[3-061] Zoals in de paragrafen 2.2.4 en 3.1 is gezegd, zijn de vermelding van universi-teiten en hogescholen in de bijlage van de WHW en de aanwijzing als universiteit of hogeschool te beschouwen als vormen van instellingsaccreditatie. Beide vormen van instellingsaccreditatie veronderstelden dat de kwaliteit van het onderwijs en, wat de universiteiten betreft, bovendien die van het onderzoek voldoende was gewaarborgd. Voor het onderwijs werd aanvankelijk (het bijzonder deel van) het Academisch Statuut, aangevuld met de academische traditie, als voldoende waarborg voor de kwaliteit van het wetenschappelijk onderwijs beschouwd. In de jaren tachtig van de vorige eeuw is naar aanleiding van de HOAK-nota een ander, meer adequaat systeem van kwaliteits-zorg bij de universiteiten en hogescholen geïntroduceerd, nl. een systeem waarin de kwaliteit van de opleidingen en van het onderzoek wordt beoordeeld door visitatie-commissies waarin externe, onafhankelijke deskundigen zitting hebben. De in 2002 geïntroduceerde accreditatie van opleidingen bouwt hierop voort maar heeft het sys-teem van kwaliteitszorg schade toegebracht. De visitatie is verworden tot een bureau-cratisch juridisch proces waarin onderdeeltje voor onderdeeltje van het accreditatie-kader wordt afgevinkt ten koste van de inhoud. Bovendien is de verbeterfunctie van de visitatie in belangrijke mate uit het zicht verdwenen. Instellingen passen wel op de zwakke punten van een opleiding in het kader van de zelfstudie te etaleren. De visita-tiecommissie passen wel op zichtbaar voor de NVAO aan te geven op welke punten de opleiding moet worden verbeterd en als zij dat doen, moeten zij nauwkeurig letten op de door hen gebruikte formuleringen opdat de NVAO de verbeterpunten niet als tekort-komingen opvat. Hoewel de introductie in 2010 van de instellingstoets kwaliteitszorg goed bedoeld is, is het twijfelachtig of zij wel leidt tot vermindering van administra-tieve lasten en geeft zij omdat het door de koppeling van visitatie en accreditatie de juridisering van het proces in stand houdt, de instellingen en visitatiecommissies ook geen reden hun behoedzame gedrag te wijzigen. Het positieve besluit van de NVAO naar aanleiding van de instellingstoets kwaliteitszorg heeft slechts tot gevolg dat de visitatiecommissies een aantal instellingsbrede aspecten van kwaliteit niet meer behoeven te beoordelen om dat dit in het kader van die toets al is gebeurd.
[3-062] Het naar aanleiding van de HOAK-nota geïntroduceerde Nederlandse systeem van interne kwaliteitszorg door middel van visitatiecommissies met externe deskun-digen die individuele opleidingen, onderzoekprogramma’s of instituten beoordelen met betrokkenheid van studenten en publicatie van resultaten is in Europa baanbrekend ge-weest. Hoewel in het kader de Bolognaverklaring was afgesproken dat zou moeten worden gekomen tot systeem van accreditatie, certificering of vergelijkbare procedures, dwong en dwingt deze verklaring niet tot introductie van accreditatie van opleidin-gen235. De Bolognaverklaring had aanleiding kunnen zijn voor de Nederlandse
wet-235
“In Bolognaverband” – aldus de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot aanpassing van het accreditatiestelsel (Kamerstukken II, 2009-2010, 32 210, nr 3, blz. 4) – “hebben de betrokken overheden – inmiddels 46 in getal – afspraken gemaakt over de eisen die aan kwaliteitszorgsystemen moeten worden gesteld (Berlijn 2003, Bergen 2005), want zoals vastgesteld in de Berlin Communiqué van 2003: «The
gever het systeem van instellingsaccreditatie te handhaven zij het in een meer moderne vorm. Overigens heeft instellingsaccreditatie al bij veel Europese landen ingang gevon-den met als doel de kwaliteitscultuur te stimuleren.
[3-063] Instellingsaccreditatie moet dan ook in het Nederlands hoger onderwijs weer in ere worden hersteld236. Dan is er geen directe koppeling meer van visitatie van opleidingen en de accreditatie en kan de visitatie weer haar oorspronkelijke karakter krijgen waar docenten en leden van commissies het met elkaar hebben over de inhoud. Dan wordt de kwaliteitscultuur binnen de instellingen bevorderd en komt ook de verbeterfunctie van de visitatie weer tot haar recht en. Instellingen voor hoger onderwijs worden in deze opzet geaccrediteerd als is vastgesteld dat zij wetenschappelijk onderwijs dan wel hoger beroepsonderwijs verzorgen en dat zij beschikken over een adequaat systeem van kwaliteitszorg ten aanzien van dat onderwijs èn ten aanzien van het onderzoek door middel van visitatiecommissies bestaande uit externe deskundigen (“peer reviews based assessments”) en met betrokkenheid van studenten èn als vaststaat dat dit systeem ook daadwerkelijk functioneert. Met deze vaststelling moet de NVAO worden belast. De accreditatie wordt echter niet verleend door de NVAO maar door de minister. De NVAO adviseert de minister. Een positief advies van de NVAO is voorwaarde voor accreditatie van de instelling maar niet de enige voorwaarde. Een tweede voorwaarde is dat het bestuur van de betrokken instelling aantoont dat de continuïteit van instelling voldoende is gewaarborgd. Deze voorwaarde is in de huidige wet (art. 6.9, tweede lid) opgenomen voor rechtspersonen voor hoger onderwijs die wettelijke graden willen verlenen. Een derde voorwaarde dient naar mijn mening te zijn de integriteit van de bestuurders van de instelling. Personen van wie vaststaat dat zij zich – in welke hoedanigheid ook – hebben schuldig gemaakt aan een aantal limitatief in de wet opgesomde gedragingen of, hoewel zij in de positie waren in geval van dergelijke gedragingen van anderen daartegen maatregelen te nemen, dit achterwege hebben gelaten, behoren geen deel uit te maken van het bestuur van een instelling waaraan de overheid door middel van accreditatie vertrouwen schenkt. Bij deze gedragingen moet worden gedacht aan onherroepelijke veroordeling wegens misdrijf, aan fraude bij het afnemen van examen en fraude bij de verwerving van bekostiging. Ten slotte moet de instelling zich houden aan de in de wet opgenomen voorwaarden van accreditatie. Wat de opleidingen betreft komen deze overeen met de in de vigerende wet opgenomen voorwaarden voor “erkenning”237.
quality of higher education has proven to be at the heart of the setting up of a European Higher Education Area». Een nationaal kwaliteitszorgsysteem voor het hoger onderwijs moet in ieder geval omvatten: • Een duidelijke toedeling van de verantwoordelijkheden van de betrokken instituties;
• Evaluatie van programma’s of instituten (interne evaluatie, externe review, deelname van studenten en publicatie van resultaten);
• Een systeem van accreditatie, certificering of vergelijkbare procedures; • Internationale deelname, samenwerking en netwerking.”
236
Reeds bepleit door Peter Kwikkers en Ton Vis in “Instellingsaccreditatie of Opleidingsaccreditatie: het einde van een spagaat”, Tijdschrift voor hoger onderwijs en management Thema 2006, nr 3
[3-064] De vraag kan worden gesteld waarom instellingsaccreditatie niet door de NVAO kan worden verleend. Dat zou op zich zelf kunnen. Daar zijn geen principiële bezwaren tegen. Het feit dat accreditatie van een instelling als universiteit of hoge-school onder andere meebrengt dat de studenten aan de voltijdse opleidingen van die universiteit of hogeschool in beginsel aanspraak hebben op studiefinanciering die ten laste komt van de begroting van het ministerie van OCW, noopt er niet toe de bevoegdheid over accreditatie te beslissen bij de minister te beleggen. Het gaat immers om een gebonden beslissing: indien het kwaliteitszorgsysteem van de betrokken instelling aan de gestelde eisen voldoet, de continuïteit van de instelling gewaarborgd is en uit een oogpunt van integriteit niets op de bestuurders is aan te merken, moet de instelling worden geaccrediteerd. Het maakt daarvoor niet uit of de minister dan wel de NVAO de beslissing neemt. Ook is het niet noodzakelijk ingeval de NVAO de instantie zou zijn die accrediteert, de bevoegdheid de accreditatie in te trekken bij de NVAO te beleggen. Ook in de huidige wet accrediteert de NVAO en is de bevoegdheid de accreditatie in te trekken bij de minister belegd. Dit is gedaan in verband met de ingrijpende consequenties daarvan voor de betrokken instelling en de studenten. Het zou echter wel uit een oogpunt van consistentie de voorkeur hebben, beide bevoegd-heden in één hand te leggen. Om praktische redenen geef ik er de voorkeur aan deze beide bevoegdheden te beleggen bij de minister. Bij accreditatie moet immers onder andere een oordeel worden gegeven over de vraag of de continuïteit van de betrokken instelling voldoende is gewaarborgd. Deze continuïteit moet ook gedurende de accreditatietermijn worden gemonitord aan de hand van de jaarverslagen en –rekenin-gen van de instelling. Hiervoor is expertise op financieel gebied noodzakelijk. Deze expertise is bij het ministerie van OCW en recent, nl. per 1 september 2008, ook bij de inspectie voor het onderwijs aanwezig. Het ministerie en de inspectie hebben een essentiële rol bij de beoordeling van de rechtmatigheid van de verkrijging van de rijksbijdrage door de bekostigde instellingen, van de rechtmatigheid en doelmatigheid van de besteding van die rijksbijdrage alsmede van de vraag of deze instellingen zich aan de bekostigingsvoorwaarden houden. Deze beoordeling kan niet aan de NVAO worden overgelaten. Het is de minister die hiervoor verantwoordelijk is jegens de Staten-Generaal. Het is ondoelmatig een deel van deze financiële expertise alleen wat betreft de beoordeling van de continuïteit van de niet-bekostigde instellingen voor hoger onderwijs bij de NVAO te beleggen en daardoor deze expertise te versnipperen. De vorming van een Europese onderwijsruimte kan op termijn meebrengen, dat in de toekomst wordt gekozen voor een accreditatie door een orgaan op Europees niveau. Voorshands is dit echter niet aan de orde.
[3-065] Er behoeft geen vrees te bestaan dat het bij instellingsaccreditatie voor een lan-gere periode onvoldoende gewaarborgd is dat elke opleiding aan de kwaliteitseisen voldoet. Het kwaliteitszorgsysteem van de geaccrediteerde instelling moet zodanig zijn dat elke opleiding aan de maat is en indien blijkt dat de kwaliteit van een bepaalde opleiding niet meer aan de maat is, tijdig adequate maatregelen worden genomen. De NVAO dient, behalve de minister te adviseren over het kwaliteitszorgsysteem van een instelling die accreditatie wenst, ook steekproefsgewijze of naar aanleiding van
aan-houdende klachten van bijv. studenten na te gaan of het kwaliteitszorgsysteem van de desbetreffende instelling adequaat functioneert, of aanbevelingen in visitatierapporten worden uitgevoerd en of de wettelijke accreditatievoorwaarden worden nageleefd. De NVAO kan als toezichthouder, uitgerust met de benodigde bevoegdheden van een toezichthouder krachtens de Awb, hier de plaats innemen van de inspectie voor het onderwijs, die zich met andere zaken kan bezighouden m.n. het uitoefenen ten behoeve van de minister van OCW van taken op het gebied van het financieel toezicht en de naleving van bekostigingsvoorwaarden voor zover deze niet tevens voorwaarden voor accreditatie zijn.
[3-066] Accreditatie van een instelling voor hoger onderwijs als universiteit of hoge-school moet ook conditio sine qua non zijn voor de bekostiging van de instelling. Niet alleen het besluit tot accreditatie van een instelling maar ook het besluit tot bekostiging van een instelling moet door de overheid worden genomen. Het is de overheid die aan accreditatie gevolgen verbindt; het is de overheid die bekostigt. Het behoeft wat de be-kostiging betreft niet meer de wetgever te zijn, die de instelling de status van bekostig-de instelling geeft. De minister moet over bekostiging besluiten. Een bijlage met een opsomming van alle bekostigde instellingen zoals bij de huidige wet is dus niet nodig. Wel zal de minister jaarlijks een officiële lijst van geaccrediteerde, resp. geaccrediteer-de en bekostiggeaccrediteer-de instellingen moeten publiceren. Het ligt in geaccrediteer-de regeaccrediteer-de dat geaccrediteer-de bestaangeaccrediteer-de bekostigde instellingen bij de invoering van dit systeem bekostigd blijven mits zij geaccrediteerd worden maar ook andere nog niet bekostigde universiteiten of hoge-scholen kunnen bekostiging verkrijgen mits zij zijn geaccrediteerd, mits zij uitgaan van een rechtspersoon zonder winstoogmerk – commerciële instellingen behoeven geen overheidsbekostiging – en mits de macrodoelmatigheid zich niet tegen hun bekostiging verzet. Zij moeten een verbetering brengen voor het stelsel als geheel. Als zij meer van hetzelfde brengen, is er ook geen reden voor bekostiging. Bovendien moet verdunning van de beschikbare middelen worden voorkomen. Bekostiging van de instelling brengt mee dat zij zich moet houden aan bekostigingsvoorwaarden. Daartoe behoren niet alleen de accreditatievoorwaarden maar ook overige bekostigingsvoorwaarden die betrekking hebben op de inrichting van het bestuur alsmede op de medezeggenschap en rechtsbescherming van studenten. Met het toezicht op de naleving van de overige bekostigingsvoorwaarden is de minister belast, die daarbij gebruik kan maken van de inspectie voor het onderwijs.
[3-067] Accreditatie als universiteit of hogeschool wordt voor bepaalde termijnen, bijv. tien jaar, toegekend. Zij kan tussentijds worden ingetrokken door de minister indien blijkt dat de instelling of organen van de instelling zich niet houden aan de accreditatie en binnen een redelijke termijn aan een waarschuwing van de minister geen gevolg is gegeven. De status van bekostigde instelling wordt voor onbepaalde tijd verleend. Verlies van accreditatie betekent echter automatisch het einde van de bekostiging. Indien blijkt dat een bekostigde instelling of een of meer organen van die instelling zich niet houden aan de bekostigingsvoorwaarden en binnen een redelijke termijn aan een waarschuwing van de minister geen gevolg is gegeven, kan de minister besluiten
de bekostiging geheel of gedeeltelijk in te houden of structureel te verminderen dan wel de instelling de status van bekostigde instelling te ontnemen.
[3-068] Blijkens de memorie van toelichting bij het wetsontwerp tot aanpassing van het accreditatiestelsel238 heeft het Adviescollege toetsing administratieve lasten (ACTAL) in verband met het oog op het grotere effect op de administratieve lasten de voorkeur uitgesproken voor instellingsaccreditatie in plaats van opleidingsaccreditatie en is ook in twee internationale evaluaties van het accreditatiesysteem in Nederland de aanbeveling gedaan om over te gaan op een systeem van instellingsaccreditatie (OECD 2007; Committee for the review of the NVAO 2007). Naar aanleiding hiervan merk ik op dat instellingsaccreditatie zeker een aanzienlijke reductie van administratieve lasten voor de instellingen oplevert. Ook bij instellingsaccreditatie blijft er evenwel een periodieke beoordeling van opleidingen, onderzoekprogramma’s en instituten noodzakelijk met bijbehorende zelfevaluatie, midterm reviews, procedures van hoor en wederhoor, enz. Ook blijft registratie van opleidingen van een geaccrediteerde instelling waaraan wettelijke titulatuur is verbonden in een officieel register als het CROHO voor de kenbaarheid van die opleidingen noodzakelijk. De huidige ingewik-kelde regelgeving die voorziet in talloze bureaucratische procedures met allerlei ter-mijnen, die al dan niet verlengd worden, kan worden vereenvoudigd. De visitatie die door het huidige systeem verworden is tot een bureaucratisch juridisch proces waarbij opstellers van zelfevaluaties en visitatierapporten vooral bezig zijn met het afvinken van de verschillende onderdeeltjes van het accreditatiekader om de NVAO ter wille te zijn, kan weer gericht worden op datgene waar het werkelijk om gaat: de inhoudelijke kant van het onderwijs en de wijze en het niveau waarop gedoceerd en geëxamineerd wordt.
238
4.1. Inleiding
Universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit
[4-001] De wetgever geeft aan de in de bijlage van de WHW genoemde universiteiten hogescholen en Open Universiteit aanspraak op bekostiging. Zij verleent deze
aan-spraak ten behoeve van het verzorgen van initieel onderwijs en, voor zover het de uni-versiteiten betreft, mede ten behoeve van het wetenschappelijk onderzoek. Dit is de zgn. bekostigingsgrondslag (art. 1.9, eerste lid). De aanspraak bestaat mits de instelling
de bij of krachtens de WHW gestelde bekostigingsvoorwaarden in acht neemt. De op-leidingen op het gebied van het initieel onderwijs moeten geaccrediteerd zijn (art. 1.9, derde lid). De bekostigingsvoorwaarden betreffen de kwaliteitszorg, de planning en be-kostiging, het personeel, het onderwijsaanbod, de registratie (van opleidingen), het on-derwijs, de examens en de promoties, de vooropleidings- of toelatingseisen, de studen-ten en extranei, de rechtsbescherming van studenstuden-ten en extranei en het bestuur en de inrichting (art. 1.9, derde lid), een en ander uiteraard alleen voor zover aan de instelling of aan haar organen bij of krachtens de WHW verplichtingen worden opgelegd. [4-002] De middelen voor de bekostiging van het hoger onderwijs worden jaarlijks door de wetgever bij de begrotingswet239 vastgesteld. Deze middelen vormen het zgn.
macrokader. Voor de universiteiten en de hogescholen worden verschillende
macrokaders vastgesteld. Door middel van een in een amvb vastgelegde berekenings-wijze, wordt modelmatig aan de hand van een aantal parameters en procedures
bere-kend op welk deel van het macrobudget de individuele universiteit of hogeschool aanspraak heeft (artt. 2.5, eerste en tweede lid, en 2.6). Dit deel wordt door de minister vastgesteld als rijksbijdrage voor de desbetreffende instelling. De rijksbijdrage wordt
jaarlijks vastgesteld (art. 2.5, derde lid). Zij wordt niet in een keer aan de desbetreffen-de instelling uitbetaald – dan zou desbetreffen-de rijksoverheid te veel inkomsten in desbetreffen-de vorm van rente moeten missen – maar volgens een door de minister te bepalen kasritme (art. 2.5, vijfde lid). Ten behoeve van de berekening van de rijksbijdrage moeten de instellingen jaarlijks aan de minister de gegevens verstrekken die in verband met de gehanteerde parameters van belang zijn (de zgn. bekostigingsgegevens) vergezeld van een verklaring van een accountant240 (art. 4.4 Uitvoeringsbesluit WHW 2008). Wie die ac-countant aanwijst en welke hoedanigheid die acac-countant moet bezitten, wordt sedert artikel 2.9, derde lid, “oud” WHW bij de wet inzake “versterking besturing” is
ge-239
In hoofdstuk VIII (begroting ministerie OCW) en voor de “groene” instellingen voor hoger onderwijs tot voor kort in hoofdstuk XIV (begroting ministerie LNV) en thans in het hoofdstuk inzake EL&I.
240
Hoewel hiervoor de term “accountantsverklaring” (nog) in de regelgeving van OCW wordt vermeld, wordt voor het accountantsrapport naar aanleiding van het onderzoek naar de bekostigingsgegevens de voorkeur gegeven aan de term “assurancerapport”.
schrapt241, in het midden gelaten. Het ligt in de rede dat dit dezelfde accountant is als de accountant die door de raad van toezicht is aangewezen voor de controle van de jaarrekening van de instelling.
[4-003] De rijksbijdrage alsmede de college- en examengelden en andere inkomsten van de universiteit of hogeschool worden door middel van de begroting van de
betrok-ken universiteit of hogeschool binnen de instelling verdeeld en eventueel door middel van begrotingen van de verschillende organisatie-eenheden nader verdeeld (art. 2.8). Door de begroting wordt de bestemming van de middelen bepaald. De besteding moet – dat brengt nu eenmaal de aard van een begroting mee – overeenkomstig deze bestem-ming plaatsvinden. De rijksbijdrage wordt als “lumpsum” uitgekeerd. Dit betekent dat de instellingen bestedingsvrijheid hebben. Deze vrijheid is evenwel niet onbeperkt: de
rijksbijdrage mag niet onrechtmatig en niet (kennelijk) ondoelmatig worden besteed (art. 2.9, derde lid).
[4-004] Van het financieel beheer, waartoe ook de besteding van de rijksbijdrage behoort, legt het college van bestuur door middel van het verslag verantwoording af
aan de raad van toezicht. Het college van bestuur legt dus geen verantwoording af aan medezeggenschapsorganen noch aan de minister. Het verslag bestaat uit de jaarreke-ning met bijbehorende begroting, het jaarverslag en overige financiële gegevens (art. 2.9). De jaarrekening wordt onderzocht door een registeraccountant of accountant-administratieconsulent die daartoe door de raad van toezicht is aangewezen en die omtrent zijn onderzoek verslag uitbrengt aan de raad van toezicht en dus niet aan de minister (artt. 98, eerste lid onder g, 10.3d, tweede lid onder g, en 11.6, eerste lid onder g, juncto art. 393, eerste lid, Boek 2 van het BW). Na de goedkeuring door de raad van toezicht moet het verslag incl. de jaarrekening aan de minister worden gezonden (art. 2.9, eerste lid). De wet schrijft, na het schrappen van artikel 2.9, derde lid, “oud” WHW bij de wet inzake “versterking besturing”, niet meer voor dat de jaarrekening zoals die aan de minister wordt gezonden, vergezeld moet gaan van een accountants-verklaring242. Dat dit een abuis is, blijkt uit het feit dat bij of krachtens amvb een