[3-018] Accreditatie vindt plaats door de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO). De NVAO is opgericht bij het in paragraaf 3.1 genoemde verdrag dat Neder-land en Vlaanderen in 2003 hebben gesloten. De NVAO heeft ingevolge dat verdrag tot taak zowel Nederlandse als Vlaamse opleidingen binnen het hoger onderwijs een tno te laten ondergaan of te accrediteren overeenkomstig de regels die bij of krachtens de Nederlandse wet respectievelijk het Vlaams decreet zijn gesteld. Nederland en Vlaanderen kunnen na onderling overleg de NVAO voorts belasten met opdrachten die deze taak ondersteunen of aanvullen (art.1, eerste en tweede lid, Verdrag). Voor een wijziging van de taak van de NVAO bijv. om haar een rol te geven bij instellings-accreditatie is dus wijziging van het verdrag nodig. De NVAO heeft rechtspersoon-lijkheid naar Nederlands recht (art. 2, eerste lid, Verdrag). Zij is gevestigd te Den Haag (art. 1, vierde lid, Verdrag). Zij kan overeenkomstig de Nederlandse wetgeving be-sluiten nemen naar Nederlands recht en overeenkomstig de Vlaamse wetgeving admi-nistratieve rechtshandelingen stellen naar Belgisch recht (art. 2, tweede lid, Verdrag). De NVAO is een zelfstandig bestuursorgaan (zbo), waarop de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen (Kaderwet zbo’s) 205 van toepassing is (art. 5a.2, zevende lid). Zij is dus een bestuursorgaan van de centrale overheid (het “Rijk”)206 maar is als zelfstandig rechtspersoon geen onderdeel van de rechtspersoon “Staat”. Deze wet geeft basisregels betreffende zbo’s op het niveau van de centrale overheid; zij regelt de bevoegdheden van de minister wie het aangaat ten opzichte van een zbo en de verplichtingen die een zbo jegens die minister heeft. De bepalingen in het verdrag zijn in lijn met deze wet, die wat de NVAO betreft dan ook slechts aanvullende werking heeft, nl. voor zover het verdrag of de WHW niet in een bepaalde aangelegenheid voorziet. De Nederlandse en Vlaamse ministers die bevoegd zijn voor hoger onderwijs vormen samen het Comité van Ministers, dat de bevoegdheden heeft die in dit Verdrag aan dat comité zijn gegeven (art. 3 Verdrag).
205
Wet van 9 september 2004, Stb. 493
206
Dat volgt uit de definitie van zbo die in artikel 1 Kaderwet zelfstandige bestuursorganen wordt gegeven, nl. een bestuursorgaan van de centrale overheid dat bij de wet, krachtens de wet bij algemene maatregel van bestuur of krachtens de wet bij ministeriële regeling met openbaar gezag is bekleed, en dat niet hiërar-chisch ondergeschikt is aan een minister;
[3-019] Bij de invoering van accreditatie van opleidingen in het Nederlands hoger onderwijs bij de wijziging van de WHW in 2002, werd voorzien in een accreditatieorgaan dat zich zelf Ne-derlandse Accreditatie Organisatie (NAO) noemde. Ten gevolge van het verdrag met Vlaande-ren werd de NAO vervangen door de NVAO. Het is overigens merkwaardig dat, hoewel het verdrag spreekt van accreditatieorganisatie en ook NVAO staat voor Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie, de WHW hardnekkig vasthoudt aan de term “accreditatieorgaan”. Overigens had ook de NAO een voorloper: de Dutch Validation Council (DVC), die in 1997 is opgericht met subsidie van de minister van OCW. Het is overigens ook merkwaardig dat in de memorie van toelichting bij het ontwerp van wet tot invoering van accreditatie van opleidingen van het bestaan van de DVC geen melding is gemaakt. De DVC werd eerst genoemd in de nota naar aanleiding van het verslag 207en dan nog slechts terloops toen in die nota het door de NAO vast te stellen accreditatiekader aan de orde kwam.
[3-020] In de WHW wordt nogal overbodig herhaald wat ook al in het verdrag is be-paald, nl. dat er een accreditatieorgaan is dat is belast met activiteiten in het kader van het verlenen van accreditatie, de tno en de instellingstoets kwaliteitszorg op grond van titel 2 of 2a van de WHW en dat het accreditatieorgaan rechtspersoonlijkheid bezit (art. 5a.2, eerste lid). In de WHW worden de activiteiten van het accreditatieorgaan, de NVAO nader geconcretiseerd. De NVAO is, naast het beslissen over het al dan niet verlenen van accreditatie dan wel het uitvoeren van de tno of de instellingstoets kwa-liteitszorg, belast met:
- het al dan niet instemmen met een door het instellingsbestuur samengestelde visitatie-commissie ten behoeve van de aanvraag om accreditatie van een opleiding, indien de NVAO zich ervan heeft verzekerd dat de commissie van deskundigen onafhankelijk en deskundig is (art. 5a.2, tweede lid, tweede volzin)208;
- het instellen van een commissie van deskundigen, die adviseert over de aanvraag om de tno of de instellingstoets kwaliteitszorg (art. 5a.2, tweede lid, eerste volzin)209; - het desgevraagd de minister adviseren over het gebruik door hem van zijn bevoegd-heid een verleende accreditatie in te trekken dan wel een positieve tno of een positieve instellingstoets kwaliteitszorg “in te trekken”210 (art. 5a.2, derde lid);
- het desgevraagd aan de minister rapporteren over de kwaliteit van opleidingen in het hoger onderwijs met het oog op de vergelijkbaarheid aan de hand van de door haar gegeven beoordelingen alsmede het op grond daarvan doen van voorstellen die zij in het belang van de kwaliteit van opleidingen in het hoger onderwijs nodig acht (art. 5a.2, vierde lid);
- het bespreken van het door haar vast te stellen accreditatiekader met instanties in de Europese landen, in het bijzonder met instanties in de grenslanden (art. 5.2, vijfde lid), waarbij overigens een nadere aanduiding van deze instanties ontbreekt.
207
Kamerstukken II, 2001-2002, 27 920, nr. 5, blz. 5
208
Voor het verplichte lidmaatschap van een student van een visitatiecommissie en mijn commentaar daarop zij verwezen naar paragraaf 3.2.2.
209
Ook van deze commissie(s) is het lidmaatschap van een student verplicht. Ook hier zal het, als de eis van deskundigheid echt serieus zou worden genomen, moeilijk zijn deze student te vinden
210
Strikt genomen kan een toets niet worden ingetrokken. De toets heeft plaatsgevonden en is daarmee een feit. Bedoeld is te zeggen dat de gevolgen van een positief uitgevallen toets voor de toekomst vervallen met ingang van het tijdstip dat de minister daarvoor in zijn besluit zal moeten noemen.
Bij ministeriële regeling worden de overige werkzaamheden bepaald die de NVAO verricht in verband met het beoordelen van ander onderwijs dan hoger onderwijs of in verband met opdrachten als bedoeld in het verdrag die haar in het verdrag omschreven taak ondersteunen of aanvullen (art. 5a.2, zevende lid).
3.3.2. Inrichting van de NVAO en samenstelling van haar organen
[3-021] De NVAO bestaat in ieder geval uit een bestuur en een adviesraad (art. 4
Ver-drag). Het bestuur bestaat uit ten hoogste vijftien leden, waaronder een voorzitter en
een vice-voorzitter. Het Comité van Ministers benoemt de bestuursleden, waarvan 60% door de Nederlandse Minister en 40% door de Vlaamse Minister wordt voorgedragen. De benoeming van de bestuursleden geschiedt voor een periode van vier jaar. Een bestuurslid kan na die periode eenmaal worden herbenoemd voor een periode van ten hoogste vier jaar. Het Comité van Ministers benoemt de voorzitter en vice-voorzitter voor een periode van vier jaar (art. 5, eerste t/m vierde lid, Verdrag). De bestuursleden moeten deskundig zijn op het gebied van het hoger onderwijs, de beroepspraktijk van het hoger onderwijs, wetenschappelijk onderzoek of op het gebied van de kwaliteits-zorg. Een bestuurslid vervult geen andere functies die ongewenst zijn met het oog op een goede vervulling van zijn functie of de handhaving van zijn onafhankelijkheid of van het vertrouwen daarin (art. 6 Verdrag). De Nederlandse en Vlaamse minister regelen elk voor de door hen voorgedragen bestuursleden de rechtspositionele voor-waarden waaronder zij hun taak verrichten, waarbij de rechtsbescherming in ieder geval wordt geregeld overeenkomstig het desbetreffende nationale recht. Het Comité van Ministers kan een bestuurslid slechts schorsen of ontslaan wegens onbekwaamheid voor het vervullen van de functie, wegens kennelijke nalatigheid dan wel wegens andere zwaarwegende in de persoon van de betrokkene gelegen redenen. Geschorste of ontslagen bestuursleden kunnen tegen deze beslissing procederen bij de bevoegde nationale gerechten. Ontslag vindt voorts plaats op eigen verzoek van een bestuurslid (art. 5, vijfde en zesde lid, Verdrag).
[3-022] Het bestuur moet worden geregeld in een Bestuursreglement211
. Het bestuur is bevoegd tot vaststelling en wijziging van het reglement. Bij een wijziging van het reglement dienen ten minste 2/3 van het aantal benoemde bestuursleden in te stemmen met de beoogde wijziging (art. 7, eerste en tweede lid, Verdrag). De vaststelling en wijziging van de onderstaande documenten behoeven de goedkeuring van het Comité van Ministers (art. 13, eerste lid, onder a, Verdrag). Het reglement moet ten minste een regeling treffen op de volgende punten (art. 7, eerste lid, Verdrag):
- het voorzien in een dagelijks bestuur, waarbij de benoeming van de leden, waaronder de voorzitter en de vice-voorzitter, geschiedt door het Comité van Ministers en waarbij van de bestuursleden 60% door de Nederlandse Minister en 40% door de Vlaamse Minister wordt voorgedragen,
211
Hoewel het verdrag en de Kaderwet zelfstandige bestuursorganen slechts een “bestuursreglement” kennen wordt in artikel 5a.2, zevende lid, WHW slordig gesproken van “het Accreditatieverdrag en het daarop gebaseerde Beheersreglement”.
- het voorzien in een bureau,
- het aanvaarden van een nevenfunctie door een bestuurslid anders dan uit hoofde van het lidmaatschap van het bestuur van de Accreditatieorganisatie,
- de wijze van openbaarmaking van nevenfuncties, en
- de samenstelling, benoeming, herbenoeming en benoemingsperiode van de leden van de Adviesraad.
[3-023] In het verdrag is bepaald dat de adviesraad tot taak heeft de
Accreditatie-organisatie gevraagd of ongevraagd te adviseren over het algemene beleid van de Ac-creditatieorganisatie (art. 8 Verdrag). Dit is onhandig geformuleerd omdat de advies-raad zelf een orgaan is van de Accreditatieorganisatie. Er zal wel bedoeld zijn dat de adviesraad tot taak heeft het bestuur te adviseren. De adviesraad heeft dus een interne taak. Alle overige taken en bevoegdheden waarmee de NVAO bij of krachtens het verdrag of de WHW is of wordt belast, worden dus door het bestuur uitgevoerd resp. uitgeoefend.
[3-024] De NVAO heeft personeel in dienst. Voor dit personeel gelden de Nederlandse rechtspositieregels voor rijksambtenaren (art. 15 Kaderwet zbo’s). Op basis hiervan is door (het bestuur van) de NVAO een personeelsreglement vastgesteld. Het personeel van de NVAO staat uiteraard onder het gezag van het bestuur van de NVAO en legt over zijn werkzaamheden uitsluitend aan dat bestuur verantwoording af.
[3-025] De Nederlandse minister van OCW is voor de NVAO verantwoordelijk jegens de Staten-Generaal. In verband hiermee kan hij van de NVAO alle voor de uitoefening van zijn taak benodigde inlichtingen verlangen en ook inzage vorderen van alle zakelij-ke gegevens en bescheiden, indien dat voor de vervulling van zijn taak redelijzakelij-kerwijs nodig is (art. 20, eerste lid, Kaderwet zbo’s).
3.3.3. Werkwijze NVAO
[3-026] Wat de werkwijze van de NVAO betreft volstaat het verdrag met de bepaling dat de NVAO binnen de termijnen en met inachtneming van de vormen en procedures zoals omschreven bij of krachtens de Nederlandse wet of het Vlaamse decreet moet oordelen (art. 9 Verdrag).
[3-027] De WHW schrijft voor dat de NVAO haar werkwijze voor het verlenen van accreditatie, tno en instellingstoets kwaliteitszorg en de uitwerking van de diverse in de wet genoemde criteria moet vastleggen in het accreditatiekader. Er is dus voortaan één accreditatiekader, waarin uiteraard voor de beoordeling ten minste onderscheid wordt gemaakt tussen het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs tussen bacheloropleidingen en masteropleidingen en tussen de situatie dat de desbetreffende instelling de instellingstoets kwaliteitszorg met goed gevolg heeft doorstaan en de situatie waarin dat niet het geval is (art. 5a.2a, eerste lid). Materieel is er dus geen ver-schil met de oude situatie waarin de NVAO verver-schillende accreditatiekaders moest
vaststellen. De door de instellingsbesturen ingestelde en op onafhankelijkheid door de NVAO getoetste visitatiecommissies die de kwaliteit van opleidingen beoordelen en de door de NVAO ingestelde commissies die adviseren over de instellingstoets kwaliteits-zorg, moeten hun beoordeling op het desbetreffende gedeelte van het accreditatiekader baseren (art. 1.18, derde lid, slotzin, resp. eerste lid, slotzin). In paragraaf 3.2.2 zijn de gevolgen hiervan vermeld. De wet regelt de procedure van vaststelling en wijziging van het accreditatiekader. Voordat de NVAO het accreditatiekader vaststelt of wijzigt, moet zij overleg voeren met vertegenwoordigers van de instellingen en andere betrok-kenen, waaronder daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van stu-denten212 en de daarvoor in aanmerking komende vakorganisaties van overheids- en onderwijspersoneel (art. 5a.2a, tweede lid). Op deze wijze wordt de inbreng vanuit het “veld” gewaarborgd. Het accreditatiekader of een wijziging daarvan behoeft de goed-keuring van de minister. De goedgoed-keuring kan worden onthouden wegens strijd met het recht of het algemeen belang. De minister verleent zijn goedkeuring niet dan nadat vier weken zijn verstreken nadat zijn voornemen daartoe aan de beide kamers der Staten-Generaal is voorgelegd. Het besluit omtrent goedkeuring wordt binnen 17 weken na de verzending ter goedkeuring bekendgemaakt aan het accreditatieorgaan (art. 5a.2a, derde lid). Door het vereiste van ministeriële goedkeuring kan de minister op de werk-wijze van de NVAO worden aangesproken. Op deze werk-wijze kan de ministeriële verant-woordelijkheid voor de manier waarop de NVAO werkt, worden gerealiseerd. Het accreditatiekader of de wijziging daarvan wordt bekendgemaakt door plaatsing in de Staatscourant (art. 5.a.2a, vierde lid).
3.3.4. Financiering van de NVAO
[3-028] De inkomsten van de NVAO bestaan in de inkomsten uit tarieven en de overi-ge financiële middelen die de Nederlandse en Vlaamse ministers beschikbaar stellen.
De tarieven die de NVAO hanteert voor het verlenen van de accreditatie van de oplei-dingen, het uitvoeren van de tno en de toets kwaliteitszorg instelling worden, na over-leg met de NVAO, door elk van beide ministers bepaald (art. 15, eerste lid, Verdrag). De Nederlandse minister stelt dus de tarieven vast die de NVAO in Nederland hanteert (artt. 5a.9, negende lid, en 5a.11, zevende lid). De inkomsten uit tarieven worden, voor zover het Comité van Ministers hieraan geen maximum heeft gesteld, beschouwd als een onderdeel van de door de desbetreffende minister beschikbaar gestelde financiële middelen (art. 15, tweede lid, Verdrag). Elk van de partijen bij het verdrag stelt aan de NVAO voor uitvoering van haar taak de benodigde financiële middelen ter beschik-king in een zodanige regeling dat het Koninkrijk der Nederlanden 60% en de Vlaamse Gemeenschap van België 40% van de kosten draagt (art. 14 Verdrag). Aanvullende opdrachten aan de NVAO die slechts door één van de Verdragsluitende Partijen aan de
212
De wet verwijst voor deze organisaties naar artikel 3.3. WHW inzake de Studentenkamer, waarin de minister regelmatig overlegt pleegt met de daarvoor in aanmerking komende belangenorganisaties van studenten over aangelegenheden van algemeen belang voor studenten. Deze organisaties zijn de Landelijke studentenvakbond (Lsvb) en het Interstedelijk Studenten Overleg (ISO).
NVAO worden gegeven, worden alleen door deze partij gefinancierd en vallen niet onder deze verhouding (art. 15, derde lid, Verdrag).
[3-029] Overeenkomstig het verdrag stelt de Nederlandse minister van OCW jaarlijks aan de NVAO voor de vervulling van haar taken financiële middelen ter beschikking.
Deze komen ten laste van de begroting van zijn ministerie (art. 5a.6b, eerste lid). Jaar-lijks vóór 1 september moet hij het bedrag vaststellen dat voor het daaropvolgende ka-lenderjaar aan de NVAO ter beschikking zal worden gesteld en moet hij dit bedrag opnemen in het ontwerp van wet tot vaststelling van de begroting van het ministerie van OCW. Voordat hij dit doet, moet hij overleg plegen met de NVAO (art. 5a.6b, tweede lid). Zolang de begrotingswet niet in werking is getreden, moet de minister met ingang van jaar waarop de begroting betrekking heeft, in de vorm van maandelijkse termijnen aan de NVAO een voorschot verstrekken, uiteraard tot een maximum van het in de ontwerp-begrotingswet genoemde bedrag (art. 5a.6b, vierde lid). Zodra de begro-tingswet is vastgesteld, heeft de NVAO een vordering op het Rijk voor het in die wet genoemde bedrag. In de WHW is niet bepaald, dat – zoals dat is geschied voor de universiteiten en hogescholen (art. 2.5, vijfde lid) – dit bedrag volgens een bepaald kasritme wordt uitbetaald noch – zoals dat is bepaald voor de KB en de KNAW (art. 2.6a, derde lid) – dat dit bedrag wordt uitbetaald in zodanige termijnen en tot zodanige bedragen als voor het doen van uitgaven door de NVAO nodig is. De NVAO kan dus van het Rijk na de vaststelling van de begrotingswet betaling ineens van het in die wet genoemde bedrag verlangen, uiteraard na aftrek van de verstrekte voorschotten. [3-030] De wet bepaalt dat het boekjaar van de NVAO samenvalt met het kalenderjaar (art. 51.6b, derde lid). Het spreekt voor zich zelf dat de NVAO jaarlijks een begroting
moet vaststellen voor het volgende kalenderjaar en na afloop van een kalenderjaar een
jaarrekening over dat jaar en een jaarverslag moet vaststellen, waarin zij
verantwoor-ding aflegt van haar financieel beheer resp. van de door haar uitgevoerde taken en op-drachten. Dit volgt overigens uit de artikelen 18, 26 en 35 Kaderwet zbo’s. De begro-ting, de jaarrekening en het jaarverslag behoeven de goedkeuring van het Comité van Ministers, dat zijn goedkeuring slechts kan onthouden indien deze documenten in strijd met het recht of het algemeen belang zijn vastgesteld. Als daarover een geschil ontstaat, kunnen het Comité van Ministers en de NVAO dit op grond van een arbitrageovereen-komst laten beslechten (art. 13 van het verdrag).
3.3.5. Toezicht op de NVAO
[3-031] Behalve het preventieve toezicht door middel van het goedkeuringsrecht op het bestuursreglement, de begroting, de jaarrekening en het jaarverslag, dat wordt uitgeoe-fend door het Comité van Ministers, kan de Nederlandse minister van OCW nog pre-ventief toezicht uitoefenen door te bepalen dat de NVAO zijn voorafgaande instem-ming behoeft voor een aantal belangrijke rechtshandelingen zoals het oprichten van dan wel deelnemen in een rechtspersoon, het aangaan en beëindigen van overeenkom-sten tot verkrijging, vervreemding of bezwaring van registergoederen of tot huur,
verhuur of pacht daarvan, het aangaan van kredietovereenkomsten, van overeenkom-sten van geldlening, van overeenkomovereenkom-sten waarbij de NVAO zich verbindt tot zeker-heidstelling of waarbij zij zich als borg of hoofdelijk medeschuldenaar verbindt of zich voor een derde sterk maakt, het vormen van andere fondsen en reserveringen dan de voorgeschreven (art. 33 Kaderwet zbo’s) egalisatiereserve en het doen van aangifte tot haar faillissement of het aanvragen van haar surseance van betaling (art. 32 Kaderwet zbo’s).
[3-032] Naast preventief toezicht oefent de Nederlandse minister nog repressief toe-zicht uit op de NVAO. Hij kan ingevolge artikel 22 Kaderwet zbo’s een besluit van de NVAO vernietigen. Het ligt in de rede dat hij geen besluiten van de NVAO kan
vernie-tigen die uitsluitend hun werking hebben in Vlaanderen zoals bijv. het besluit accre-ditatie te verlenen voor een opleiding van een Vlaamse universiteit. Op vernietiging is de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing. Ingevolge die wet kan han-gende het onderzoek of er reden is om tot vernietiging over te gaan, een besluit door de minister worden geschorst (art. 10:43 Awb). Vernietiging kan alleen geschieden
we-gens strijd met het recht of het algemeen belang (art. 10:35 Awb). Vernietiging van een besluit strekt zich uit tot alle rechtsgevolgen waarop het was gericht. Vernietiging van bijv. een besluit van de NVAO tot accreditatie van een opleiding betekent dus dat aan de met goed gevolg afgelegde examens van die opleiding geen wettelijke graden en dus ook geen titulatuur en overig civiel effect zijn verbonden, de studenten hun aan-spraak op studiefinanciering verliezen en een bekostigde instelling voor die opleiding geen bekostiging meer ontvangt. In het vernietigingsbesluit kan de minister echter bepalen dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit geheel of ten dele in stand blijven (art. 10:42, eerste en tweede lid, Awb). In dit kader kan de minister bepalen dat een instelling gedurende een door hem te bepalen termijn aanspraak behoudt op be-kostiging of dat aan de examens een wettelijke graad (en als gevolg daarvan ook de wettelijk beschermde titulatuur en overig civiel effect) blijft verbonden en dat de re-gistratie in het Centraal register opleidingen hoger onderwijs (CROHO) niet wordt beëindigd (art. 5a.15).
[3-033] Indien naar het oordeel van het Comité van Ministers de NVAO haar taak ernstig verwaarloost, kan het Comité de noodzakelijke voorzieningen treffen. De
Nederlandse Minister stelt de Nederlandse Eerste en Tweede Kamer der