toelichting, “een kenmerk van de wijze waarop de universiteit als institutie in het maat-schappelijk verkeer en ten opzichte van de overheid kan functioneren”. Uit de memorie van toelichting blijkt dat het hierbij gaat om de zelfstandigheid van de instelling ter zake van beslissingen over taken en de daarvoor ter beschikking staande middelen, de inrichting van de organisatie en het personeelsbeleid en het beheer, dus vooral om de interne organisatie en de bedrijfsvoering. Deze institutionele zelfstandigheid is niet van principiële aard. Dat blijkt bijv. al uit het feit dat tot de inwerkingtreding van de WWO 1960 de rijksuniversiteiten onderdeel waren van de rijksoverheid en de Universiteit van Amsterdam als gemeentelijke universiteit onderdeel was van de gemeente Amsterdam. Pas bij de WWO 1960 verkregen de openbare universiteiten rechtspersoonlijkheid. Dit aspect van de zelfstandigheid van de (openbare) instellingen moet worden bezien in het licht van de doelmatigheid⁵⁹. De zelfstandigheid op het gebied van het onderwijs en onderzoek daarentegen is meer van principiële aard. Hierop kom ik terug in paragraaf 1.7.

WWO 1960

[1-017] Met het verlenen bij de WWO 1960 van rechtspersoonlijkheid aan de openbare univer-siteiten volgde de wetgever het desbetreffende voorstel van de Staatscommissie tot reorgani-satie van het hoger onderwijs (de Staatscommissie Reinink). Dit voorstel berustte op de over-wegingen:

“1^e. dat de belangen van onderwijs en wetenschapsbeoefening, althans op zekere hoogte, het beste door de universiteiten zelf kunnen worden behartigd, en dat in het algemeen voorkomen moet worden dat universitaire belangen te zeer in de sfeer van de staatsbemoeiing worden ge-trokken;

2^e. dat aanpassing aan de eisen welke gepaard gaan met de snelle groei van de wetenschap, ge-makkelijker mogelijk zal zijn als de universiteit minder bekneld is in het keurslijf van de voor rijksinstellingen in het algemeen geldende bepalingen;

3^e. dat een hechtere universitaire gemeenschap zal worden bevorderd als elke universiteit ook in bestuurlijk opzicht een zekere eenheid vormt.” ⁶⁰

58

Kamerstukken II, 1980-1981, nr 3, blz. 8

59

Zo ook de memorie van toelichting bij het ontwerp van WWO 1986 (Kamerstukken II, 1980-1981, 16 802, nr 3, blz. 8).

[1-018] In de memorie van toelichting op het ontwerp van de WWO 1960 werd in dit verband opgemerkt “dat een grotere zelfstandigheid van deze universiteiten op financieel gebied nood-zakelijk is voor een gezonde ontwikkeling van hoger onderwijs en wetenschapsbeoefening (..). De vrijheid van de universiteit, als instituut, waar de wetenschap wordt beoefend en overge-dragen, mag alleen daar en in die mate worden beperkt, waar en voor zover dat uit een oogpunt van algemeen belang noodzakelijk is”. In deze memorie wordt voorts opgemerkt dat “voor de universiteiten (geldt), dat alleen door een dynamische en flexibele beleidsvoering aan de eisen van de steeds sneller voortschrijdende ontwikkeling van de wetenschap kan worden voldaan. Het “keurslijf" van overheidsbepalingen ten aanzien van rijksdiensten belemmert een zodanige beleidsvoering in hoge mate. Bovendien geeft de huidige regeling, ondanks de strenge bepa-lingen welke thans voor de rijksinstelbepa-lingen van hoger onderwijs gelden, geen waarborg voor een werkelijk efficiënt beheer. Voorts is de zelfstandigheid van de universiteit een algemeen aanvaarde eis van internationaal wetenschappelijk verkeer. De internationalisering van het Nederlandse hoger onderwijs (..) brengt mede, dat het ongewenst is, dat de instellingen van hoger onderwijs, wat de bestuursvorm betreft, geheel afwijken van wat in andere landen op dit gebied als normaal wordt beschouwd”⁶¹. De zelfstandigheid van de (openbare) universiteit werd dus vooral gezien in de zin van vermogensrechtelijke zelfstandigheid en zelfstandigheid op het gebied van het beheer.

[1-019] Overigens was deze zelfstandigheid van de universiteiten nog zeer beperkt. Zo werden de hoogleraren nog altijd benoemd door de Kroon (art. 65 WWO 1960), behoefde de benoe-ming van leden van het ondersteunend en beheerspersoneel boven salarisschaal 11 ministeriële goedkeuring⁶² en bleef de regeling van de beloning en overige rechtspositie van het personeel een aangelegenheid van de overheid (art. 64 WWO 1960). De besturen van de verenigingen en stichtingen waarvan de bijzondere universiteiten uitgingen, hadden meer vrijheid m.n. – inge-volge de Grondwet – ten aanzien van de benoeming van de hoogleraren en het overig personeel. Ook mochten zij zelf de rechtspositie van hun personeel regelen maar moesten zij de verschil-lende onderwerpen zoveel mogelijk regelen overeenkomstig de rijksregeling voor het personeel van de rijksuniversiteiten. Bovendien mochten de salarissen en andere op geld waardeerbare arbeidsvoorwaarden niet gunstiger zijn dan die welke golden voor het personeel van de rijks-universiteiten (art. 94 WWO 1960). Bij de inwerkingtreding van de WWO 1960 werden de openbare universiteiten eigenaar van de door hen gebruikte gebouwen en terreinen (artt. XV en XVI WWO 1960) maar bleven zij – net als de bijzondere universiteiten – voor investeringen daarin nog met handen en voeten gebonden aan het Rijk (art. 101 WWO 1960). De begroting van openbare en bijzondere universiteiten was onderworpen aan de goedkeuring van de minis-ter (art. 102 WWO 1960). Ook hun programmeervrijheid was beperkt. De studierichtingen die zij konden instellen waren de in (het bijzonder deel van) het Academisch Statuut benoemde studierichtingen alsmede experimentele en vrije studierichtingen. De instelling van in het sta-tuut benoemde studierichtingen kon in verband met de gevolgen daarvan voor de bekostiging (ook voor het wetenschappelijk onderzoek te verrichten door de desbetreffende leden van de wetenschappelijke staf en voor huisvesting) niet zonder goedkeuring van de minister, hoewel dit niet in de wet was geformaliseerd⁶³. Openbare universiteiten konden zelfs geen aanvang

61

Kamerstukken II, 1951-1952, 2597, nr 3, blz. 23

62

Op grond van een dubieus beroep op het Coördinatiebesluit 1958.

63

Bij de Wet twee-fasenstructuur w.o. (Stb. 1981, 137) is dit wel voor de bij die wet geïntroduceerde op-leidingen van de tweede fase gebeurd. Voor deze opop-leidingen werd de rijksbijdrage slechts verleend als de minister een verklaring van bekostiging had afgegeven (art. 96ter WWO en de daarop gebaseerde amvb

maken met de werving van daarvoor benodigde hoogleraren als de minister zijn goedkeuring aan de instelling van de studierichting niet had gegeven. In geval van in het Academisch Statuut benoemde studierichtingen was de programmeervrijheid ook nog beperkt in deze zin dat de examens van deze studierichtingen de vakken moesten of slechts konden omvatten die in het statuut bij het desbetreffend examen waren aangegeven. Het statuut deed dit echter, zeker na de herziening daarvan in de jaren 1981 en 1982⁶⁴ naar aanleiding van de Wet twee-fasenstructuur w.o., in globale termen. Bovendien werd de inhoud van het statuut materieel door de desbetreffende faculteiten zelf bepaald. Voor het instellen van nieuwe, nog niet in het Academisch Statuut benoemde studierichtingen, de zgn. experimentele studierichtingen, was het vereiste van ministeriële goedkeuring uitdrukkelijk in de wet geregeld. De minister oordeelde in dat kader niet alleen over de bekostiging maar ook over de onderwijskundige kant van de studierichting. Daarvoor moest hij onder andere het advies van de Onderwijsraad inwinnen (art. 20 WWO 1960). Alleen waar het vrije studierichtingen⁶⁵ betrof waren de universiteiten in hoge mate vrij. Als propedeutisch examen van deze studierichting moest een propedeutisch examen van een in het statuut benoemde studierichting worden aangewezen. Het doctoraal examen van de vrije studierichting bestond uit examenonderdelen die betrekking moesten hebben op vakken die (toch al) door de universiteit werden verzorgd.

WUB 1970 en WWO 1986

[1-020] Na de totstandkoming van de WWO 1960 is de zelfstandigheid van de openbare en bij-zondere universiteiten per saldo voortdurend vergroot. In de jaren zeventig van de vorige eeuw raakte de begroting van de universiteit het karakter kwijt van een vraagbegroting. Bovendien werd de rijksbijdrage als een lumpsum uitgekeerd. De WUB van 1970 vergrootte ook de zelf-standigheid van de universiteit in deze zin dat de leden van het belangrijkste universitaire be-stuursorgaan, de universiteitsraad, door en uit de leden van de universitaire gemeenschap wer-den gekozen. In de WWO 1986 zijn tal van bevoegdhewer-den van de Kroon en de minister overge-heveld naar de universiteit zelf. Het betrof hier beslissingen over de toelating van buitenlandse studenten, de benoeming van hoogleraren, de benoeming en regeling van de taak van de secre-taris van de universiteit en van de universiteitsbibliothecaris, de regeling van interuniversitaire instituten, de goedkeuring van de vestiging van bijzondere leerstoelen en van het houden van wetenschappelijke voordrachten door derden. Voorts zijn in die wet verschillende bevoegdhe-den van de minister vervallen zoals de bevoegdheid tot het geven van richtlijnen inzake colle-gegeldcontrole en inzake bestuursvergoedingen alsmede de bevoegdheid overeenkomsten in-zake onderwijs of onderzoek goed te keuren. Voorts werd de rechtsbescherming tegen beslis-singen van de Kroon of de minister uitgebreid⁶⁶. Bij de Invoeringswet WWO werd – voordat de WWO 1986 in werking trad – de ministeriële goedkeuring van de begroting van de universiteit tot een marginale toetsing beperkt⁶⁷.

van 5 augustus 1982, Stb. 477). In de WWO 1986 werd de systematiek van de verklaring van bekostiging ook voor het instellen van studierichtingen geformaliseerd (artt. 179 e.v. WWO 1986).

64

bij de Koninklijke besluiten van 26 oktober 1981, Stb. 653, en van 24 mei 1982, Stb. 318

65

Vrije studierichtingen ook wel genoemd vrije studierichtingen van het standaardtype, moeten niet wor-den verward met het vrije programma, dat in het verlewor-den minder juist ook werd aangeduid als vrije stu-dierichting, zij het van het individuele type (vgl. nota van toelichting bij het Koninklijk besluit van 26 oktober 1981, Stb. 653, waarbij het Algemeen Deel van het Academisch Statuut is vastgesteld).

66

Kamerstukken II, 1983-1984, 16802, nr. 13, blz. 9

WHBO

[1-021] Bij de WHBO zijn de scholen voor hoger beroepsonderwijs uit de WVO gelicht en heb-ben zij wettelijke erkenning gevonden als instellingen voor hoger onderwijs. Tijdens de voorbe-reiding van deze wet heeft de minister de operatie Schaalvergroting, taakverdeling en concen-tratie in het hoger beroepsonderwijs (STC-operatie) in gang gezet. Hieraan lag de nota Schaal-vergroting, taakverdeling en concentratie in het hoger beroepsonderwijs⁶⁸ ten grondslag. Daarin werd, met als uitgangspunt een vergrote onderwijskundige en beheersmatige vrijheid en eigen verantwoordelijkheid voor de instellingen voor hoger beroepsonderwijs, aangegeven dat schaal-vergroting noodzakelijk was voor de versterking van het hoger beroepsonderwijs in de komen-de jaren⁶⁹. Het ging erom het hoger beroepsonderwijs te versterken en het tot een gelijkwaar-dige partner te maken van het wetenschappelijk onderwijs. Bij deze operatie zijn meer dan 340 scholen gefuseerd tot zo’n 50 hogescholen. De wettelijke regeling van de hogescholen in de WHBO, zoals deze na de wijziging bij de IWHBO in 1986 in werking is getreden, leek in hoge mate op de regeling van de universiteiten in de WWO 1986. Ook de hogescholen bezaten dus onder de WHBO een grote mate van zelfstandigheid. Zo werden zij (voortaan) bekostigd door middel van een rijksbijdrage die als lumpsum werd uitgekeerd. Het door de WHBO voorge-schreven Hbo-statuut is nooit tot stand gekomen, waardoor de hogescholen grote vrijheid behielden bij het programmeren van de opleidingen, een vrijheid die zij al hadden onder de WVO. Het instellen van opleidingen kon echter ook onder de WHBO niet zonder goedkeuring van de minister.

HOAK-nota

[1-022] Nog tijdens de parlementaire behandeling van de ontwerpen van de WWO 1986 en de WHBO, op 16 november 1985, bracht de minister de bovengenoemde nota “Hoger Onderwijs: Autonomie en Kwaliteit” (HOAK) uit. Die nota was voorafgegaan door een concept-nota die in maart 1985 was gepubliceerd. In de HOAK-nota werd tegenover de toentertijd bestaande stu-ringswijze een nieuwe gewenste toekomstige bestustu-ringswijze gesteld met als kernbegrippen af-standelijkheid en globaliteit van bestuur enerzijds en sterke nadruk op kwaliteit en kwaliteits-controle anderzijds. De kritiek op de destijds bestaande besturingswijze concentreerde zich op (het bijzonder deel van) het Academisch Statuut en op het preventieve toezicht van de minister op het instellen van opleidingen. Het statuut zou verstarrend werken en innovatie in de weg staan omdat elke majeure wijziging van onderwijsinhoud of verandering in de onderlinge com-bineerbaarheid van programmaonderdelen, in principe in het bijzonder deel diende te worden geformaliseerd⁷⁰. Ook werden de regels van het statuut, niet meer als effectieve waarborgen van de kwaliteit van het onderwijs beschouwd⁷¹. De HOAK-nota beoogde de zelfstandigheid van de instellingen te vergroten door de volgende maatregelen⁷²:

- vergroting van de programmeervrijheid van de instellingen door afschaffing van (het bijzon-der deel van) het Academisch Statuut en door het niet tot stand brengen van het Hbo-statuut alsmede door het verleggen van de overheidssturing naar een hoger aggregatieniveau dan de studierichting, namelijk de sector;

68 Kamerstukken II, 1982-1983, 18 049, nr 2 69 Kamerstukken II, 1982-1983, 18 049, nr 1 70 HOAK-nota, blzz. 14 en 15 71 HOAK-nota, blz. 16 72 HOAK-nota, blz. 17

- versterking van de kwaliteitszorg van het onderwijs door de introductie van visitatie-commissies, die zouden worden ingesteld door de inspectie voor het hoger onderwijs⁷³. Voorts werd in de HOAK-nota veel waarde gehecht aan de planning “Voor het complementair samenspel tussen overheid en instellingen is een adequate plancyclus essentieel, een plancyclus die voldoende ruimte geeft voor een afstemming vanuit de primair verantwoordelijke departe-menten met andere maatschappelijke instituties, waaronder begrepen de overige belanghebben-de belanghebben-departementen. Bovendien moet er voldoenbelanghebben-de tijd zijn voor een goed gedocumenteerbelanghebben-de dia-loog tussen instellingen en overheid.”⁷⁴

WHW (ontwerp-Deetman)

[1-023] De voornemens vervat in de HOAK-nota, werden vervolgens geconcretiseerd in het op 17 maart 1989 bij de Tweede Kamer ingediende ontwerp van de WHW⁷⁵. Dit ontwerp strekte tot vervanging van de WWO 1986, de WHBO en de WOU alsmede van de Machtigingswet in-schrijving studenten en de Machtigingswet beperking inin-schrijving h.b.o. met inbegrip van de verschillende regelingen ter uitvoering van die wetten. Het harmoniseerde in vergaande mate de voor universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit geldende regelingen met betrekking tot de planning en bekostiging, het personeel en het onderwijs. De regels betreffende het be-stuur en de inrichting van de universiteiten, hogescholen en Open Universiteit en die betreffen-de betreffen-de mebetreffen-dezeggenschap van personeel en stubetreffen-denten werbetreffen-den daarentegen voorshands niet gewij-zigd. Conform de HOAK-nota werd in de opzet van het wetsontwerp de programmeervrijheid van de instellingen vergroot door afschaffing van (het bijzonder deel van) het Academisch Statuut, door het niet tot stand brengen van het Hbo-statuut en door het verleggen van de overheidssturing naar een hoger aggregatieniveau dan de studierichting nl. de sector en werd de kwaliteitszorg van het onderwijs versterkt door de introductie van visitatiecommissies die moesten worden ingesteld door de inspectie voor het hoger onderwijs. Tal van bepalingen van het algemeen deel van het Academisch Statuut werden opgenomen in het hoofdstuk inzake het onderwijs van de WHW. Het hart van het ontwerp van de WHW werd gevormd door de regeling van de sector. De sector zou het aangrijpingspunt worden voor overheidssturing. Een bekostigde instelling kon, aldus het wetsontwerp, een of meer van de volgende sectoren omvatten: onderwijs, landbouw en natuurlijke omgeving, natuur, techniek, gezondheidszorg, economie, recht, gedrag en maatschappij, en taal en cultuur. De minister bepaalde welke sector of sectoren een instelling omvatte. Hij zou sectoren kunnen toewijzen of op bepaalde limitatief in de wet omschreven gronden kunnen ontnemen. Bij uitzondering kon hij onder het sectorniveau ingrijpen en aan een instelling voor een onderdeel van een sector een “negatieve verklaring van bekostiging” afgeven, nl. uitsluitend als:

- de kwaliteit van het onderwijs of het onderzoek dan wel van beide in dat onderdeel duurzaam onvoldoende moest worden geacht,

- dat onderdeel in redelijkheid moest worden geacht niet te behoren tot de toegewezen sector, dan wel

- de verzorging van dat onderdeel, gelet op het geheel van de voorzieningen op het gebied van hoger onderwijs en wetenschappelijk onderzoek, ondoelmatig was.

Voor de niet-bekostigde instellingen bevatte het wetsontwerp een analoge regeling van de aan-wijzing van sectoren en van de intrekking van sectoren of onderdelen daarvan.

73

HOAK-nota, blz.37

74

HOAK-nota, blz. 17

WHW (ontwerp-Ritzen)

[1-024] Door de val van het tweede kabinet-Lubbers in mei 1989 kon de Tweede Kamer niet beginnen met de behandeling van het wetsvoorstel. De nieuwe minister van OCW nam het ontwerp van de WHW over zij het met – voor zover in deze relevant – een aanzienlijke wijzi-ging: de sector als aangrijpingspunt van overheidssturing werd verlaten en er werd weer terug-gekeerd naar de opleiding als aangrijpingspunt voor overheidssturing⁷⁶. Bij de (eerste) nota van wijziging werd een Centraal register van opleidingen hoger onderwijs (CROHO) geïntrodu-ceerd, dat de overheid inzicht zou geven in de ontwikkeling van de kwaliteit. De instellingen moesten hun opleidingen in dit register laten registreren. Het instellen van opleidingen behoefde ook in het herziene wetsontwerp niet de voorafgaande goedkeuring van de minister. Alleen achteraf kon worden ingegrepen, zij het uitsluitend bij onvoldoende kwaliteit: “Bij herhaald gebleken gebrek aan kwaliteit kan” aldus de toelichting bij de nota van wijziging “door de mi-nister de bekostiging van een opleiding worden beëindigd. De instelling verliest daarmee voor wat betreft die opleiding het recht op registratie en op het afgeven van getuigschriften met een in de wet geregeld civiel effect. De instelling kan ervoor kiezen de desbetreffende opleiding toch te blijven verzorgen, maar er is geen recht op overheidsbekostiging en de instelling mag geen getuigschriften met bijbehorende titulatuur afgeven. Bovendien ontvangen studenten aan deze opleidingen geen studiefinanciering. De consequenties van sancties bij een herhaald ge-bleken gebrek aan kwaliteit zijn daarmee ingrijpend geworden”⁷⁷. Bij de behandeling van het herziene wetsontwerp drong de Tweede Kamer er in meerderheid op aan om naast de toetsing op kwaliteit ook te toetsen op macrodoelmatigheid van het opleidingenaanbod. Door de meeste fracties werd erop gewezen, aldus de memorie van antwoord: “dat de vergrote zelfsturing niet