De algemene berekeningswijze: bekostigingsmodellen

[4-032] Het voor de universiteiten tot voor kort, tot 2011, bestaande bekostigingsmodel

was het zgn. Prestatiebekostigingsmodel (PBM), zoals dat in 2002 in verband met de invoering van de bachelor/master-structuur (BaMa-structuur) is aangepast. In dit model werd het landelijk onderwijsdeel over de universiteiten verdeeld aan de hand van twee parameters “eerstejaarsstudenten instelling” en “verleende graden”. Daartoe werd het landelijk onderwijsdeel voor de universiteiten door de minister nader gecompartimen-teerd. Een van deze subcompartimenten werd verdeeld aan de hand van het aantal “eerstejaarsstudenten instelling” per opleiding. Dit aantal werd vermenigvuldigd met een factor afhankelijk van het bekostigingsniveau dat voor de desbetreffende opleiding was vastgesteld: 1 of 1,5 (art. 4.8, derde en vierde lid, “oud” UWHW 2008). Het ging dus om “gewogen” studentenaantallen: een student kon tellen voor één of voor een anderhalve student. Onder “eerstejaarsstudenten instelling” moesten worden verstaan degenen die op enig moment in de peilperiode als student voor een bachelor- of masteropleiding waren ingeschreven en die in de periode van vijf jaar voorafgaande aan de peilperiode op geen enkel moment bij de desbetreffende instelling als student voor een bachelor- resp. masteropleiding waren ingeschreven (art. 4.8, tweede lid, “oud” UWHW 2008). De peilperiode was de periode van 1 oktober in het derde kalen-derjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar waarvoor de rijksbijdrage werd vastgesteld, tot en met 30 september in het tweede kalenderjaar voorafgaand aan het begrotingsjaar waarvoor de rijksbijdrage zou worden vastgesteld (art. 1.1, onder t, UWHW 2008). De

rijksbijdrage ijlde dus na: eerst jaren na de prestatie kwam de “beloning” of “straf”. Studenten aan wie de graad Bachelor in het hoger beroepsonderwijs was verleend, bleven bij de vaststelling van het aantal eerstejaarsstudenten voor een bacheloroplei-ding aan een universiteit buiten beschouwing (art. 4.8, tweede lid, UWHW 2008). Een tweede subcompartiment werd verdeeld op basis van de aantallen graden per opleiding die in de peilperiode door een universiteit waren verleend. Het aantal graden in een opleiding dat voor de bekostiging meetelde, was gelijk aan het product van het aantal graden, verleend in die opleiding en de factor behorend bij het bekostigingsniveau van de desbetreffende opleiding: 1/3, 1/2, 2/3, 1, 6/5 en 9/5 (art. 4.9 “oud” UWHW 2008). Het ging dus om “gewogen” graden.

[4-033] In het voor de hogescholen tot 2011 bestaande bekostigingsmodel was voor de

verdeling van het landelijk onderwijsdeel de onderwijsvragende student de belang-rijkste parameter. Dit deel werd voor de berekening van de rijksbijdragen aan de afzderlijke hogescholen nader gecompartimenteerd in een “opleiding-gewogen on-derwijsvraag” en een “instelling-gewogen onon-derwijsvraag” (art. 4.12 “oud” UWHW 2008). De eerstgenoemde onderwijsvraag werd voor elke bacheloropleiding berekend aan de hand van een formule waarin aantallen afgestudeerden (d.w.z. zij die de bache-lorgraad hadden verkregen) en aantallen uitvallers parameters waren (art. 4.14 “oud” UWHW 2008). Deze formule was de uitdrukking van een bonus-malussysteem: hoe sneller studenten afstudeerden of hoe sneller ze uitvielen, hoe gunstiger dat voor de bekostiging van de hogeschool was (de “bonus”). Het omgekeerde gold ook: hoe lan-ger studenten over hun studie deden, of hoe later ze uitvielen, hoe nadelilan-ger dat was voor de bekostiging van de hogeschool (de “malus”). Daarbij was rekening gehouden met de collegegeldinkomsten van de hogeschool. Meer inschrijvingsjaren, en dus meer collegegeldinkomsten, betekende een lagere rijksbijdrage Afstuderen binnen 4,65 jaar of uitvallen binnen 1,35 jaar was voor de instelling financieel het meest gunstig. Bij een masteropleiding was de onderwijsvraag eenvoudiger te bepalen: deze was gelijk aan het aantal studenten op de peildatum (art. 4.18 “oud” UWHW 2008). De “op-leiding-gewogen onderwijsvraag” van een hogeschool was gelijk aan het totaal van de aldus berekende onderwijsvraag van de door de desbetreffende hogeschool verzorgde opleidingen, nadat deze per opleiding was vermenigvuldigd met een factor behorend bij het bekostigingsniveau van de desbetreffende opleiding. De “instelling-gewogen onderwijsvraag” van een hogeschool was gelijk aan de “opleiding-gewogen” onder-wijsvraag vermenigvuldigd met een bij ministeriële regeling voor de desbetreffende hogeschool vast te stellen factor.

[4-034] Uit het landelijk onderwijsdeel voor de universiteiten, resp. hogescholen werd aan de afzonderlijke universiteiten en hogescholen in de tot voor kort bestaande model-len ook nog een zgn. onderwijsopslag toegekend (artt. 4.10 en 4.19 UWHW 2008).

Deze onderwijsopslag bestond uit een bedrag dat voor de desbetreffende universiteit of hogeschool was vastgesteld bij ministeriële regeling in relatie tot kwaliteit, kwetsbare opleidingen of bijzondere voorzieningen, en ten slotte het voor de desbetreffende in-stelling bij ministeriële regeling vastgestelde percentage van het deel van het landelijk

onderwijsdeel voor de universiteiten, resp. hogescholen dat na hantering van alle para-meters en andere procedures nog resteerde. In de onderwijsopslag waren de diverse be-staande instellingsspecifieke bedragen en percentages voor universiteiten en hogescho-len opgenomen, waarmee, aldus de nota van toelichting bij het koninklijk besluit waarbij het Bekostigingsbesluit WHW in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 is geïn-tegreerd²⁶¹, tevens “de suggestie vervalt als zou sprake zijn van oormerking van be-dragen via het besluit”, nl. het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. “Het is daarbij aan de instelling zelf” zo vervolgt die toelichting “om bij de interne allocatie aan deze mid-delen een adequate bestemming te geven, zoals dat ook nu het geval is. Deze bundeling laat onverlet de onderliggende bestuurlijke afspraken en toezeggingen inzake de om-vang en mogelijke wijziging van bedragen en percentages.” Het lijkt of hiermee het missiebudget zoals dat in het ontwerp van de WHW was voorgesteld, is teruggekomen. Overigens heeft de onderwijsopslag onverlet gelaten dat toch weer allerlei subsidies buiten de bekostiging om werden en worden toegekend. Zie hierover paragraaf 4.10.3. [4-035] Het landelijk onderzoekdeel voor de universiteiten is bij de laatste herziening

van het bekostigingsmodel PBM ongewijzigd gebleven. Het bestaat uit een aantal subcompartimenten. Behoudens de zgn. strategische overwegingen component (SOC) wordt de omvang van deze subcompartimenten door de minister bepaald. De SOC is dat deel van het landelijk onderzoekdeel dat resteert na vaststelling van de overige subcompartimenten. Deze overige subcompartimenten worden in het huidige model over de universiteiten verdeeld op basis van de aantallen graden per opleiding die in de peilperiode door een universiteit zijn verleend, op basis van het aantal proefschriften of ontwerpercertificaten, resp. in verband met de betrokkenheid bij onderzoekscholen of toponderzoekscholen. Het aantal graden dat voor de bekostiging meetelt, wordt verme-nigvuldigd met een factor, afhankelijk van het bekostigingsniveau van de desbe-treffende opleiding. Mastergraden tellen hierbij tweemaal zo zwaar als bachelorgraden (art. 4.20 UWHW 2008). Voor elk proefschrift, resp. ontwerpercertificaat wordt een vast bedrag toegekend (art. 4.21 UWHW 2008). Hierbij wordt niet meer gedifferen-tieerd naar bekostigingsniveau. Na vele jaren is eindelijk de consequentie getrokken van het sedert de inwerkingtreding van de WWO 1986 in de wet neergelegde beginsel van “eenheid van doctoraat per universiteit” dat in de plaats is gekomen van het be-ginsel van “eenheid van doctoraat per faculteit”. De subcompartimenten onder-zoekscholen en toponderonder-zoekscholen worden over de universiteiten verdeeld volgens de in de desbetreffende bijlage bij het Uitvoeringsbesluit WHW 2008 genoemde per-centages (art. 4.22 UWHW 2008). De SOC is een vast bedrag per universiteit waarvan de omvang voor het grootste deel historisch is bepaald. Het is echter voor de minister mogelijk middelen aan de SOC van een universiteit te onttrekken en deze middelen opnieuw te verdelen, nl. als een universiteit naar het oordeel van de minister onvol-doende rekening houdt met de prioriteit- en posterioriteitstelling van de wetenschaps-gebieden die zijn aangeduid in het Wetenschapsbudget. In dat geval wordt daarover en over de mogelijke gevolgen voor de bekostiging van de desbetreffende universiteit

overleg gevoerd met de universiteitsbesturen. Indien dat overleg daartoe aanleiding geeft, kan bij ministeriële regeling worden afgeweken van de bestaande verdeling van de SOC over de afzonderlijke universiteiten. Uiteraard brengt behoorlijk bestuur mee dat eerst overleg wordt gepleegd met het college van bestuur van de betrokken univer-siteit. De minister zal ook moeten motiveren waarom die universiteit onvoldoende rekening houdt met de prioriteit- en posterioriteitstelling in het Wetenschapsbudget. Een eventuele herverdeling kan per universiteit ten hoogste drie procent van de omvang van het bedrag van de SOC van die universiteit betreffen (art. 4.24 UWHW 2008).

[4-036] Uit het landelijk deel voor ontwerp en ontwikkeling kan de minister aan een

hogeschool een bedrag toekennen dat bij ministeriële regeling wordt vastgesteld. Ver-volgens wordt het restant van dit landelijk deel over de hogescholen verdeeld naar evenredigheid van de omvang van de onderwijsdelen van de hogescholen (art. 4.24 UWHW 2008).

[4-037] Het landelijk deel ondersteuning geneeskundig onderwijs en onderzoek wordt

verdeeld over de universiteiten waaraan een academisch ziekenhuis is verbonden. Ook dit deel bestaat uit subcompartimenten: een subcompartiment voor rente en afschrij-ving ten behoeve van investeringen voor academische ziekenhuizen in de begrotings-jaren tot en met 2007, een subcompartiment voor rente en afschrijving ten behoeve van investeringen voor academische ziekenhuizen in de begrotingsjaren vanaf 2008 en een restpost, die over de betrokken universiteiten ten behoeve van hun academisch zieken-huis worden verdeeld onder andere naar evenredigheid van het aantal “eerstejaars-studenten instelling” in de opleidingen geneeskunde geneeskunde-klinisch onderzoeker en arts-klinisch onderzoeker van de universiteit, en naar evenredigheid van het aantal door de universiteit in de peilperiode verleende mastergraden voor de opleidingen geneeskunde, geneeskunde-klinisch onderzoeker en arts-klinisch onderzoeker van de universiteit.

[4-038] In de zou juist beschreven bekostigingsmodellen voor universiteiten en hoge-scholen werden, zoals het vorenstaande duidelijk maakt, parameters gehanteerd die gerelateerd waren aan kwaliteit en kwantiteit van de productie van de verschillende instellingen. In deze modellen was derhalve in hoge mate sprake van “outputfinan-ciering”. Inmiddels is (wederom) een nieuw bekostigingsmodel voor universiteiten en hogescholen tot stand gekomen²⁶². De aanleiding is de zgn. HBO-fraude die duidelijk zou hebben gemaakt dat de destijds bestaande modellen perverse prikkels zouden bevatten. “De eerste was het scoren van zoveel mogelijk eerstejaars. De tweede was daarna zo weinig mogelijk studenten over te houden, bij voorkeur slechts die studenten die ook de eindstreep zouden gaan halen. (…). De derde prikkel was dat instellingen studenten die al een tijdje binnen waren zo snel mogelijk een diploma wilden verlenen”, aldus wist het lid van de Tweede Kamer Harbers (VVD) op 21 januari 2010 te

len²⁶³. Waar dit kamerlid deze wijsheid vandaan heeft blijft een raadsel²⁶⁴. Dit soort algemene uitspraken zijn zonder meer beledigend voor besturen en medewerkers van de instellingen voor hoger onderwijs alsof dit in het hoger onderwijs de gangbare praktijk zou zijn. Elke onderbouwing of bewijsvoering ontbreekt. Ook de zgn. HBO-fraude biedt hiervoor geen grond. Op deze HBO-fraude wordt in de volgende paragraaf inge-gaan.

[4-039] Het nieuwe model is gaan werken vanaf 2011. In dat nieuwe model wordt de rijksbijdrage die instellingen voor hoger onderwijs ontvangen vanwege het verzorgen van bachelor- en masteropleidingen, gebaseerd op het aantal inschrijvingen bij geac-crediteerde bachelor- en masteropleidingen binnen de nominale cursusduur, het aantal bachelor- en mastergraden dat is verleend, en een instellingsspecifieke onderwijsopslag. Alleen inschrijvingen die aan bepaalde voorwaarden voldoen, tellen voor de

bekosti-ging mee:

- de student moet op de peildatum (30 september) het volledige wettelijk collegegeld verschuldigd zijn (inschrijving eerste opleiding),

- aan het woonplaatsvereiste en aan het nationaliteitsvereiste voldoen,

- nog geen graad Bachelor of hebben ontvangen bij inschrijving bij een bacheloroplei-ding en nog geen graad Master hebben ontvangen bij inschrijving bij een masteroplei-ding (met een uitzonderingsbepaling bij inschrijving bij de CROHO-onderdelen onder-wijs of gezondheidszorg), en

- ten slotte niet meer malen zijn meegeteld voor de bekostiging in het hoger onderwijs dan de studielast²⁶⁵ (ECTS) van de bachelor- resp. masteropleiding waar de hij is ingeschreven gedeeld door zestig.

Graden tellen voor de bekostiging mee indien:

- een student in de peilperiode een graad Bachelor of Master is verleend, - het volledige collegegeld verschuldigd is,

- aan het woonplaatsvereiste en aan het nationaliteitsvereiste voldoet,

- nog geen graad Bachelor of Master heeft ontvangen bij inschrijving bij een bachelor-opleiding en nog geen graad Master heeft ontvangen bij inschrijving bij een (met een uitzonderingsbepaling bij inschrijving bij de CROHO onderdelen onderwijs of gezond-heidszorg).

[4-040] Dus niet alle bachelor- en mastergraden tellen meer mee in het nieuwe model. Zo tellen niet meer mee de graden die zijn verleend aan buitenlandse studenten als zij niet voor studiefinanciering krachtens artikel 2.2 Wet studiefinanciering 2000 in aan-merking kunnen komen, aan extranei dan wel aan hen die als student het examen

263

Kamerstukken II, 2009-2010, 31 288, nr. 86, blz. 2

264 De vraag rijst of dit kamerlid toen al op de hoogte was van het feit dat bij een enkel opleidingen van één hogeschool (Inholland) een dubieus afstudeertraject bestond voor langstudeerders, waarover pas op 10 juli 2010 een artikel in de Volkskrant verscheen. Dit incident is echter onvoldoende grond om de algeme-ne uitspraken te doen die dit kamerlid heeft gedaan.

265

hebben afgelegd en het getuigschrift en dus de graad na beëindiging van hun inschrij-ving – en dus geen student meer zijn – ontvangen²⁶⁶. Dit laatste is onbegrijpelijk en moet worden gerepareerd: het is absurd dat een graad niet meetelt enkel en alleen om-dat de betrokken student zich na het examen maar vóór de uitreiking van het getuig-schrift en de toekenning van de graad heeft laten uitschrijven. Dit is een perverse prikkel, die ertoe kan leiden dat instellingen studenten dwingen zich niet op tijd uit te schrijven na het examen, resp. zich weer in te schrijven voor de ontvangst van het ge-tuigschrift en het verkrijgen van de graad.

[4-041] Met dit nieuwe model vervallen de tot dan toe voor universiteiten en ho-gescholen van elkaar verschillende bepalingen inzake de bekostiging voor hoger on-derwijs. In plaats van het aantal eerstejaarsstudenten in het wetenschappelijk onderwijs en het aantal onderwijsvragende studenten in het hoger beroepsonderwijs wordt het aantal ingeschreven studenten gehanteerd. Daarbij tellen voor de bekostiging alleen studenten mee die binnen de nominale studieduur studeren. “Dit is” aldus de nota van toelichting bij het desbetreffende ontwerp-besluit “een stimulans voor kwalitatief hoogwaardig onderwijs en goede studiebegeleiding gericht op afstuderen. Ook ingeval de student studievertraging heeft opgelopen, blijft een diplomaopslag beschikbaar”, dat wil zeggen telt de verleende graad nog mee voor de bekostiging van de instelling. In dit nieuwe model vindt, althans voor het hoger onderwijs in zijn geheel, wat het onder-wijsdeel betreft, 60% van de bekostiging van de instellingen plaats op basis van aantal-len studenten, 20% op basis van graden, en 20% als onderwijsopslag. Deze percentages kunnen verschillen tussen het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonder-wijs en daarbinnen ook tussen de instellingen. Uiteraard heeft ook dit model, zoals elk model, “perverse” prikkels. Het zal instellingen ertoe kunnen bewegen de voorrang te geven aan kwantiteit in termen van aantallen studenten, boven de kwaliteit van het onderwijs; het zou ook instellingen ertoe kunnen bewegen om studenten binnen te houden gedurende de nominale cursusduur en hen daarna “weg te pesten” wanneer er geen kans op een getuigschrift is.

[4-042] Voor het wetenschappelijk onderwijs is dit nieuwe model het vijfde sedert 1 januari 1994²⁶⁷. In dat jaar werd het hoger onderwijs bekostigingsmodel (HOBEK) ingevoerd. Vanaf 1997²⁶⁸ werd dit vervangen door een model dat meer stabiliteit bood aan de universiteiten. Daarbij werd voor de bekostiging de parameter “aantallen ge-tuigschriften” belangrijker dan de parameter “aantallen studenten”. Dit stabielere be-kostigingsmodel (STABEK) is met ingang van 2000²⁶⁹ vervangen door het Prestatiebe-kostigingsmodel (PBM), waarbij de prestatieoriëntatie in het onderwijsdeel door een zwaarder gewicht toe te kennen aan getuigschriften werd versterkt, dat met ingang van

266

Voor het verkrijgen van het getuigschrift behoeft de betrokkene niet ingeschreven te zijn. Zie paragraaf 8.2.

267

Koninklijk besluit van 20 december 1993, Stb. 715

268

Koninklijk besluit van 21 oktober 1996, Stb. 545

1 januari 2003²⁷⁰ is aangepast aan de bachelor/master-structuur (het BaMa-model). In het nieuwe model wordt weer de andere kant opgegaan en wordt het zwaartepunt ge-legd bij aantallen studenten in plaats van graden²⁷¹. De gemiddelde levensduur van een bekostigingsmodel blijkt, gelet op dit ervaringsgegeven, slechts drie jaar te zijn! Bij in-voering van het nieuwe model vanaf 2011 kan dus met ingang van 2014 naar verwach-ting weer een nieuw model van toepassing zijn²⁷². Door de uit een oogpunt van behoor-lijk bestuur noodzakebehoor-lijke budgettair neutrale overgang van een bestaand model naar een nieuw model wordt dus dat nieuwe model op zijn beurt alweer vervangen voordat het doel waarvoor het werd geïntroduceerd, is bereikt. Eigenlijk verandert er dus niet behalve als er fouten worden gemaakt zoals bij de overgang naar het BaMa-model.

[4-043] Voordat HOBEK werd ingevoerd, gold voor de universiteiten sedert 1983 het Plaatsen-geldmodel (PGM) aangevuld met het overige-lastenmodel (OLM)²⁷³. In PGM werd expliciet re-kening gehouden met het eigen karakter van elk der specifieke universitaire taakgebieden, te weten de beide universitaire hoofdtaken, onderwijs en onderzoek alsmede met de zgn. maat-schappelijke dienstverlening zoals patiëntenzorg en museale taken. PGM kende een zogenaamd B-deel, dat bestemd was voor het zgn. voorwaardelijk gefinancierd onderzoek, d.w.z. onder-zoek dat, op voorwaarde van kwaliteit, vanwege wetenschappelijke of maatschappelijke rele-vantie in aanmerking kwam voor vijf jaar gegarandeerde financiering²⁷⁴. Voor de financiering van het universitaire onderzoek kende PGM naast het B-deel A-delen: voor het bijblijven met wetenschappelijke ontwikkelingen (A1-deel), voor de mogelijkheden voor de universiteit om volstrekt zelfstandig het onderzoek te bepalen (A2-deel) en voor de financiering van de maat-schappelijke dienstverlening (AM-deel). Met behulp van PGM werden voor het overgrote deel normatief de voor de verschillende taken noodzakelijke aantal plaatsen voor wetenschappelijk personeel en het aantal plaatsen voor onderwijs en onderzoek ondersteunend en administratief personeel bepaald. Vervolgens werd het aantal - gebruikmakend van gemiddelde personeels-lasten – omgerekend in een totaalbudget voor personele personeels-lasten, dat als lumpsum beschikbaar werd gesteld. Het budget voor materiële exploitatie-uitgaven werd bepaald door middel van het OLM. De overige lasten waren onderscheiden in harde lasten en normeerbare lasten. De harde lasten werden op declaratiebasis vergoed en waren geoormerkt. De normeerbare lasten waren gerelateerd aan de uitkomsten van PGM. Zij werden als lumpsum ter beschikking gesteld. Investeringen werden via een andere procedure bekostigd, waarbij plannen en begrotingen door de minister moesten worden goedgekeurd. Beide modellen zijn regelmatig aangepast.

[4-044] De mogelijkheid van de overheid door middel van het bekostigingsmodel de instellingen voor hoger onderwijs te sturen, moet niet worden overschat. In de eerste plaats worden instellingen bekostigd en niet opleidingen of onderzoekgroepen. Binnen

270

Koninklijk besluit van 15 september 2003, Stb. 377

271

Zie voor een gedetailleerde beschrijving van de verschillende modellen: B. Jongbloed en C. Salerno, “De Bekostiging van het Universitaire Onderwijs en Onderzoek in Nederland: Modellen, Thema’s en Trends, Achtergrondstudie voor de AWT”, CHEPS Enschede december 2003

272

Deze verwachting lijkt gegrond: in het verlengde van het advies van de Commissie-Veerman heeft de staatssecretaris van OCW in zijn brief aan de Tweede Kamer van 7 februari 2011, ref. 272993, een wijziging van het bekostigingsmodel aangekondigd.

273 Zie voor eerdere modellen en een gedetailleerde beschrijving van PGM en het OLM de in de vorige voetnoot genoemde studie.

274

de instellingen worden de van de overheid verkregen middelen verdeeld. Een deel daarvan is bestemd voor de het centrale bestuursapparaat en de infrastructuur. Ook zal een college van bestuur over middelen willen beschikken in het kader van een vrije be-leidsruimte, bijv. om gewenste ontwikkelingen te stimuleren, aanjaagpremies te geven, kwaliteit extra te belonen, enz. Wat resteert wordt – veelal modelmatig – verdeeld over