Besteding rijksbijdrage

[4-059] De begrippen “berekening”en “besteding” van de rijksbijdrage dienen scherp te worden onderscheiden. Het bekostigingsmodel omvat ten behoeve van de bereke-ning van de rijksbijdrage verschillende compartimenten zoals het landelijk onderwijs-deel en het landelijk onderzoekonderwijs-deel. Deze compartimenten komen ook terug in elke individuele rijksbijdrage. Het onderwijsdeel van een rijksbijdrage is dat gedeelte van de rijksbijdrage dat berekend is aan de hand van parameters ontleend aan onderwijs. Het onderzoekdeel is dat gedeelte dat berekend is aan de hand van parameters ontleend aan onderzoek Het gaat dus niet om een onderwijsbudget, resp. onderzoekbudget. Zo-als in paragraaf 4.5.2 al gezegd, behoeven de middelen van het compartiment onder-wijs niet uitsluitend aan onderonder-wijs te worden besteed en de middelen van het comparti-ment onderzoek niet uitsluitend aan onderzoek.

4.8.1. Bestedingsvrijheid

[4-060] De instellingen voor hoger onderwijs hebben bestedingsvrijheid Behoudens

enkele uitzonderingen staat het hun vrij de rijksbijdrage de bestemming te geven die hun goeddunkt en de middelen overeenkomstig die bestemming te besteden. Zij dienen daarbij te blijven binnen hun wettelijke doelstelling: het verzorgen van wetenschappe-lijk onderwijs en het verrichten van wetenschappewetenschappe-lijk onderzoek resp. het verzorgen van hoger beroepsonderwijs incl. het verrichten van ontwerp- en ontwikkelactiviteiten of onderzoek gericht op de beroepspraktijk. Zij zijn vrij die rijksbijdrage te besteden ten behoeve van het verzorgen van dat onderwijs en het verrichten van dat onderzoek, daaronder mede begrepen al hetgeen voor de goede uitvoering daarvan noodzakelijk of dienstig is. Het is immers evident dat de rijksbijdrage niet uitsluitend aan het onderwijs en onderzoek zelf kan of moet worden besteed. Ter verduidelijking volgen hierna enige voorbeelden omdat daarover aanvankelijk bij de Commissie Vervolgonderzoek Reken-schap en ook bij het ministerie van OCW zelf enige misverstand bleek te bestaan. [4-061] Het onderwijs en onderzoek wordt verzorgd, resp. verricht door universitair personeel ten aanzien waarvan de universiteit als werkgever personeelsbeleid moet

voeren (art. 4.2). In het kader van het personeelsbeleid zal de universiteit of hoge-school – net als elke normale werkgever in Nederland – een bijdrage geven aan een personeelsfonds, een personeelsvereniging, een personeels-”uitje” e.d. In het kader van dat beleid zal de universiteit of hogeschool – net als elke normale werkgever in Neder-land – een scholingsbeleid moeten formuleren en financieren. In dit verband kan het nodig of wenselijk zijn dat personeelsleden scholing ontvangen in de vorm van een studie in een initiële universitaire opleiding. Indien de desbetreffende instelling deze opleiding “in huis” heeft, ligt het in de rede, dat het betrokken personeelslid voor die opleiding aan de eigen instelling wordt ingeschreven. Deze student telt ook mee voor

de berekening van de rijksbijdrage. Het zou toch raar zijn indien een personeelslid zich wel aan een andere instelling maar niet aan de eigen instelling zou mogen inschrijven indien de instelling als werkgever hem een bijdrage geeft in de scholingskosten, c.q. de instelling deze student niet zou mogen meetellen voor de berekening van de rijksbij-drage. Het zou anders zijn indien de instelling personeelsleden als student zou inschrij-ven enkel en alleen om op deze wijze extra bekostiging te verkrijgen, een casus overi-gens die volstrekt irreëel is alleen al gelet op de desastreuze gevolgen die een dergelij-ke handelwijze zou hebben voor het onderwijsrendement. De bijdrage van de werkge-ver in de studiekosten kan ook een werkge-vergoeding van het collegegeld inhouden. Dit is geen onrechtmatige of ondoelmatige besteding van de rijksbijdrage. Zie hierover para-graaf 4.9.5.

[4-062] Behalve personeelsbeleid ten aanzien van haar personeel mag van een univer-siteit of hogeschool ook worden verwacht dat zij een beleid voert ten aanzien van haar studenten. Zo hebben de universiteiten in het kader van het studentenbeleid vanouds

een noodfonds voor studenten. Dit noodfonds is niet gebaseerd op de artikelen 7.51 WHW inzake het zgn. “Profileringsfonds”. Een noodfonds heeft een volstrekt ander karakter dan het “Profileringsfonds”. De noodfondsen – waarop in paragraaf 8.10.4 nader wordt ingegaan – behoren vanouds tot de (collectieve) studentenvoorzieningen bedoeld in artikel 7.34, eerste lid onder d, WHW. Hiertoe behoren ook sport- en fitnesscentra, die in het kader van de internationalisering alleen maar belangrijker zijn geworden: buitenlandse studenten verwachten deze faciliteiten bij een universiteit of hogeschool. Faciliteiten op het gebied van sport zijn essentieel voor een academisch klimaat (“mens sana in corpore sano”). In het kader van het studentenbeleid kan een universiteit of hogeschool ook een studentencentrum inrichten waarin de besturen van studieverenigingen en andere studentenorganisaties kunnen vergaderen en waarin werkplekken met computerfaciliteiten worden geboden voor de studie.

[4-063] Het spreekt van zelf dat de universiteit in het kader van het personeelsbeleid en studentenbeleid dient te zorgen voor kantines e.d. waarin personeelsleden en studenten tijdens de pauzes een maaltijd kunnen gebruiken. Het spreekt voorts van zelf, dat de universiteit of hogeschool ter bevordering van een academisch klimaat en daarmede ter bevordering van de kwaliteit van het (initiële) onderwijs en het onderzoek een “faculty club” kan financieren, subsidies kan geven aan personeelsleden en studenten voor de organisatie van wetenschappelijke congressen, symposia, e.d. Ter bevordering van die kwaliteit kan de universiteit aan studenten voor bijv. eminente scripties prijzen toekennen en aan eminente studenten beurzen verstrekken ook buiten artikel 7.51 WHW en het eventuele noodfonds om. Het zou toch vreemd zijn indien een instelling een eminente student die met een scholarship dreigt te worden weggekocht door bijv. de universiteit te Oxford, niet aan zich zou mogen binden met een beurs (maar wel met bijv. een student-assistentschap).

[4-064] Behalve personeel (en studenten) zijn voor het verzorgen van onderwijs en het verrichten van onderzoek maar ook voor het bestuur van de universiteit of hogeschool,

voor plechtigheden als bijv. de opening van het academisch jaar, voor het onderbren-gen van gastdocenten en al wat verder dienstig is voor het onderwijs en onderzoek, ge-bouwen, apparatuur en inventaris nodig. Gebouwen behoeven niet uitsluitend te staan in de wettelijk of statutaire plaats van vestiging van de universiteit. Wetenschap en kunst zijn internationaal. Nederlandse universiteiten verzorgen (initiële) opleidingen in de talen en culturen van Japan, het oude Egypte, het Nabije Oosten, Rusland, in archeologie, kunstgeschiedenis enz. De grote Nederlandse universiteiten houden in dit verband gezamenlijk een aantal instituten in stand die in het buitenland zijn gevestigd, bijv. Tokyo, Cairo, Sint-Petersburg, Florence enz. Studenten uit de genoemde opleidin-gen lopen aldaar in het kader van hun opleiding stage om met de taal en cultuur van het land in de praktijk kennis te maken, om deel te nemen aan opgravingen. Docent/onder-zoekers van de betrokken universiteiten houden in deze instituten regelmatig verblijf voor hun onderzoek, om hun praktische vaardigheden op peil te houden, om studenten te begeleiden, enz. Het gaat hier om instituten waarvan een van de deelnemende Nederlandse universiteiten eigenaar is. Afschrijvingen en onderhoud komen ten laste van de rijksbijdrage. Ook hogescholen kunnen eigenaar zijn van gebouwen in het bui-tenland. Ook dit is niet uitgesloten, laat staan verboden.

4.8.2. Beperkingen van de bestedingsvrijheid

[4-065] Op de bestedingsvrijheid zijn uitzonderingen. Zo moet het bestuur van een uni-versiteit waaraan een academisch ziekenhuis is verbonden, zodra het de rijksbijdrage of

een voorschot daarop heeft ontvangen, aan dat ziekenhuis onverwijld het gedeelte van de rijksbijdrage waarop het ziekenhuis ten behoeve van de werkplaatsfunctie aanspraak heeft, betalen (art. 2.12). Dit gedeelte is in de rijksbijdrage aan de universiteit geoor-merkt. Ook komen in de rijksbijdrage wel andere geoormerkte gedeelten voor, zoals bijv. in de rijksbijdrage aan de Universiteit Leiden een gedeelte ten behoeve van de Stichting Afrika Studie Centrum. Een mogelijke beperking van de bestedingsvrijheid van universiteiten is gelegen in de bepaling dat de minister aan de bekostiging van on-derzoek aan universiteiten voorwaarden kan verbinden, verband houdend met de kwa-liteitszorg (art. 2.5, tweede lid). Met deze bepaling werd blijkens de memorie van toe-lichting op het ontwerp van de WHW beoogd een wettelijke basis te geven aan de zgn. voorwaardelijke financiering (VF) van wetenschappelijk onderzoek aan de universi-teiten³⁰⁴. Deze voorwaardelijke financiering, geïntroduceerd met Notitie voorwaarde-lijke financiering universitair onderzoek³⁰⁵, is inmiddels met het Plaatsengeldmodel (PGM) ter ziele. Tot nu toe is vergeten deze wettelijke basis voor de VF uit de wet te schrappen. Dit zou alsnog moeten gebeuren.

[4-066] In het verleden gold de bestedingsvrijheid van de instellingen voor hoger onderwijs niet ten aanzien van investeringen voor gebouwen en terreinen. Deze investeringen kwamen in door de minister te bepalen gevallen slechts voor een rijksbijdrage in aanmerking, voor zover de mi-nister de desbetreffende plannen en begrotingen overeenkomstig door hem te stellen regelen

304

Kamerstukken II, 1988-1989, 21 073, nr 3, blz. 115 ad artikel 2.5

had goedgekeurd. Deze beperking op de bestedingsvrijheid is vervallen in het kader van de de-centralisatie van de huisvestings- en bestedingsbeslissingen eerst in het hoger beroepsonder-wijs³⁰⁶ en later in het wetenschappelijk onderwijs en onderzoek³⁰⁷. Voor de universiteiten gold tot de inwerkingtreding van de WHW nog dat het gedeelte van de rijksbijdrage dat op basis van PGM berekend was ten behoeve van het voorwaardelijk gefinancierd onderzoek (het zgn. “B-deel”) geheel ten behoeve van dat onderzoek moest worden besteed.

[4-067] Nieuwe beperkingen van de bestedingsvrijheid zijn geïntroduceerd naar aanlei-ding van de zgn. HBO-fraude. Hoewel deze fraude betrekking had op onregelmatighe-den bij de verkrijging van de rijksbijdrage is reeds bij het onderzoek door de Commis-sie-Schutte de aandacht mede gericht op de besteding van de rijksbijdrage, waarbij de Commissie niet altijd blijk heeft gegeven van een juiste opvatting over de bestedings-vrijheid³⁰⁸. In de nasleep van het onderzoek van deze commissie is de bestedingsvrij-heid van de instellingen voor hoger onderwijs via wetswijziging “Korte Klap”³⁰⁹ en via de “de wet interpreterende” notities “Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs” beperkt.

[4-068] Bij de bedoelde wetswijziging werd, voor zover voor de bestedingsvrijheid van belang, een bepaling opgenomen die het compenseren van studenten of extraneï voor

collegegeld, examengeld of, wat de hogescholen betreft, de bijdrage in de kosten die rechtstreeks verband houden met het onderwijs, bedoeld in artikel 7.50, tweede lid, WHW ten laste van de rijksbijdrage als ondoelmatige besteding van de rijksbijdrage verklaarde (art. 2.9, eerste lid, slotzin)³¹⁰.

[4-069] De beide notities “Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs”³¹¹ behandelen verschillende thema’s. In het kader van de beperking van de bestedings-vrijheid zijn zij uitsluitend van belang waar het betreft de inzet van publieke middelen voor zgn. “private activiteiten van instellingen voor hoger onderwijs. Wat dit

onder-werp betreft is ook relevant de op 20 juli 2005, nr HO/CBV/05/22162, door de toenma-lige staatssecretaris van OCW aan de Tweede Kamer gezonden brief over de verant-woording inzet publieke en private middelen³¹². In die brief werden de voorwaarden uit de eerdergenoemde notities herhaald en werd nog een aantal nadere voorwaarden ge-formuleerd. Ook werd vooruit gewezen naar de voorgenomen wijzigingen in de Mededingingswetgeving (“Markt en Overheid”). De staatssecretaris ging niet zo ver als de Commissie Schutte, die adviseerde te komen tot een gescheiden boekhouding

306

Wet van 11 november 1993, Stb. 628

307

Wet van 15 december 1994, Stb. 880

308

Zie “Eerlijk Delen”, blz. 45 bijlage 4.1 onder IX, waarbij ten onrechte de bekostiggrondslag lijkt te zijn gebruikt als kader voor de bestedingsvrijheid.

309

Wet van 13 april 2004, Stb. 177 (aanscherping van een aantal voorschriften betreffende de bekostiging van het beroepsonderwijs en het hoger onderwijs)

310

Zie paragraaf 4.10.5.

311

Van 29 augustus 2003, WO/BS 2003/39545, en 9 januari 2004, WO/BS 2003/57665

van publieke en overige activiteiten. Ten slotte wordt er uitdrukkelijk toetsing door toezichthouders, zoals de Auditdienst OCW, in het vooruitzicht gesteld.

4.8.3. Beperking bestedingsvrijheid bij inzet publieke middelen voor “private” activiteiten

[4-070] In de bedoelde notities en brief worden onder “private activiteiten” met name verstaan :

- activiteiten in het kader van een privaatrechtelijke rechtspersoon (bijv. een contract-stichting),

- het treffen van voorzieningen voor studenten (bijv. huisvesting of sportfaciliteiten), - het doen van investeringen in gebouwen in het buitenland, en

- de ontwikkeling van “onbekostigd onderwijs”.

Het zou hier uitdrukkelijk niet gaan “om investeringen die de instelling normaal doet in verband met het beheer en bestuur van de instelling (schoonmaak, huisvesting, catering, leveranciers etc.)”. Het zou gaan “om investeringen van een instelling in commerciële activiteiten voor of in samenwerking met derden, die op geen enkele wijze een relatie hebben met de kernactiviteiten onderwijs, onderzoek en kennisoverdracht.”

[4-071] Opgemerkt moet worden dat het rekenen van “sportfaciliteiten” tot de private activiteiten onzin is. Zij behoren, zoals in paragraaf 4.9.1 is gezegd, vanouds tot de (collectieve) studentenvoorzieningen bedoeld in artikel 7.34, eerste lid onder d, WHW, waarvoor de rijksbijdrage zonder meer kan worden besteed. Dit kan dan ook niet door middel van notities of een brief van een staatssecretaris opeens anders worden. Die notities en brief staan dan ook het aanbieden van voorzieningen voor studenten toe “indien dit een functie vervult bij het tot stand brengen van sociale binding en een goed studieklimaat en langs die weg op positieve wijze het studierendement bevordert. Voorwaarde daarbij is dat de desbetreffende voorziening op positieve wijze bijdraagt aan het met succes volgen van de opleiding of behulpzaam is bij het doorlopen van het curriculum”. Dat zal altijd het geval zijn. In elk geval is het aannemelijk dat de minister het tegendeel niet zal kunnen bewijzen. Kortom het besteden van de rijksbij-drage voor studentenvoorzieningen als sportfaciliteiten blijft gewoon toegestaan. Waarom deze voorzieningen zo nodig als “private activiteiten” moesten worden geduid, is niet helder.

[4-072] Overigens wordt de soep niet zo heet gegeten als zij wordt opgediend. Blijkens de beide notities en de brief aan de Tweede Kamer is en blijft het besteden van de rijksbijdrage aan “private activiteiten” volgens de wet toegestaan. Er wordt wel een aantal voorwaarden geformuleerd, die in essentie hierop neerkomen:

1^e) de activiteit moet in lijn zijn met de werkzaamheden waarvoor de universiteit of hogeschool een rijksbijdrage ontvangt en moet dus aansluiten bij vastgestelde curricula en onderzoeklijnen en deze ondersteunen,

2^e) de activiteit mag niet louter gericht zijn op financieel gewin, maar moet – in termen van kwaliteitsverhoging, doelmatigheid. toegankelijkheid of kennisoverdracht aan de

maatschappij – aantoonbaar meerwaarde hebben voor de wettelijke taken van de instel-ling,

3e) de kosten van de activiteit dienen – ook in de tijd – in een redelijke verhouding te staan tot de verwachte baten in termen van kwaliteit, doelmatigheid, toegankelijkheid of kennisoverdracht, en

4e) de activiteit mag geen concurrentievervalsing inhouden (dit in aansluiting op de mededingingswetgeving en het EU-verdrag).

[4-073] Deze voorwaarden zijn alle min of meer vanzelfsprekend. Alsof de instellingen dit niet zelf zouden kunnen bedenken! De wettelijke doelstellingen van de instellingen voor hoger onderwijs bepalen hun werkterrein. Indien zij andere taken gaan verrichten dan hun wettelijke taken, dienen deze te passen binnen hun wettelijke doelstelling en bovendien bij hun wettelijke taken (de voorwaarde onder 1^e). Het ligt ook voor de hand dat bijv. contractonderzoek aansluit bij het onderzoek dat binnen de desbetreffende faculteit of binnen het desbetreffend instituut ter uitvoering van het vastgestelde onderzoekprogramma plaats vindt. Dit geldt overigens ook als de “private activiteit” kostendekkend wordt uitgevoerd. De voorwaarde onder 2^e is evident. Zo is het instel-len van lectoraten bij hogeschoinstel-len niet primair bedoeld om extra financiële middeinstel-len binnen te halen maar om de kwaliteit van het hoger beroepsonderwijs te verbeteren. De lectoren en hun medewerkers dienen dan ook hun activiteiten in te bedden in het on-derwijs en daaraan bij te dragen door hun onderzoek daarin in te brengen. Dat baten en lasten van een “private activiteit” in redelijke verhouding moeten staan (de voorwaarde onder 3^e) behoort bij een gezonde bedrijfsvoering. De instellingen voor hoger onder-wijs kunnen economische activiteiten verrichten in een open markt. Het feit dat zij uit publieke middelen worden bekostigd, kan echter leiden tot verstoring van de markt en concurrentievervalsing omdat zij voordelen genieten die particuliere ondernemingen, waaronder mede begrepen niet-bekostigde instellingen voor hoger onderwijs, niet hebben. Waar dit kan optreden – nl. in de situatie dat in een bepaald marktsegment andere aanbieders dan uitsluitend van overheidswege bekostigde aanbieders optreden – moet worden uitgegaan van ten minste de integrale kostprijs van producten en diensten die door de instelling op de markt worden gezet (de voorwaarde onder 4^e). Hierbij sluit de aanvullende voorwaarde aan, die in de brief aan de Tweede Kamer is opgenomen, nl. dat er “sprake” (moet) “zijn van een realistische capaciteit (personeel en materieel) die is afgestemd op het primaire proces” en dat “het inzetten van restcapaciteit die (mede) met publiek geld is gefinancierd voor private activiteiten” alleen is “toegestaan als ten minste de integrale kostprijs in rekening wordt gebracht. Die restcapaciteit moet echter wel van tijdelijke aard zijn. Is dat niet het geval dan moet deze – uiteraard voor zover mogelijk – worden afgestoten.” Waarom in deze aanvullende voorwaarde wordt uitgegaan van “restcapaciteit” die “van tijdelijke aard” moet zijn en als dat niet het geval is, zou moeten worden “afgestoten”, is echter onbegrijpelijk. “Private activi-teiten” zoals bijv. contractonderzoek leiden immers in de regel juist tot extra werkgele-genheid.

[4-074] Vervolgens gelden nog enkele voorwaarden, die echter niet specifiek zijn voor het verrichten van “private activiteiten” zoals de voorwaarde dat de instelling haar acti-viteiten transparant moet verantwoorden in het jaarverslag en jaarrekening en de voor-waarde dat de zij moet voldoen aan de wettelijke waarborgen rond het onderwijs en aan de beleidsregel beleggen en belenen.

4.9. Verantwoording