[4-048] Het probleem van de zgn. “HBO-fraude betreft de berekening van de rijksbij-drage. De parameters van welk bekostigingsmodel dan ook, zijn – althans tot op zekere hoogte – te beïnvloeden door de instellingen zelf. Dat is ook de bedoeling mits dat ge-schiedt door het bieden van kwalitatief goed onderwijs, door het behalen van een goed rendement bij het onderwijs, door het bieden van goede faciliterende voorzieningen zoals een bibliotheek, werkplekken, sportfaciliteiten, door gerichte wervingsacties e.d. en niet geschiedt via vormen van manipulatie die in strijd zijn met het geschreven of ongeschreven recht. Dit laatste heeft zich voorgedaan bij de zgn. HBO-fraude alias het “Dossier Rekenschap282.
282
Zie voor een kritische beschouwing over het beleid van OCW en de verschillende rechterlijke uit-spraken in het kader van het Dossier Rekenschap: P.C. Kwikkers, Geldstromen en beleidsruimte, hoofd-stuk 11.
[4-049] De HBO-fraude kwam in juni 2001 aan het rollen naar aanleiding van beschul-digingen aan het adres van de Saxion Hogeschool IJselland, dat zij fraude zou plegen met de inschrijving van buitenlandse studenten. Om maximale bekostiging te verkrij-gen zouden inschrijvingsformulieren door de hogeschool zijn vervalst: Aziatische cursisten bij een BV van de hogeschool zouden buiten hun medeweten als student aan de hogeschool worden ingeschreven. Gesuggereerd werd dat ook andere hogescholen zich aan zulk gedrag schuldig zouden maken. Voor de minister van OCW was dit aan-leiding de accountantsdienst van zijn ministerie en enige forensische accountants te vragen hiernaar bij nog zes andere hogescholen onderzoek te doen283. Deze hogescho-len bleken door middel van een contract met een intermediaire organisatie met de titel «Distance learning overeenkomst O&O”284 bij een “inschrijvingscarrousel” te zijn betrokken waarbij zij door het laten uitvallen en het elders inschrijven van (Belgische) studenten – die zelf van niets wisten – maximale bekostiging verkregen. In verband met de ernst van de situatie stelde de minister tevens een “Taskforce Rekenschap” in, die zich onderwijsbreed moest bezig houden met de aansluiting tussen regelgeving en uitvoeringspraktijk285. Deze Taskforce zou ook de antwoorden beoordelen die de besturen van de hogescholen aan de hand van de uitkomsten van een door henzelf in te stellen intern “zelfreinigend onderzoek” zouden geven op de door de minister gestelde vragen over hun omgang met de bekostigingsregels. Dit zelfreinigend onderzoek werd tevens uitgebreid tot de universiteiten en de bve-instellingen De gegeven antwoorden zijn door de accountantsdienst van het ministerie van OCW onderzocht op betrouw-baarheid en volledigheid. Deze dienst heeft ook steekproefsgewijs onderzoek gedaan bij instellingen die geen bijzonderheden hebben gemeld. De directie Wetgeving en Juridische Zaken van het ministerie heeft vervolgens een en ander juridisch getoetst met het oogmerk om vast te stellen wat niet in strijd is met letter of geest van de wet (“groen”), wat wel daarmee in strijd is (“rood”) en wat op dit punt onduidelijk is (“oranje”). Voorts heeft een onafhankelijke commissie van deskundigen een advies aan de minister gegeven over de bevindingen van de directie WJZ en over de categorie “oranje”. De uitkomsten van het “Zelfreinigend onderzoek” zijn neergelegd in het rapport "Ruimte voor Rekenschap" dat bij brief van 13 december 2002 aan de Tweede Kamer is aangeboden286. Ook de Algemene Rekenkamer werd mede op verzoek van de Tweede Kamer ingeschakeld. Op 17 februari 2003 stelde de Algemene Rekenkamer het rapport "Onregelmatigheden bekostiging (hoger) onderwijs” vast287.
[4-050] Naar aanleiding van de uitkomsten van het zelfreinigend onderzoek en de ad-viezen daarover alsmede naar aanleiding van het rapport van de Algemene Rekenka-mer heeft de staatssecretaris van OCW288 opdracht gegeven tot een vervolgonderzoek.
283
Handelingen II, 2001-2002, nr. 44, blz. 3223-3241
284
Overeenkomst met het bureau Opleiding en Ontwikkeling Breda BV
285 Kamerstukken II, 2001-2002, 28 248, nr. 1 286 Kamerstukken II, 2002-2003, 28 248, nr. 22 287 Kamerstukken II, 2002-2003, 28 248, nr. 24 288
Het kabinet Kok II was inmiddels opgevolgd door het Kabinet Balkenende I, waarbij de desbetreffende portefeuille van de minister van OCW was overgegaan op een staatssecretaris.
Het eerdere onderzoek had niet de gewenste duidelijkheid gebracht over de vraag bij welke instellingen wel en bij welke in het geheel niet in strijd was gehandeld met de wettelijke bekostigingsregels. Voor dit vervolgonderzoek werd de Commissie Ver-volgonderzoek Rekenschap (Commissie Schutte) ingesteld, die op 1 april 2004 – na een aantal interim-rapporten – haar eindrapport “Eerlijk Delen” uitbracht289. In dat rapport merkte de commissie onder meer op dat “het onderzoek heeft opgeleverd dat bij circa 70% van alle instellingen weinig of geen handelwijzen zijn geconstateerd welke in strijd zijn met de wet. Bij 47% van alle instellingen is in het geheel niet ge-bleken van enig handelen in strijd met de wet. Voor de afzonderlijke sectoren WO, HBO en BVE zijn bij respectievelijk 69%, 31% en 51% geen onregelmatigheden geconstateerd”. Zij adviseerde voorts tot terugvordering van een bedrag van in totaal minimaal € 58 miljoen: te weten WO 3,6 miljoen, HBO 43,6 miljoen en BVE 11,2 miljoen. Zij wees erop dat deze bedragen niet ten onrechte van het Rijk waren ontvan-gen maar ten koste zijn gegaan van de instellinontvan-gen die wel conform de wet hebben gehandeld. Door deze fraude is niet de belastingbetaler maar zijn de instellingen die zich niet aan fraude hebben schuldig gemaakt, benadeeld.
[4-051] De fraude bleek dus vooral een HBO-aangelegenheid te zijn. Helaas dreigde aanvankelijk de omvang hiervan groter te worden ten gevolge van een onjuist toet-singskader. In dat onjuiste toetsingskader was het begrip “onderwijsinspanning” geïntroduceerd. Studenten en graden zouden alleen voor de bekostiging meetellen indien de desbetreffende instellingen daarvoor een “onderwijsinspanning” zouden hebben geleverd. Dit vereiste was echter geheel uit de lucht gegrepen. De “onderwijsinspanning” was en is geen element van enige parameter. In geen enkel officieel stuk of intern ambtelijk document uit de tijd dat het bekostigingsmodel tot stand is gebracht of aangepast, is dit element ooit aan de orde geweest. De student bepaalt zelf voor welke opleiding of opleidingen hij of zij zich inschrijft en bepaalt na te zijn ingeschreven zelf of en in hoeverre hij of zij van de aan de inschrijving als student verbonden rechten gebruik maakt. De mate waarin hij of zij van deze rechten gebruik maakt, is niet relevant voor de bekostiging van de instelling. Nochtans heeft het ministerie hiermee iedereen incl. de Algemene Rekenkamer en de Tweede Kamer der Staten-Generaal op een verkeerd been gezet. Nadat aanvankelijk ook de Commissie-Schutte op het verkeerde been was gezet, kwam zij van deze dwaalweg terug door een brief van de schrijver van dit boek290. In haar eindrapport merkt de commissie op dat “Bovendien (..) het normatieve beoordelingskader van Ruimte voor Rekenschap elementen (bevat) die (..) in juridische zin vanuit bekostigingsoogpunt niet relevant zijn, dan wel onderzoekstechnisch niet op verantwoorde wijze te operationaliseren zijn”. Zij schrijft in dit verband onder andere dat “de mate waarin een “onderwijsinspanning” wordt geleverd, (..) wettelijk geen zelfstandig criterium voor de bekostiging (is)”291.
289
Bijlage bij Kamerstukken II, 2003-2004, 28 248, nr. 47
290
Brief van 15 augustus 2003 aan de Voorzitter van de Commissie Vervolgonderzoek Rekenschap
[4-052] Dat het ministerie zijn eigen regelgeving niet meer kende, was overigens al eerder gebleken uit de vragenlijst die ten behoeve van het zelfreinigend onderzoek was opgesteld. Zo bleek onder andere uit de vraag: “Zijn er bij uw instelling studenten voor bekostiging in aanmerking gebracht waarvoor u reeds vanuit andere bronnen finan-ciering ontvangt?”292, dat het ministerie ervan uit ging dat studenten zouden worden bekostigd. In paragraaf 4.3 is al uitgelegd dat niet studenten maar instellingen worden bekostigd onder andere aan de hand van aantallen studenten. Overigens is het volgens alle wettelijke regels als bijv. in het kader van een maatwerktraject een werkgever de instelling betaalt ten behoeve van een groep werknemers die als student zijn inge-schreven en deze studenten vervolgens meetellen voor de bekostiging door het Rijk indien zij voldoen aan alle criteria als geformuleerd in het Uitvoeringsbesluit WHW 2008. Er zijn ook tal van studenten die hoewel zij voor de instelling kosten genereren, niet voor de bekostiging meetellen omdat zij niet aan een of meer van deze criteria voldoen. Ook nog in de Notitie “Helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs”293 speelt op de achtergrond de gedachte dat studenten zouden worden bekostigd. In die notitie heeft de toenmalige staatssecretaris van OCW enkele voorwaarden geformuleerd waaronder maatwerktrajecten zouden zijn toegestaan. Niet alleen zou er voor deze trajecten een overeenkomst moeten worden gemaakt, hetgeen overigens vanzelfsprekend is, maar de instelling zou de wederpartij duidelijk moeten maken dat studenten en getuigschriften van het maatwerktraject normaal meetellen voor bekostiging door de overheid. In de overeenkomst zou ook moeten worden opgenomen wat de wederpartij meer zou moeten betalen dan de kosten van een reguliere opleiding. Dat zouden dan de enige “meerkosten” zijn die zijn toegestaan. Voorts zouden in het jaarverslag door de instelling moeten worden opgenomen voor welke organisaties welke maatwerktrajecten zijn georganiseerd en hoeveel studenten daarbij zijn betrokken. Het is de vraag wat het ministerie met deze informatie zou moeten doen: de minister mist in deze elke bevoegdheid. De minister heeft ten aanzien van deze maatwerktrajecten niets toe te staan noch te verbieden. De desbetreffende voorwaarden kunnen niet als bekostigingsvoorwaarden worden beschouwd omdat daarvoor een basis in de WHW ontbreekt; zij kunnen ook niet als een beleidsregel worden beschouwd omdat in deze rechtmatigheid of doelmatigheid van de besteding van de rijksbijdrage niet aan de orde is. De voorwaarde inzake het vermelden van maatwerktrajecten in het jaarverslag ontbreekt overigens – terecht – in de Regeling jaarverslaggeving onderwijs294.
[4-053] Het is duidelijk dat van fraude sprake is als constructies worden gebruikt zoals het inschrijvingscarrousel of het meetellen voor de bekostiging van personen die als student zijn ingeschreven maar feitelijk een postinitiële opleiding aan de instelling of een opleiding aan een commerciële BV van de instelling volgen dan wel als uitwisse-lingsstudent onderwijs volgen. In deze gevallen gaat het om inschrijving van personen als student in strijd met het recht enkel en alleen om extra bekostiging door de overheid
292
Vragenlijst bij de brief van de Minister van OCW van 12 maart 2020, WJZ 2002/10090
293
Notitie van de staatssecretaris van OCW van 9 januari 2004, WO/BS-2003/57665
te verkrijgen295. Ook het meetellen voor de bekostiging van studenten die formeel voor een in het CROHO opgenomen opleiding van de instelling zijn ingeschreven maar feitelijk een uit onderdelen van die opleiding door de instelling zelf samengestelde korte opleiding volgen, is formeel fraude ook al gaat het hier niet om een constructie om extra bekostiging te verkrijgen maar om het inspelen op een bestaande maatschap-pelijke vraag naar korte opleidingen in het hoger beroepsonderwijs. In het kader van het door de overheid voorgestane stelsel van hoger onderwijs zijn zowel de opleidingen in het wetenschappelijk onderwijs als die in het hoger beroepsonderwijs op het procrustesbed gelegd. De cursusduur van wetenschappelijke opleidingen moest worden ingekort tot vier jaar296, die van opleidingen in het hoger beroepsonderwijs moest worden gerekt tot vier jaar. De maatschappelijke vraag aan korte opleidingen in het hoger beroepsonderwijs is daardoor uiteraard niet veranderd, waarop hogescholen hebben ingespeeld. Zij hebben daarmee hun maatschappelijke functie goed begrepen en binnen bestaande opleidingen aan korte voorgestructureerde trajecten vormgegeven. Voor de desbetreffende studenten zijn reële kosten gemaakt. Van het ministerie van OCW had bij zijn terugvorderingacties voor deze hogescholen meer begrip kunnen worden verwacht. Inmiddels heeft de overheid de behoefte aan korte opleidingen in het hoger beroepsonderwijs gewoon weer erkend en in de wet de tweejarige opleiding leidend tot de associate degree binnen bacheloropleidingen geregeld (artt. 5a.13, 7.8a en 7.10b)297. Verder is in dit verband pikant dat de minister van OCW met de VSNU en HBO-raad heeft afgesproken dat zgn. schakelprogramma’s – om hbo-bachelors bij te spijkeren voor het volgen van een master in het wetenschappelijk onderwijs – als hoofdregel binnen een bacheloropleiding worden vormgegeven. Betrokkenen worden dan aan de universiteit als student ingeschreven voor een reguliere bacheloropleiding waarmee zij maximaal het wettelijk collegegeld betalen. Voor zover schakelprogram-ma’s worden vormgegeven binnen een bacheloropleiding, kunnen studenten bovendien hun studiefinanciering hiervoor gebruiken298. Dit is volstrekt in strijd met de wetsinter-pretatie van de toenmalige staatssecretaris van OCW die in zijn aanvullende notitie op de notitie “helderheid in de bekostiging van het hoger onderwijs”299 expliciet stelde dat de deelnemers aan schakelprogramma’s niet als student voor een bacheloropleiding konden worden ingeschreven. Kennelijk heeft bij OCW elke bewindsman of -vrouw zijn of haar eigen interpretatie van de WHW. Met de afspraak over de vormgeving van schakelprogramma’s in bacheloropleidingen propageert de minister het creëren van korte voorgestructureerde trajecten binnen in het CROHO opgenomen bacheloroplei-dingen terwijl eerder instellingen die korte voorgestructureerde trajecten binnen bache-loropleidingen in het hoger beroepsonderwijs hadden vormgegeven, van fraude werden
295
Deze constructie is dan ook terecht door de rechter afgewezen: zie o.a. Afdeling Bestuursrechtspraak, 27 augustus 2008, LJN BE9268, inzake de Stichting Hogeschool Utrecht
296
Zie paragraaf 5.4.2.
297
Wet van 14 juni 2007, Stb. 254
298
Zie voor schakelprogramma’s paragraaf 8.5.5.
299 Aanvullende notitie van de staatssecretaris van OCW van 27 augustus 2004 (Bijlage bij Kamerstukken II, 2004-2005, 28 248, nr. 72)
beticht! Wellicht verdient het overweging dat deze instellingen herziening vragen van de desbetreffende rechterlijke uitspraken300.