[2-080] Op basis van hiervoor gegeven analyse moet nu vanuit de in hoofdstuk 1 van dit boek geformuleerde centrale vraagstelling en de in paragraaf 1.8 geformuleerde uit-gangspunten voor een nieuwe wettelijke regeling van het hoger onderwijs en
onder-179
Een vreemde wijze van regelgeving die haars gelijke in Nederland niet kent en bovendien de lees-baarheid van de WHW niet bevordert.
zoek, worden nagegaan of de bepalingen in de WHW ten aanzien van de instellingen, het bestel en de aard van de regelgeving aanpassing behoeven.
[2-081] De in paragraaf 1.3 omschreven stelselverantwoordelijkheid van de overheid impliceert dat het de overheid is die heeft te beslissen over toetreding van instellingen tot het bestel. Het is dan ook de overheid die moet bepalen of een instelling gerechtigd is wettelijke graden of titels te verlenen, of een instelling bovendien voor haar taken aanspraak op bekostiging heeft en of de studenten van die instelling aanspraak op stu-diefinanciering hebben.
[2-082] Daartoe moet het systeem van vóór de wetswijziging inzake “versterking be-sturing” worden hersteld. In dit systeem kan ieder – op grond van de grondwettelijk gewaarborgde vrijheid van onderwijs – een instelling voor hoger onderwijs oprichten, welke instelling mits is voldaan aan bepaalde vereisten door de minister kan worden aangewezen als universiteit of hogeschool. Ook niet bekostigde instellingen moeten de status van universiteit of hogeschool kunnen verwerven. Ook het in paragraaf 1.8 geformuleerde uitgangspunt van een zoveel mogelijk gelijk speelveld voor bekostigde en niet-bekostigde instellingen noopt daar toe. Daarmee wordt bovendien recht gedaan aan de wens van de politiek ten aanzien van een open bestel. Een aangewezen uni-versiteit of hogeschool kan – mits aan bepaalde nadere voorwaarden is voldaan – voor haar (wettelijke) taken bekostiging verkrijgen. Om het bestel meer open te maken zou niet de wetgever maar de minister hierover moeten beslissen. De procedures en criteria voor aanwijzing resp. de aanspraak op bekostiging dienen in de wet te zijn vastgelegd. Experimenten ter verkenning van de effecten van een open bestel zijn, zo deze nu al nodig zijn, in dit systeem in ieder geval niet nodig.
[2-083] De overheid kan uiteraard ook het omgekeerde doen. Zij kan de aanwijzing intrekken indien niet meer wordt voldaan aan de voorwaarden van de aanwijzing. De bekostiging van een instelling kan geheel of gedeeltelijk worden beëindigd, indien de instelling niet meer voldoet aan de voorwaarden voor bekostiging dan wel op grond van overwegingen van macrodoelmatigheid. Het intrekken van de aanwijzing brengt als het een bekostigde instelling betreft tevens beëindiging van de bekostiging mee. [2-084] Een bekostigde instelling behoudt de bevoegdheid werkzaamheden te verrich-ten waarvoor zij geen bekostiging ontvangt, mits deze werkzaamheden passen binnen de wettelijke doelstelling van de instelling. Zij mag dus ook zolang zij is aangewezen, opleidingen verzorgen waarvoor zij om welke reden dan ook geen bekostiging ont-vangt en op grond van de met goed gevolg afgelegde examens van die opleidingen wettelijke titels verlenen. Zij mag voor deze werkzaamheden de overheidsbekostiging gebruiken. Dit mag dat echter niet als zij deze werkzaamheden uitvoert binnen een (segment van de) markt waar ook andere, niet-bekostigde aanbieders optreden. In dat geval moet verstoring van de markt worden voorkomen en zullen de desbetreffende werkzaamheden integraal kostendekkend moeten worden uitgevoerd. Zie hierover paragraaf 4.8.3.
[2-085] In paragraaf 2.2.4 is erop geattendeerd dat de vermelding in de bijlage van de WHW en de aanwijzing als universiteit of hogeschool zijn te beschouwen als vormen van instellingsaccreditatie. In het volgende hoofdstuk stel ik voor de instellingsaccre-ditatie in ere te herstellen. Aanwijzing als universiteit of hogeschool krijgt dan weer de betekenis van accreditatie van de betrokken instelling zoals dat ook het geval was vóór de accreditatie- en BaMa-wetgeving van 2002. Dat er reeds een systeem van instel-lingsaccreditatie gold, is daarbij niet onderkend dan wel zorgvuldig verzwegen. Het systeem van instellingsaccreditatie wordt aan het slot van het volgende hoofdstuk na-der uitgewerkt.
[2-086] Ter bevordering van een zoveel mogelijk gelijk speelveld voor alle universitei-ten en hogescholen is het voorts wenselijk de openbare universiteiuniversitei-ten en de (openbare) Open Universiteit een privaatrechtelijke status te geven. Dan gaan voor alle uni-versiteiten en hogescholen dezelfde regels gelden. De doelstellingen en taken van in-stellingen voor hoger onderwijs dwingen niet tot een publiekrechtelijke status. Ook ar-tikel 23 Grondwet verplicht hier niet toe. Daarbij komt dat inmiddels alle indertijd pu-bliekrechtelijke hogescholen een privaatrechtelijke status hebben en dat ook in de sector van het beroepsonderwijs en volwasseneneducatie uitsluitend bijzondere in-stellingen bestaan. De bijzondere band die de betrokken universiteiten met de overheid hebben, zoals die in feite alleen nog maar tot uitdrukking komt door benoeming en ontslag door de minister van de leden van de raden van toezicht, kan dan worden beëindigd.
[2-087] Ten slotte dienen ook de levensbeschouwelijke universiteiten als afzonderlijke categorie uit de wet te worden geschrapt. Het opnemen van deze universiteiten als een afzonderlijke categorie met een zeer beperkte doelomschrijving past niet in het systeem van de wet en belemmert bovendien onnodig hun verdere ontwikkelingsmogelijkheden. Het belet hen onder andere opleidingen in te stellen die nauw met de desbetreffende le-vensbeschouwing zijn vervlochten maar die niet specifiek opleidingen zijn voor een levensbeschouwelijk ambt of beroep Levensbeschouwelijke universiteiten zijn univer-siteiten en dienen niet als afzonderlijke categorie in de wet te zijn opgenomen.
3.1. Inleiding
[3-001] Onder “accreditatie” verstaat de WHW “het keurmerk dat tot uitdrukking brengt dat de kwaliteit van een opleiding door het accreditatieorgaan positief is be-oordeeld” (art. 1.1, onder s). Dat accreditatieorgaan is de Nederlands-Vlaamse Ac-creditatie Organisatie (NVAO) bedoeld in artikel 1 van het AcAc-creditatieverdrag180. Daargelaten dat dogmatische definities niet in de wet thuis horen en zeker niet in een artikel dat bedoeld181 is voor wetstechnische definities182, gaat deze definitie aan de essentie van accreditatie voorbij. De essentie van accreditatie bestaat in haar rechts-gevolgen. Een instelling voor hoger onderwijs mag alleen wettelijke graden verlenen op grond van met gevolg afgelegde examens van opleidingen die zijn geaccrediteerd. Een bekostigde instelling heeft alleen voor geaccrediteerde initiële opleidingen aan-spraak op bekostiging. Alleen studenten van geaccrediteerde initiële opleidingen heb-ben aanspraak op studiefinanciering krachtens de Wet Studiefinanciering 2000. [3-002] Accreditatie vindt ingevolge de WHW plaats per opleiding. Zij komt in die wet in twee vormen voor. In engere zin, zoals dat in de WHW wordt gebruikt, heeft accre-ditatie betrekking op bestaande opleidingen. Voor de accreaccre-ditatie van nieuwe opleidin-gen gebruikt de wet het begrip “toets nieuwe opleiding” (tno): de toets die tot uitdruk-king brengt dat de kwaliteit van een nieuwe opleiding door het accreditatieorgaan po-sitief is beoordeeld (art. 1, onder t). Dit is niet gelukkig. De tno is immers niets anders dan een vorm van accreditatie. Hoe moet in hemelsnaam een afgestudeerde van een nieuwe opleiding in Nederland aan buitenlanders uitleggen dat zijn opleiding welis-waar niet is geaccrediteerd maar toch door de overheid is erkend omdat de opleiding de tno met positief gevolg heeft doorstaan! De wet zou ook beter leesbaar worden als de tno niet als afzonderlijk begrip naast accreditatie zou worden gebruikt. In het vervolg van dit hoofdstuk worden in het voetspoor van de wet accreditatie en tno onderschei-den. In de overige hoofdstukken van dit boek omvat het begrip accreditatie mede de tno zolang niet uitdrukkelijk het tegendeel blijkt.
[3-003] Accreditatie van opleidingen en de tno zijn in de WHW geregeld bij de wij-ziging van die wet in verband met de invoering van accreditatie in het hoger onderwijs. Deze wijzigingswet was evenals die waarbij het bachelor-masterstelsel (BaMa-stelsel) werd ingevoerd, een gevolg van de in paragraaf 1.1 genoemde Bolognaverklaring van 19 juni 1999. In deze verklaring hebben 29 ministers aangeven te streven naar een vergelijkbare hoger onderwijsstructuur, met als belangrijke doelstelling de
internatio-180 Verdrag van 3 september 2003 tussen het Koninkrijk der Nederlanden en de Vlaamse Gemeenschap van België inzake de accreditatie van opleidingen binnen het Nederlandse en Vlaamse hoger onderwijs, met bijlage (Trb. 2003, nr 167)
181
Memorie van toelichting bij het ontwerp van de WHW (Kamerstukken II, 1988-1989, 21073, nr 3, blz. 109)
182
nale mobiliteit van studenten te faciliteren. Om dit te bereiken beoogden zij onder an-dere de bevordering van Europese samenwerking bij de kwaliteitszorg en bij het ont-wikkelen van vergelijkbare criteria en methodologie.
[3-004] Bij de behandeling van het ontwerp dat tot de genoemde wijzigingswet heeft geleid, is niet onderkend of misschien wel zorgvuldig verzwegen dat in het hoger onderwijs al een sys-teem van accreditatie bestond, ook al werd de term “accreditatie” niet gebruikt. Zoals in para-graaf 2.1.4 is uiteengezet, kende de WHW voordat zij in 2010 werd gewijzigd in het kader van de “versterking besturing” – overeenkomstig het systeem van de WWO 1960 en de WWO 1986 – aangewezen universiteiten en hogescholen alsmede bekostigde universiteiten en hogescholen. Instellingen voor hoger onderwijs konden door de minister van OCW worden aangewezen als universiteit of als hogeschool. Bij wet konden zij door vermelding in de bijlage bij de WHW de status van bekostigde universiteit of hogeschool verkrijgen. Zowel de aanwijzing door de minis-ter als de vermelding in de bijlage bij de WHW door de wetgever waren vormen van instel-lingsaccreditatie Onder de WWO 1960 en de WWO 1986 geschiedde de aanwijzing nog bij koninklijk besluit, de Raad van State gehoord (art. 118 WWO 1960 en art. 218 WWO 1986). De belangrijkste voorwaarde die voor aanwijzing resp. voor een aangewezen instelling gold, was dat zij in acht moest nemen die wettelijke bepalingen die voor de bekostigde instellingen voorwaarden voor erkenning en bekostiging waren (art. 120, onder b, WWO 1960 en art. 220, onder b, WWO 1986)183. Deze bepalingen hadden betrekking op de toegang tot de examens (d.w.z. de vooropleidingseisen), de studierichtingen en opleidingen van de tweede fase alsmede op de doctoraten, de cursusduur, de examens en de hoedanigheden. Tot deze wettelijke voor-waarden behoorden behalve de desbetreffende bepalingen van de wet zelf ook de bepalingen van het Academisch Statuut. Deze amvb regelde onder andere de inhoud en inrichting van de examens en werd, aangevuld met de academische traditie, destijds gezien als een belangrijke waarborg voor de kwaliteit van het onderwijs en de examens. Onder de WWO 1986 werd de kwaliteitszorg bij de instellingen door middel van visitatiecommissies waarin externe deskun-digen zitting hadden, belangrijker dan het Academisch Statuut. Op het visitatiestelsel wordt ingegaan in de paragrafen 3.2.1 en 3.2.2. Onder de WHW is daarvan de consequentie getrokken en is het Academisch Statuut vervallen. Een Hbo-statuut en een OU-statuut zijn zelfs nooit tot stand gekomen. De accreditatie van opleidingen bouwt voort op en veronderstelt het visitatie-stelsel en heeft dit daardoor ernstige schade toegebracht. Hierop wordt in paragraaf 3.2.2 in-gegaan.
[3-005] Het accreditatiestelsel van 2002 is bij een wijziging van de WHW in 2010 aangepast184. Bij de voorbereiding van deze wijzigingswet hebben diverse rapporten een rol gespeeld: vier rapporten van de inspectie voor het onderwijs, uitgebracht in de jaren 2005-2007 in het kader van de midterm review van de accreditatie185, het rapport van een internationaal panel in september 2007 uitgebracht in opdracht van het Comité van Ministers ten behoeve van het lidmaatschap van de Europese organisatie van kwaliteitsorganen ENQA186, het rapport van de OECD “Thematic Review of Tertiary Education, Country Note The Netherlands, 2007” uitgebracht in hetzelfde jaar en het evaluatierapport van het CHEPS “New degrees in the Netherlands” van augustus
183
Zie paragraaf 2.4.1.
184
Wet van 24 juni 2010, Stb. 293
185
Kamerstukken II, 2005-2006, 28 879, nrs 10,11 en 13, en 2006-2007, 28 879, nr 17
2008187. Ten slotte heeft ook de Algemene Rekenkamer gemeend een duit in het zakje te moeten doen188. Uit deze rapporten blijkt, aldus de memorie van toelichting bij het ontwerp dat tot de wijzigingswet heeft geleid189, “dat het huidige Nederlandse accre-ditatiestelsel goed werkt, maar dat er een aantal nadelen aan verbonden is”. “Samen-gevat” aldus de memorie van toelichting “zijn de belangrijkste nadelen van het systeem: • het veroorzaakt hoge lasten voor instellingen en docenten;
• de oriëntatie op processen en procedures dreigt de overhand te krijgen op de inhou-delijke beoordeling van onderwijskwaliteit; de rol van de «peers» (de deskundigen in de beoordelingscommissies) komt in het gedrang;
• het systeem zet onvoldoende aan tot kwaliteitsverbetering; een negatief oordeel heeft dusdanig grote gevolgen, dat defensief gedrag ontstaat om verlies van accreditatie te voorkomen;
• accreditatie gaat alleen over basiskwaliteit en maakt verschillen in kwaliteit niet zichtbaar.”
[3-006] Bij de zojuist genoemde wijzigingswet is onder andere ingevoerd “de instel-lingstoets kwaliteitszorg”. Deze toets wordt op verzoek van het bestuur van de desbe-treffende instelling uitgevoerd door een door de NVAO te benoemen commissie (art. 5a.2, tweede lid). Indien deze toets een positief resultaat heeft, neemt de NVAO een besluit waardoor voor de (bestaande) opleidingen van die instelling een beperkt regime van accreditatie gaat gelden en vallen voortaan de nieuwe opleidingen van die instel-ling onder een beperkt regime van tno. De instelinstel-lingstoets kwaliteitszorg dient om vast te stellen of de betrokken instelling een goed werkend kwaliteitszorgsysteem heeft. Het gaat niet alleen om de vraag of het systeem op papier goed in elkaar steekt maar ook of het daadwerkelijk functioneert. Er moet dus ook een goede kwaliteitscultuur bestaan. Bij de instellingstoets kwaliteitszorg komt een aantal instellingsbrede aspecten aan de orde die relevant zijn voor de kwaliteit van de opleidingen. Als deze toets positief uit-valt, komen deze aspecten niet meer aan de orde in het kader van de accreditatie van individuele opleidingen of de tno. Als daarentegen de instellingstoets kwaliteitszorg niet wordt gevraagd dan wel niet tot een positief besluit van de NVAO leidt, geldt voor de accreditatie van de opleidingen en voor de tno het in 2002 geïntroduceerde regime: het uitgebreide regime. Het moet worden betwijfeld of de introductie van de instel-lingstoets kwaliteitszorg en de beperkte accreditatie en beperkte tno zoals in de me-morie van toelichting bij het ontwerp van wet tot aanpassing van het accreditatiestelsel wordt gesteld190, wel een echte lastenverlichting voor de instellingen en docenten mee-brengt. In de pilots die ter voorbereiding van het ontwerp van de wijzigingswet zijn uitgevoerd, kon, zo geeft de memorie van toelichting toe, geen substantiële ver-mindering van administratieve lasten voor de instellingen worden aangetoond191. Bij
187
Bijlage bij Kamerstukken II, 2008-2009, 29 281, nr 10
188
Kwaliteitsbewaking in het hoger onderwijs in Nederland en Vlaanderen« (Kamerstukken II 2008-2009, 31 554, nr. 2)
189 Kamerstukken II, 2009-2010, 32 210, nr 3, blz. 7
190 Kamerstukken II, 2009-2010, 32 210, nr 3, blzz. 8 e.v.
191
kleine instellingen zal er zeker geen vermindering van administratieve lasten optreden. Of de introductie van de instellingstoets kwaliteitszorg voldoende aanzet tot kwaliteits-verbetering, zoals ook in de memorie van toelichting wordt gesteld, is ook de vraag. Door de bureaucratisering in de zin van juridisering van de visitatie is deze verworden tot een juridisch proces waar enerzijds door instellingen en visitatiecommissies veel aandacht moet worden besteed aan procedures, redactie en formulering van teksten in zelfstudies en visitatierapporten en anderzijds de NVAO haar besluiten goed moet motiveren omdat deze in rechte aanvechtbaar zijn. Dit is een gevolg van de directe koppeling van de visitatie aan de accreditatie van opleidingen, waaraan juridische gevolgen zijn verbonden: bekostiging, graadverlening en studiefinanciering. Voor de instellingen en visitatiecommissies is het riskant geworden zwakke punten van de opleiding in de zelfstudie te etaleren of aanbevelingen tot verbetering in het visitatie-rapport op te nemen. Als al aanbevelingen tot verbetering in een visitatievisitatie-rapport worden opgenomen, moet de visitatiecommissie daarbij goed letten op de redactie en de juiste woorden gebruiken om te voorkomen dat de NVAO deze als tekortkomingen leest en dientengevolge accreditatie onthoudt.
3.2. Wettelijke regeling kwaliteitszorg en accreditatie