Tussenanalyse: de boeten vergeleken

In deze paragraaf ben ik nagegaan of er verschillen zijn tussen de heffingsmethoden en op het vlak van de bestuurlijke boeten. Allereerst valt daarbij op dat er momenteel veel verschillende boeten zijn, voor veel verschillende gedragingen en daarmee verantwoorde-lijkheden van belastingplichtigen. Van een tegenstelling tussen de heffingsmethoden die haar oorsprong vindt in een verschil in verantwoordelijkheden, kan derhalve niet worden gesproken. De werkelijkheid is veel genuanceerder.

Uit de verzamelde informatie komt duidelijk naar voren dat de wettelijke maxima van de boeten voor aanslag- en aangiftebelastingen nagenoeg geheel met elkaar overeenstemmen. Een belangrijke uitzondering daarop vormt de verzuimboete bij een te late aangifte. Voor een aanslagbelasting is de maximale boete (€ 5.278) veertig keer hoger dan voor een reguliere aangiftebelasting (€ 131). Bij de loonbelasting (€ 1.319) is het verschil weliswaar beduidend kleiner, maar is de maximale verzuimboete nog steeds vier keer lager dan bij een aanslagbelasting. Verder komt uit de verzamelde informatie naar voren dat de wettelijke maxima voor vergrijpboeten bij zowel aanslag- als bij aangiftebelastingen in principe 100% zijn. Een verschil tussen de heffingsmethoden is er op dit punt niet. Een uitzondering vormt de wettelijke vergrijpboete in het geval van zwartsparen (box 3), deze is maximaal 300%. Het beleid dat de Belastingdienst handvatten geeft voor de op te leggen verzuim- en vergrijpboeten is neergelegd in het BBBB. Daarin zijn wel verschillen te onderkennen. Daarbij moet voorop worden gesteld dat er geen informatie beschikbaar is waaruit blijkt waarom voor deze verschillen (zowel de hoogte van de bedragen als de onderlinge ver-houdingen) is gekozen. De verzuimboete voor het te laat indienen van een aangifte is bij een aangiftebelasting bijvoorbeeld ongeveer zes keer lager dan bij een aanslagbelasting (als de vergelijking wordt gemaakt met de vennootschapsbelasting is dit verschil zelfs veertig keer). In absolute zin is het verschil ruim € 300 dan wel zo’n € 2.600 (voor de vennootschapsbelasting). Daarbij moet echter in ogenschouw worden genomen dat er tussen de heffingsmethoden behoorlijke verschillen kunnen zijn in het aantal keren per jaar dat er voor de afzonderlijke belastingen aangifte moet worden gedaan (eenmaal per jaar, per kwartaal of per maand). Bij het te laat betalen, bedraagt de verzuimboete 5% in geval van aanslagbelastingen. Bij aangiftebelastingen is die verzuimboete in principe 3% maar dat wordt 10% (en daarmee het dubbele van de verzuimboete van een aanslagbelasting) als sprake is van een inhoudelijk verzuim en het wordt eveneens 5% in het geval van een suppletieaangifte. De bedragen en percentages liggen in mijn ogen echter niet zodanig ver uiteen dat kan worden gesproken van tegenpolen. In dat geval zou in een bepaalde situatie bij de ene heffingsmethode wel een verzuim- of vergrijpboete moeten worden opgelegd en bij de andere niet.

Ten slotte heb ik onderzocht of er zich sinds de invoering van de AWR een ontwikkeling heeft voorgedaan op het vlak van de boeten. Het boeteregime zoals dat gold bij de invoering van de AWR wijkt niet zoveel af van het huidige. Zo kende de AWR destijds al de mogelijkheid om boeten op te leggen van 100% ingeval bij navordering of naheffing sprake was van opzet of grove schuld. Net als nu het geval is, voorzag de AWR in een boete voor het niet tijdig doen van een aangifte voor een aanslagbelasting en het niet tijdig betalen van een

Conclusie 3.7

naheffingsaanslag. Wel zijn de boetebedragen veranderd (destijds – rekening houdend met inflatie – zo’n € 32 (fl. 5) en in bepaalde gevallen zelfs rond de € 6.500 (fl. 1.000) tegenover thans maximaal € 5.278) en zijn er beboetbare feiten bijgekomen. Zo bestond er in 1959 nog geen boete voor het niet tijdig doen van aangifte voor een aangiftebelasting. Anders is de verzuimboete die bij aanslagbelastingen kan worden opgelegd voor het niet of niet-tijdig betalen van de aanslag en de vergrijpboete die kan worden opgelegd wanneer bij de pri-mitieve aanslag wordt afgeweken van de aangifte. Daarvoor is vereist dat de aangifte met (voorwaardelijke) opzet onjuist is gedaan. Dit maakt nogmaals duidelijk dat er in beperkte mate wel verschillen zijn te onderkennen tussen de heffingsmethoden, maar dat het geen tegenpolen zijn. Verder laat het zien dat de heffingsmethoden ook op dit punt (net als bij eisen ten aanzien van navordering) niet statisch zijn en meebewegen met ontwikkelingen (onder andere aanpassing van bedragen onder invloed van inflatie) in de tijd.

3.7 Conclusie

In dit hoofdstuk heb ik de heffingsmethoden onderling vergeleken op vier kernelementen die daarbinnen zijn te onderscheiden (deelvraag 2). Dit zijn het doen van aangifte, het toezicht, termijnen voor het betalen van de verschuldigde belasting en de bestuurlijke boeten. Uit het onderzoek komt naar voren dat het moment waarop het toezicht plaatsvindt het meest kenmerkende verschil vormt tussen de beide heffingsmethoden (deelvraag 3). De onderlinge verschillen ten aanzien van de drie overige kernelementen zijn gering. De uitkomsten laten zich goed illustreren met behulp van een figuur die is geïnspireerd op een mengpaneel van een geluidsinstallatie. Op een mengpaneel kunnen met behulp van knoppen de verschillende frequentiegebieden (banden) van een geluidssignaal afzonderlijk

van elkaar worden versterkt of verzwakt.104 De kernelementen zijn daarbij de verschillende

knoppen.

104 Zie voor een zelfde soort vergelijking het interview met Paul Pestman in het kader van het Ontwerpbesluit kwaliteit leefomgeving; http://www.omgevingsweb.nl/nieuws/ontwerpbe sluit-kwaliteit-leefomgeving-regelgeving-met-mengpaneel.

Figuur 2 Onderlinge vergelijking van de heffingsmethoden

Het mengpaneel maakt in de eerste plaats inzichtelijk dat de stand van de verschillende knoppen in behoorlijke mate overeenkomt. Ik concludeer daaruit dat van een dicho-tomie tussen beide heffingsmethoden geen sprake is. In dat geval hadden de knoppen namelijk op tegenovergestelde posities ten opzichte van elkaar gestaan. Daarnaast laat het mengpaneel zien dat de wetgever in principe per kernelement kan bepalen op welke hoogte de knop komt te staan. Hierdoor is sprake van een enorme hoeveelheid variaties in hoe de heffingsmethoden uiteindelijk kunnen worden vormgegeven. Dit versterkt het beeld van een continuüm van heffingsmethoden (zie paragraaf 2.5). Het moment waarop het toezicht plaatsvindt, vormt daarbij het kantelpunt. Zolang dat overwegend vooraf plaatsvindt, wordt in de regel gesproken over een aangiftebelasting. Zodra dat opschuift naar voornamelijk achteraf dan is sprake van een aangiftebelasting. In dat verband wijs ik erop dat de navorderingsmogelijkheden voor de Belastingdienst in de loop van de jaren zijn toegenomen, terwijl zich sinds 1959 op het vlak van de naheffingsmogelijkheden nauwelijks veranderingen hebben voorgedaan. De onderlinge verschillen tussen de hef-fingsmethoden zijn daardoor kleiner geworden. De aanslagbelastingen groeien als het ware naar de aangiftebelastingen toe.

Aan het begin van dit hoofdstuk stelde ik vast dat er voor aangifte- en aanslagbelastingen op dit moment geen eenduidige definities bestaan. Om die leemte op te vullen, heb ik op basis van hetgeen ik heb onderzocht hieronder twee omschrijvingen opgesteld voor de huidige Nederlandse heffingsmethoden voor de rijksbelastingen. In beide omschrijvingen, komen de vier kernelementen tot uitdrukking:

Conclusie 3.7

● Bij een aanslagbelasting formaliseert de Belastingdienst, in beginsel met behulp van

een door de belastingplichtige ingediende aangifte, de belastingschuld van diezelfde belastingplichtige. Toezicht vindt uiterlijk op dat moment plaats. De hoogte van de belastingschuld deelt de Belastingdienst via een formele beschikking (een aanslag) mee aan de belastingplichtige. De belastingschuld kan vanaf dat moment worden ingevorderd. Toezicht achteraf is mogelijk, maar de Belastingdienst kan de reeds geformaliseerde belastingschuld nog slechts onder bepaalde voorwaarden corrigeren. In voorkomende gevallen kan de Belastingdienst een verzuim- of vergrijpboete opleggen.

● Bij een aangiftebelasting formaliseert de belastingplichtige zelf zijn belastingschuld. Hij

betaalt deze en informeert de Belastingdienst gelijktijdig door middel van het indienen van een aangifte. Een mededeling van de zijde van de Belastingdienst, in welke vorm dan ook, blijft achterwege. Toezicht vindt achteraf plaats. Indien nodig kan de Belastingdienst de geformaliseerde belastingschuld vrijwel ongeclausuleerd corrigeren. In voorkomende gevallen kan de Belastingdienst een verzuim- of vergrijpboete opleggen.

Via deze omschrijvingen wordt ook tot uitdrukking gebracht dat een belastingplichtige bij een aanslagbelasting verantwoordelijk is voor een juiste aangifte en daarmee – evenals bij een aangiftebelasting – voor een juiste informatievoorziening richting de Belastingdienst. De aangifte is daardoor veel meer een hulpmiddel voor de Belastingdienst om de juiste belastingschuld ex artikel 11 AWR te kunnen formaliseren. Van een zwartwit-tegenstelling ten aanzien van de verantwoordelijkheden die belastingplichtigen bij beide heffingsme-thoden hebben, is derhalve geen sprake.

Vanwege het feit dat het toezicht kenmerkend is voor het onderscheid tussen beide aan-gifte- en aanslagbelastingen voer ik in het volgende hoofdstuk een verdiepingsonderzoek uit naar het toezicht. Dit richt zich op de ontwikkelingen die zich binnen dit kernelement hebben voorgedaan. Het doel daarvan is vast te stellen wat de betekenis daarvan is voor het onderscheid en welke factoren daaruit kunnen worden afgeleid die van invloed zijn op de keuze tussen de heffingsmethoden.

Navorderingsvereisten 4.2.1

HOOFDSTUK 4

Ontwikkelingen op het vlak van het