[4-113] Op basis van hiervoor gegeven analyse moet nu vanuit de in hoofdstuk 1 van dit boek geformuleerde centrale vraagstelling en de in paragraaf 1.8 geformuleerde uit-gangspunten voor een nieuwe wettelijke regeling van het hoger onderwijs en onder-zoek te worden nagegaan of de bepalingen in de WHW ten aanzien van de bekostiging aanpassing behoeven.
[4-114] De in paragraaf 1.3 omschreven stelselverantwoordelijkheid van de overheid impliceert dat het de overheid is die heeft te beslissen of een instelling voor haar taken aanspraak op bekostiging heeft. De bekostiging komt immers ten laste van de overheid. [4-115] Daartoe dient de relatie tussen de wettelijke taken de bekostigingsgrondslag en compartimentering van de rijksbijdrage in het bekostigingsmodel te worden hersteld. Alle wettelijke taken moeten een rol spelen bij de berekening van de rijksbijdrage, dus ook de taak van de universiteiten en hogescholen om kennis over te dragen aan de maatschappij en de onderzoektaak van de hogescholen. Daarmee kan echter niet wor-den volstaan. Indien nieuwe wettelijke taken worwor-den toegevoegd, behoort ook het macrobudget te worden verhoogd. Dit moet ook gebeuren voor taken die in het ver-leden, al dan niet door een ruimere ministeriële interpretatie van de wet, zijn toege-voegd en waarvoor het macrobudget niet is aangepast. Voorts dient in de wet een zorgplicht voor de minister te worden vastgelegd, nl. de plicht er zorg voor te dragen dat de (bekostigde) instellingen zodanig worden bekostigd dat zij redelijkerwijze in staat zijn hun wettelijke taken naar behoren uit te voeren.
[4-116] De wijze van bekostiging nl. door middel van een algemene berekeningswijze dient te worden gehandhaafd. Dit geeft de instellingen rechtszekerheid. Het garandeert de instellingen dat de rijksbijdrage wordt berekend op basis van een geobjectiveerd model en niet afhankelijk is van de (politieke) waan van de dag. Het bekostigings-model moet eenvoudig en transparant zijn met relatief weinig en niet te zeer verfijnde parameters. Het moet in geen geval worden vermengd met kwaliteitsaspecten. Voor de bewaking en bevordering van de kwaliteit van onderwijs en onderzoek bestaan andere instrumenten. Verwezen zij naar de hoofdstukken 3 en 6. Het bekostigingsmodel moet ook de kans krijgen zijn waarde te bewijzen. Het is ook een eis van rechtszekerheid dat het bekostigingsmodel niet om de twee of drie jaar weer wordt gewijzigd. Het zal voorts nooit uit te sluiten zijn en behoeft ook niet te worden uitgesloten dat de overheid naast de bekostiging op basis van een model specifieke activiteiten van de instellingen of gewenste ontwikkelingen bij de instellingen door middel van doelsubsidies stimuleert. Het is echter zaak dat er zo weinig mogelijk van deze specifieke “potjes” met bijbehorende subsidievoorwaarden met de kans op gedetailleerde overheids-bemoeienis komen.
[4-117] De zelfstandigheid van de instellingen brengt mee dat zij maximale bestedings-vrijheid hebben wat betreft de aan hen beschikbaar gestelde middelen, waaronder de
middelen van de overheid in de vorm van de rijksbijdrage verkregen. De bestedings-vrijheid blijft begrensd door de eis van rechtmatige en doelmatige besteding van de rijksbijdrage, de eis van een doelmatig beheer van de door de overheid verstrekte middelen en wat private activiteiten betreft door de mededingingsregels. Gehandhaafd blijft de bevoegdheid van de instellingen de rijksbijdrage ook ten behoeve van private activiteiten te gebruiken mits die binnen hun doelstelling vallen. Indien zij daarbij evenwel een sector van de markt betreden waar andere niet bekostigde instellingen werkzaam zijn, moeten verstoring van de markt en concurrentievervalsing worden voorkomen. Het in paragraaf 1.8 geformuleerde uitgangspunt van een zo veel mogelijk gelijk speelveld voor bekostigde en niet bekostigde instellingen voor hoger onderwijs verlangt dat waar marktverstoring of concurrentievervalsing kan optreden, de bekos-tigde instelling de door haar aangeboden private producten en diensten voor ten minste de integrale kostprijs op de markt zet.
[4-118] Het in paragraaf 1.8 geformuleerde beginsel van normalisering brengt mee dat op de jaarverslaggeving van de bekostigde instellingen de desbetreffende bepalingen van Boek 2 van het BW van toepassing zijn. Het kan echter zijn dat nadere voorschrif-ten moevoorschrif-ten worden gegeven bijv. indien van een rechtspersoon meer dan een instelling uitgaat. Dergelijke voorschriften, die aanvullend of soms afwijkend zijn van de rege-ling van het BW, moeten in de wet zelf en niet in gedelegeerde regelgeving worden op-genomen.
[4-119] In het systeem van instellingsaccreditatie zoals geschetst aan het eind van hoofdstuk 3, moet de minister uit een oogpunt van bescherming van de betrokken stu-denten onder andere toetsen of de continuïteit van de te accrediteren (niet bekostigde) instelling voldoende gewaarborgd is. Hij zal dus ook elk jaar de jaarstukken van elke geaccrediteerde instelling moeten ontvangen.
[4-120] Het uitgangspunt van een zoveel mogelijk gelijk speelveld brengt voorts mee dat voor alle geaccrediteerde instellingen, zowel voor bekostigde als niet bekostigde instellingen, dezelfde voorwaarden voor de deugdelijkheid van het onderwijs en dus voor het behoud van de accreditatie gelden. Voor de bekostigde instellingen zijn deze accreditatievoorwaarden tevens voorwaarden voor bekostiging. Indien derhalve voor-schriften inzake de medezeggenschap van studenten zouden moeten worden aange-merkt als medebepalend voor de kwaliteit van het onderwijs339, dienen zij de vorm te hebben van accreditatievoorwaarden en zouden zij als zodanig voor alle geaccrediteer-de instellingen moeten gelgeaccrediteer-den of geaccrediteer-deze nu bekostigd worgeaccrediteer-den of niet. Het is echter zeer de vraag of dit wel zo is. Naar mijn mening zijn voor de invloed van studenten op de kwaliteit van het onderwijs opleidingscommissies van groter belang. Niet bekostigde, commerciële instellingen zullen echter zelf wel zo verstandig zijn, hun studenten te
339
Zoals wordt gesteld in de memorie van toelichting bij het ontwerp van de wijzigingswet inzake “versterking besturing” (Kamerstukken II, 2008-2009, 31 821, nr. 3, blz. 7): “De medezeggenschap vervult verder een belangrijke functie in de interne kwaliteitsbewaking, vooral waar zij zich richt op de vormgeving van het interne systeem van kwaliteitsborging en -beleid.”
bevragen over de beoordeling van de kwaliteit van het onderwijs. In elk geval dienen studentenoordelen een rol te spelen in het kwaliteitszorgsysteem van elke geaccredi-teerde instelling. Een regeling van de rechtsbescherming van studenten is zeker niet als bepalend voor de kwaliteit van het onderwijs te beschouwen, en kan dus uitsluitend de vorm hebben van (overige) bekostigingsvoorwaarden.
[4-121] Ter bevordering van de rechtszekerheid en ter voorkoming van willekeur moet het controleprotocol worden vastgesteld bij amvb. Ook moet in de wettelijke opdracht aan de amvb duidelijk worden geformuleerd dat het controleprotocol zich richt tot de accountant en niet tot de instellingen.
5.1. Inleiding
[5-001] Het onderwijs dat aan de universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit wordt verzorgd, is hoger onderwijs. De WHW geeft hiervan geen inhoudelijke
defini-tie. Zij geeft slechts aan dat hoger onderwijs het overkoepelende begrip is van weten-schappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs (art. 1.1, onder b). Vervolgens de-finieert zij wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs aan de hand van hun doelstellingen.
[5-002] Sedert het eind van de jaren zestig en begin van de jaren zeventig van de vorige eeuw is hoger onderwijs het overkoepelend begrip geworden van wetenschappelijk onderwijs en hoger beroepsonderwijs. In elk geval werd in deze zin het begrip hoger onderwijs begin van de jaren zeventig in diverse overheidsdocumenten, zoals de Discussienota contouren van een toekomstig onderwijsbestel340, gebruikt. Met de inwerkingtreding van de WWO 1986 en de WHBO in 1986 is dit gebruik geformaliseerd. In 1985 was overigens al de Wet op de Open Universiteit in wer-king getreden die het begrip hoger afstandsonderwijs introduceerde. Dit hoger afstandsonder-wijs kon wetenschappelijk onderafstandsonder-wijs of hoger beroepsonderafstandsonder-wijs dan wel een hoger onderafstandsonder-wijs sui generis zijn. Eerder, vóór de inwerkingtreding van de WWO 1960, was hoger onderwijs de overkoepelende benaming geweest van het onderwijs aan de universiteiten en aan de gymnasia. Tot de inwerkingtreding van die wet werden deze beide vormen van hoger onderwijs geregeld in de hoger-onderwijswet 1876. Na de inwerkingtreding van de WWO 1960 had het begrip hoger onderwijs uitsluitend nog betrekking op het gymnasiaal onderwijs en met de inwerking-treding van de Wet op het voortgezet onderwijs in 1968, de zgn. Mammoetwet, kwam het begrip vrij en kon het de huidige betekenis krijgen.
[5-003] De WHW definieert wetenschappelijk onderwijs als onderwijs dat is gericht op
de voorbereiding tot de zelfstandige beoefening van de wetenschap of de beroepsma-tige toepassing van wetenschappelijke kennis en dat het inzicht in de samenhang van de wetenschappen bevordert (art. 1.1, onder c). Zij definieert hoger beroepsonderwijs
als onderwijs dat is gericht op de overdracht van theoretische kennis en op de ontwik-keling van vaardigheden in nauwe aansluiting op de beroepspraktijk (art. 1.1, onder d). Op de definitie van wetenschappelijk onderwijs is wel een en ander aan te merken. “Beroepsmatige toepassing van wetenschappelijke kennis” is geen onderscheidend element ten opzichte van het hoger beroepsonderwijs. Ook van afgestudeerden in deze vorm van hoger onderwijs mag worden verwacht dat zij in hun beroepsuitoefening wetenschappelijke kennis kunnen toepassen. Van afgestudeerden in het wetenschappe-lijk onderwijs daarentegen mag meer worden verwacht, nl. dat zij niet alleen in staat zijn in de uitoefening van hun beroep wetenschappelijke kennis toe te passen maar ook in staat zijn in de beroepsuitoefening grenzen te verleggen. Het wetenschappelijk onderwijs moet de afgestudeerden in staat stellen in hun beroep – of dit nu het beroep van wetenschappelijk onderzoeker is dan wel dat van arts, advocaat, rechter, wetge-vingsjurist of psycholoog enz.– een bijdrage te leveren aan de vermeerdering van
340
kennis. Het wetenschappelijk onderwijs moet hen een kritische wetenschappelijke denkhouding bijbrengen. Daarom moet dit onderwijs worden verzorgd door docenten die door middel van wetenschappelijk onderzoek daadwerkelijk bijdragen aan de kennisvermeerdering. Het wetenschappelijk onderwijs wordt dan ook gekenmerkt door zijn verbondenheid met wetenschappelijk onderzoek. Het hoger beroepsonderwijs wordt op zijn beurt gekenmerkt door een hechte relatie met de beroepspraktijk. Dat geldt voor het onderwijs maar ook voor het onderzoek. Het onderzoek dat vanuit hoge-scholen wordt verricht, is – veel meer dan het universitaire wetenschappelijk onder-zoek – gericht op oplossingen van concrete problemen die zich voordoen in de be-roepspraktijk en op het bewerkstelligen van verbeteringen in die praktijk. Dankzij de introductie van lectoraten en de daarbij behorende kenniskringen kunnen studenten in het hoger beroepsonderwijs met dit onderzoek kennis maken.
[5-004] In de WWO 1960 en in de WWO 1986 was “wetenschappelijk onderwijs” gedefinieerd als onderwijs dat de vorming tot zelfstandige beoefening der wetenschap en de voorbereiding tot het bekleden van maatschappelijke betrekkingen waarvoor een wetenschappelijke opleiding vereist is of dienstig kan zijn, omvatte, en dat het inzicht in de samenhang van de wetenschap-pen bevorderde (art. 1 WWO 1960 en art. 1 WWO 1986). In de kamerstukken bij het ontwerp van de WHW is niet toegelicht waarom deze definitie niet is overgenomen. Wellicht is voor een andere definitie gekozen om de tautologie te vermijden die voorkwam in de definitie in WWO 1960 en WWO 1986. Bij de parlementaire behandeling van het ontwerp van de WHW is de nieuwe definitie niet aan de orde gesteld behoudens in de Eerste Kamer. Daarbij ging het evenwel uitsluitend om het ontbreken van de zinsnede over de bevordering van het inzicht in de samenhang van de wetenschappen. Bij de behandeling heeft de minister van OCW op 6 oktober 1992341 toegezegd deze zinsnede bij een volgende wijziging van de WHW alsnog in de definitie van wetenschappelijk onderwijs op te nemen. Dit is gebeurd bij de zgn. Bezemwet WHW342.
[5-005] De wetgever heeft ervoor gekozen het onderscheid tussen het wetenschappelijk onderwijs en het hoger beroepsonderwijs te handhaven. Hij heeft daarmee vastgehou-den aan het zgn. binaire stelsel. Gezien de reactie van het kabinet Rutte-Verhagen op
het advies van de Commissie Toekomstbestendig Hoger Onderwijs Stelsel is er geen reden te veronderstellen dat dit op afzienbare termijn zal veranderen343. Een binair stelsel bestaat onder andere ook in de ons omringende landen: België, Duitsland en Frankrijk. Beide vormen van hoger onderwijs voorzien in maatschappelijke behoeften. Enerzijds heeft de maatschappij behoefte aan kritische abstract denkende mensen die in door hun opleiding in het wetenschappelijk onderwijs een kritische wetenschappelijke houding hebben ontwikkeld, anderzijds heeft zij behoefte aan hoog opgeleid kader dat praktisch is georiënteerd. De huidige wet kent geen hoger onderwijs sui generis, d.w.z. hoger onderwijs dat noch wetenschappelijk onderwijs noch hoger beroepsonderwijs is. [5-006] Naast het onderscheid tussen het wetenschappelijk onderwijs en het hoger be-roepsonderwijs kent de wet binnen het hoger onderwijs nog het onderscheid tussen
ini-341 Handelingen I, 1992-1993, blzz. 188 en 119
342 Wet van 2 november 1994, Stb. 803
343
tieel onderwijs en postinitieel onderwijs. Onder initieel onderwijs verstaat zij: “hoger
onderwijs als bedoeld in artikel 7.3a” WHW (art. 1.1, onder e). Uit dat artikel blijkt dat het initieel onderwijs wetenschappelijk of hoger beroepsonderwijs is dat verzorgd wordt in de vorm van bacheloropleidingen en masteropleidingen die, althans voor zo-ver het masteropleidingen in het wetenschappelijk onderwijs betreft, op deze bachelor-opleidingen volgen. Hoewel zij niet volgen op bachelorbachelor-opleidingen maar op andere masteropleidingen worden ook de masteropleidingen in het wetenschappelijk onder-wijs tot leraar voor de periode van voorbereidend hoger onderonder-wijs (art. 7.30c) tot het initieel onderwijs gerekend. Het gaat hier om de universitaire lerarenopleidingen (ULO’s) die bij een wijziging van de WHW in 2007 alsnog als afzonderlijke master-opleidingen zijn gepositioneerd344. Daarbij is verzuimd de bovengenoemde definitie van initieel onderwijs in de WHW aan te passen. Voor masteropleidingen in het hoger beroepsonderwijs geldt dat zij tot het initieel onderwijs behoren als zij door de minister als zodanig zijn aangemerkt (art. 7.3a, tweede lid onder b). De minister kan daartoe uitsluitend besluiten – zo zegt de wet - als in een opleiding niet of in onvoldoende mate is voorzien en de instandhouding van die opleiding wordt gevorderd door het belang van het in stand houden van een doelmatig onderwijsaanbod en een aantoonbare maatschappelijke behoefte (art. 7.3a, derde lid), kortom als er in de maatschappij behoefte is aan de desbetreffende masteropleiding en er al niet in voldoende mate in is voorzien. Als de minister een masteropleiding in het hoger beroepsonderwijs als zoda-nig heeft aangemerkt, behoort het verzorgen van die opleiding tot de wettelijke taken van de desbetreffende hogeschool. De hogeschool ontvangt dan voor die opleiding bekostiging d.w.z. dat de studenten van die opleiding en de door hen behaalde graden dan meetellen voor de bekostiging van de hogeschool. Met deze regeling koppelt de wetgever twee zaken aan elkaar die niet aan elkaar dienen te worden gekoppeld: in de eerste plaats de mogelijkheid dat in het hoger beroepsonderwijs tot het initieel on-derwijs behorende masteropleidingen worden ingesteld en in de tweede plaats de mogelijkheid dat deze masteropleidingen door de overheid worden bekostigd. Op zich zelf moet het een, het instellen van een initiële masteropleiding, kunnen zonder het ander, de bekostiging door de overheid. Nu sluit de wet ten onrechte uit dat in het hoger beroepsonderwijs initiële masteropleidingen worden ingesteld als “private activiteit”345, waarbij de hogeschool de studenten – die dan overigens geen studenten in de zin van de wet zijn346 – niet voor de bekostiging laat meetellen. Dit staat op gespan-nen voet met de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs.
[5-007] Postinitieel onderwijs is per definitie al het hoger onderwijs dat geen initieel
onderwijs is. Hiertoe behoren onder andere “advanced” masteropleidingen voor profes-sionals, die veelal reeds over een (initiële) mastergraad beschikken. De wet bevat een bepaling over postinitiële masteropleidingen, waarin deze worden onderverdeeld in postinitiële masteropleidingen in het wetenschappelijk onderwijs en postinitiële masteropleidingen in het hoger beroepsonderwijs (art. 7.3b). Deze bepaling is in de wet
344
Wet van 14 juni 2007, Stb. 254
345
Zie paragraaf 4.8.3.
346
opgenomen omdat ook deze opleidingen moeten worden geaccrediteerd als op grond van de met goed gevolg afgelegde examens van deze opleidingen wettelijke graden worden verleend. In verband met de accreditatie en graadverlening zijn op deze oplei-dingen van toepassing verklaard de wettelijke bepalingen inzake de kwaliteitszorg (art. 1.18), de accreditatie (hoofdstuk 5a) en de registratie in het CROHO (artt. 6.13, vijfde lid, 6.14 en 6.15) alsmede die inzake het onderwijs en de examens, i.c. de bepalingen over de taal waarin het onderwijs moet worden gegeven (art. 7.2), de opbouw van de opleiding en het examen (artt. 7.3 en 7.10), de joint degree (art. 7.3c), de studielast (artt. 7.4 t/m 7.4b), de getuigschriften en verklaringen (art. 7.11), de examencommissie (artt. 7.12 t/m 7.12b), de onderwijs- en examenregeling (artt. 7.13 en 7.14), de informatie voor studenten (art. 7.15) en de graadverlening (artt. 1.12a, 6.9 en 7.10a, derde en vierde lid). Ook de bepalingen inzake de vooropleidingseisen (artt. 7.23a t/m 7.30 en 7.30c t/m 7.31) zijn van toepassing verklaard, hoewel deze voor postinitiële opleidin-gen in het geheel niet relevant zijn. Het feit dat alle hiervoor opleidin-genoemde bepalinopleidin-gen ook op postinitiële masteropleidingen van toepassing zijn, is (mede) een gevolg van de verruiming bij de wetswijziging inzake “versterking besturing” van het wetstechnische definitie van “opleiding” tot elke bachelor- en masteropleiding waarvoor accreditatie is verleend (art. 1.1, onder m). Bovendien zijn zij expliciet van toepassing verklaard op postinitiële masteropleidingen die door rechtspersonen voor hoger onderwijs worden verzorgd (art. 1.12a juncto art. 1.12, tweede lid, en art. 7.1, tweede lid). Dat had ook moeten gebeuren voor postinitiële masteropleidingen die door (bekostigde) universitei-ten of hogescholen worden verzorgd. Het is juist dat de genoemde bepalingen ook op postinitiële opleidingen van toepassing zijn. Het gaat hierbij immers om bepalingen die het karakter hebben van voorwaarden waaraan ter waarborging van de deugdelijkheid ten minste moet worden voldaan347.
[5-008] In het ontwerp van de WHW was initieel onderwijs aanvankelijk gedefinieerd als hoger onderwijs dat aansluit op de hogere vormen van voortgezet onderwijs en uiteindelijk – ten ge-volge van het overnemen door de regering348 van een amendement van de kamerleden Netelenbos (PvdA) en Lansink (CDA)349 – als hoger onderwijs dat aansluit op de tweede fase van het voortgezet onderwijs. Blijkens de toelichting op het amendement zou de term “hogere vormen van voortgezet onderwijs” ten onrechte een hiërarchisch verband tussen de verschil-lende vormen van voortgezet onderwijs suggereren. Bij de wetswijziging inzake de “invoering van de bachelor-masterstructuur in het hoger onderwijs”350 is de definitie vervangen door de huidige tekst. Blijkens de memorie van toelichting bij het ontwerp van die wijzigingswet is de definitie aangepast omdat tot het initieel onderwijs ook moeten worden gerekend een beperkt aantal opleidingen die in beginsel volgen op opleidingen met een studielast van ten minste 168 (oude) studiepunten351, zoals de opleidingen tot leraar voortgezet onderwijs van de eerste graad en de voortgezette kunstopleidingen. In het stelsel van de WWO 1986 en de WHBO behoorden
347 Zie paragraaf 2.3.1. 348 Kamerstukken II, 1991-1992, 21 073, nr. 95, blz. 1 349 Kamerstukken II, 1991-1992, 21 073, nr. 31 350
Wet van 6 juni 2002, Stb. 303
351
deze opleidingen tot de zogenoemde tweede fase van het hoger onderwijs352. Uit de bepalingen van de WHW met betrekking tot de vooropleidingseisen voor een bacheloropleiding (art. 7.24) is af te leiden dat het ingangsniveau van bacheloropleidingen in het wetenschappelijk onderwijs dient aan te sluiten bij het eindniveau van het voorbereidend wetenschappelijk onderwijs (vwo) en het ingangsniveau van bacheloropleidingen in het hoger beroepsonderwijs bij het eindniveau van het ten minste het hoger algemeen voortgezet onderwijs (havo). De vooropleidingseisen brengen het minimumniveau tot uitdrukking dat van de betrokken aanstaande bachelorstudent wordt verwacht353.