Bekostigde en niet bekostigde instellingen

[2-027] Zoals in de aanhef van dit hoofdstuk is gezegd, brengt de Grondwet mee dat ieder die dat wenst een instelling voor hoger onderwijs kan oprichten. Voor zover deze instelling of het onderwijs aan deze instelling niet is geaccrediteerd, heeft de overheid, althans de minister van OCW, met deze instelling niet van doen. Zulk een instelling wordt door de overheid erkend noch bekostigd. Het onderwijs van zo’n instelling wordt niet bij of krachtens de wet geregeld. Derhalve onttrekt dit onderwijs zich ook aan het toezicht van de onderwijsinspectie (art. 3 juncto art. 1, onder j, Wet op het onderwijstoezicht). Dit kan ook niet anders omdat anders de schijn zou worden gewekt dat de instelling en haar onderwijs op enigerlei wijze onder toezicht van de overheid staan.

[2-028] Wel onder toezicht van de overheid staan de bekostigde instellingen. Zij

wor-den vermeld in de bijlage van de WHW. Voor hen geldt het overgrote deel van de WHW. De openbare instellingen, resp. de rechtspersonen die bijzondere instellingen in stand houden, hebben voor de wettelijke taken van de instelling, nl. het verzorgen van initieel onderwijs en, voor zover het universiteiten betreft, mede het verrichten van we-tenschappelijk onderzoek aanspraak op bekostiging uit ’s Rijks kas (art. 1.9, eerste lid). Aan de met goed gevolg afgelegde examens van de door hen verzorgde initiële oplei-dingen is een wettelijke graad en is wettelijk beschermde titulatuur verbonden (art. 1.9,

tweede lid). Die opleidingen moeten dan wel door de Nederlands-Vlaamse Accreditatie Organisatie (NVAO) zijn geaccrediteerd of moeten de door de NVAO afgenomen toets nieuwe opleiding met positief gevolg hebben doorstaan. De studenten van deze opleidingen kunnen in aanmerking komen voor studiefinanciering krachtens de Wet studiefinanciering 2000. Ook de Open Universiteit en de academische ziekenhuizen worden in de bijlage bij de WHW genoemd. Ook deze instellingen worden door het Rijk bekostigd. De academische ziekenhuizen worden voor hun zgn. werkplaatsfunctie bekostigd via de universiteit waaraan zij zijn verbonden. Hiervoor zij verwezen naar hoofdstuk 4. De vermelding in de bijlage van de WHW is te beschouwen als een vorm van instellingsaccreditatie.

[2-029] Tot de inwerkingtreding van de wetswijziging inzake “versterking besturing” kende de WHW naast bekostigde universiteiten en hogescholen ook aangewezen

uni-versiteiten en hogescholen. Instellingen voor hoger onderwijs konden door de minister worden aangewezen als universiteit of hogeschool (art. 1.11 “oud” WHW). Door deze

aanwijzing werd de betrokken instelling voor hoger onderwijs een universiteit of hogeschool in de zin van de wet en, behoudens wat betreft de bekostiging, gelijkge-steld met een bekostigde universiteit, resp. hogeschool. Aan de met goed gevolg afge-legde examens van de (initiële) opleidingen van de aangewezen universiteit of hoge-school was een wettelijke graad en derhalve ook de wettelijk beschermde titulatuur verbonden. Studenten aan een aangewezen universiteit of hogeschool hadden aan-spraak op studiefinanciering krachtens de Wet studiefinanciering 2000.

[2-030] Om als universiteit of hogeschool te kunnen worden aangewezen, moest zijn voldaan aan een aantal voorwaarden. De wettelijke voorwaarden hadden betrekking op de kwaliteitszorg, de registratie, het onderwijs, de examens en, als het een aangewezen universiteit betrof, mede op de promoties. Zij hadden voorts betrekking op de voor-opleidingseisen (art. 1.12, tweede lid). Deze voorwaarden waren – althans voor zover het betreft het wetenschappelijk onderwijs – vanouds voorwaarden waaraan ter waarborging van de deugdelijkheid van het onderwijs ten minste moest worden vol-daan. Deze voorwaarden worden besproken in paragraaf 2.4.1. Ter aanvulling van deze voorwaarden had de staatssecretaris van OCW de Beleidsregel aanwijzing instellingen hoger onderwijs¹⁴⁵ vastgesteld. Uit deze beleidsregel blijkt dat de minister een verzoek om aanwijzing behalve op de vraag of aan de wettelijke voorwaarden was voldaan, ook toetste:

- aan de vraag of het (initiële) onderwijs en, voor zover het een aanwijzing als universi-teit betrof, ook het wetenschappelijk onderzoek voor zover van belang voor het onder-wijs, van voldoende kwaliteit was, en

- aan de vraag of het bestuur van de instelling de continuïteit van het onderwijs in vol-doende mate kon garanderen.

Het is bevreemdend dat deze voor de aanwijzing essentiële onderwerpen niet in de wet zelf waren geregeld. Ook de aanwijzing was immers een vorm van instellingsaccre-ditatie.

[2-031] Tot in het recente verleden zijn instellingen voor hoger onderwijs eerst door middel van aanwijzing universiteit of hogeschool geworden, dus met het recht wet-telijke graden en wettelijk beschermde titels af te geven, en uiteindelijk bij wet in de bijlage bij de WHW opgenomen, dus bovendien met aanspraak op bekostiging. Hierop wordt nader ingegaan in paragraaf 2.3, waarin het zgn. open bestel wordt besproken. [2-032] Het vorengeschetste heldere systeem is in 2002 gecorrumpeerd bij de wijzi-gingswetten inzake accreditatie¹⁴⁶ en de invoering van de BaMa-structuur. In de eerste plaats werd in de eerstbedoelde wijzigingswet – met behoud van de instellingaccre-ditatie door aanwijzing of door vermelding in de bijlage van de wet – opleidingsaccre-ditatie geïntroduceerd. In de tweede plaats werden bij de laatstbedoelde wijzigingswet niet alleen de zgn. postinitiële masteropleidingen expliciet in de wet genoemd (art. 7.3b) maar werden ook “rechtspersonen met volledige rechtsbevoegdheid” geïntroduceerd die deze postinitiële opleidingen verzorgden (art. 1.12a). Het feit dat postinitiële mas-teropleidingen expliciet in de wet werden genoemd, is te rechtvaardigen omdat ook aan de met goed gevolg afgelegde examens van deze opleidingen na accreditatie van die opleidingen wettelijke graden werden en worden verbonden. Het is echter niet duide-lijk waarom in dit verband niet bij het wetteduide-lijk systeem is aangesloten. De wet had immers geen “rechtspersonen” als vreemde elementen in de wet behoeven te intro-duceren maar had kunnen volstaan met het expliciet regelen van de mogelijkheid dat ook instellingen die postinitiële opleidingen verzorgden, als universiteit of hogeschool werden aangewezen.

[2-033] Bij de wetswijziging inzake “versterking besturing” is het wettelijk systeem nog verder gecorrumpeerd. Bij die wetswijziging is de aanwijzing van instellingen als universiteit of hogeschool vervallen. Zoals hiervoor in paragraaf 2.2.1 is gezegd, zijn vier in het verleden aangewezen universiteiten bij die wetswijziging als levensbeschou-welijke universiteiten in de bijlage van de WHW opgenomen, zijn twee aangewezen universiteiten krachtens overgangsrecht als zodanig voor onbepaalde tijd gehandhaafd (art. 18.75, derde lid) en zijn de aangewezen hogescholen geconverteerd in rechts-personen voor hoger onderwijs die initiële opleidingen verzorgen (art. 18.75, tweede lid). De WHW kent dus nu naast instellingen voor hoger onderwijs (universiteiten, hogescholen en de Open Universiteit) rechtspersonen voor hoger onderwijs die initiële opleidingen verzorgen en rechtspersonen voor hoger onderwijs die postinitiële oplei-dingen verzorgen (art. 1.2, onder b). De wet kent geen rechtspersonen voor hoger onderwijs die zowel initiële als postinitiële opleidingen verzorgen. Zowel de wet (art. 1.2, onder b) als de memorie van toelichting bij het wetsontwerp inzake “versterking

besturing”¹⁴⁷ maken duidelijk onderscheid tussen rechtspersonen voor hoger onderwijs die initiële opleidingen verzorgen en rechtspersonen voor hoger onderwijs die post-initiële masteropleidingen verzorgen. Het is een raadsel welk belang hiermee is ge-diend en waarom een en dezelfde rechtspersoon niet beide soorten opleidingen zou kunnen verzorgen.

[2-034] “Aanleiding” voor het vervallen van de aanwijzing en de introductie van rechtspersonen voor hoger onderwijs is aldus die memorie van toelichting¹⁴⁸ “het ac-creditatiesysteem, waardoor een procedure tot het aanwijzen van de instellingen niet meer voor de hand ligt”. Helaas maakt de memorie van toelichting niet duidelijk waar-om dat niet voor de hand ligt. “Door het vervallen van de procedure” zo vervolgt de memorie van toelichting “kan een organisatie zich ook niet langer afficheren als «aangewezen instelling»”. Wat het voordeel hiervan is, maakt de memorie van toe-lichting evenmin duidelijk. Bovendien wordt in de wijzigingswet een procedure geïntroduceerd (art. 6.9) die in essentie een grote mate van overeenkomst vertoont met de vervallen aanwijzingsprocedure. Deze procedure geldt voor de rechtspersoon die voor de eerste maal een geaccrediteerde opleiding wil gaan aanbieden. In dat geval vindt een zwaardere “toets nieuwe opleiding” door de Nederlands-Vlaamse Accredi-tatie Organisatie (NVAO) plaats en adviseert de inspectie van het onderwijs de minis-ter over de continuïteit van de rechtspersoon en over de naleving van de overige van toepassing zijnde wettelijke voorschriften. Deze procedure en kwaliteitseisen gelden ook voor de rechtspersonen met geaccrediteerd postinitieel onderwijs. De rechtsper-soon die na het doorlopen van deze procedure van de minister toestemming heeft verkregen wettelijke graden te verlenen, kan zich dus, net als destijds de aangewezen universiteit of hogeschool afficheren als een door de minister erkende instelling! In een nieuwe Beleidsregel bevoegdheid graadverlening hoger onderwijs¹⁴⁹ is onder andere bepaald, dat de rechtspersoon die een verzoek indient om wettelijke graden te mogen verlenen ten tijde van dat verzoek het volledige curriculum van de opleiding waarop het verzoek betrekking heeft, ten minste één maal recent in Nederland moet hebben verzorgd op de nader in die beleidsregel aangegeven wijze (de zgn. volkomen curriculum-eis). Dit betekent dat de betrokken rechtspersoon de opleiding een aantal jaren moet hebben verzorgd zonder dat aan de met goed gevolg afgelegde examens wettelijke graden waren verbonden en zonder dat – ook al betreft het een initiële opleiding – de studenten aanspraak hadden op studiefinanciering. Het zal duidelijk zijn dat aanstaande studenten dan de voorkeur zullen geven aan een soortgelijke opleiding bij een bekostigde universiteit of hogeschool. Op deze wijze wordt de mogelijkheid een rechtspersoon voor hoger onderwijs in de zin van de WHW te worden, wel heel theoretisch.

147

Kamerstukken II, 2008-2009, 31 821, nr. 3, blz. 39

148 Kamerstukken II, 2008-2009, 31 821, nr. 3, blz. 4

149

[2-035] De gevolgen van deze wijziging van het wettelijk systeem bestaan hierin: - dat het niet meer mogelijk is in Nederland een universiteit of hogeschool op te richten die geen bekostiging van de overheid verlangt,

- dat een rechtspersoon voor hoger onderwijs waaraan geaccrediteerde wetenschap-pelijke opleidingen worden verzorgd en wetenschappelijk onderzoek wordt verricht, omdat zij geen universiteit is of in stand houdt, geen doctoraten kan verlenen,

- dat de hoogst gekwalificeerde medewerkers van zulk een rechtspersoon geen hoog-leraar zijn in de zin van de wet en niet als promotor bij de promotie aan een (bekostig-de) universiteit kunnen optreden.

Dit is een ernstige inbreuk op de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs die des te ernstiger is omdat deze inbreuk in het geheel niet nodig was en niet nodig is. Er wordt geen probleem opgelost; er worden slechts problemen gecreëerd. Het is ont-hutsend dat noch in het advies van de Raad van State over het wetsontwerp noch bij de parlementaire behandeling daarvan hieraan ook maar enige aandacht is geschonken. De hier besproken wijziging van het wettelijk systeem maakt het onaantrekkelijk voor be-kostigde universiteiten en hogescholen om – bijv. met een door de overheid verstrekte “bruidschat” – uit het bekostigde bestel te treden¹⁵⁰ en voor buitenlandse instellingen voor hoger onderwijs om – indien zij dit zouden willen – voor een (neven-)vestiging in Nederland te kiezen.

[2-036] Ten slotte zij, volledigheidshalve opgemerkt dat bekostigde universiteiten en hogescholen ook opleidingen kunnen verzorgen waarvoor zij geen bekostiging ver-langen. Dit kunnen zowel initiële als postinitiële opleidingen zijn. Dit is een con-sequentie van de vrijheid van onderwijs. De in de wet opgenomen graden en titels kun-nen zij op grond van de met goed gevolg afgelegde examens van deze opleidingen slechts geven als deze opleidingen zijn geaccrediteerd. Maar niets staat het verlenen van eigen graden en titels (als bijv. magister) in de weg.