Ontstaansgeschiedenis van de Nederlandse heffingsmethoden
2.2 Het stelsel van Gogel
Het belastingstelsel van Gogel dat uiteindelijk in 1805 werd ingevoerd, kent een lange aanloop. Na de Bataafse omwenteling in 1795 kwam op 23 januari 1798 een staatsregeling tot
1 Isaac Jan Alexander Gogel. Geboren op 10 december 1765 te Vught en overleden op 13 juni 1821
te Overveen.
2 Postma beschouwt Gogel zelfs als de grondlegger van de Nederlandse Staat; zie Postma, 2017.
3 Jean Henri Appelius. Geboren op 30 april 1767 te Middelburg en overleden op 12 april 1828 te
’s-Gravenhage.
4 Anders dan bijvoorbeeld Postma marken Adriani en Van Hoorn de invoering van dit
belasting-stelsel als het begin van een centraal geregeld belastingheffing in Nederland. Ze zien de daaraan voorafgaande periode als een periode die zich vooral kenmerkte door een streven naar eenheid. Zie: Adriani & Van Hoorn, 1954, p. 361.
stand.5 Deze staatsregeling wordt ook wel als de eerste Nederlandse grondwet beschouwd. Eenheid van het land stond daarin voorop. De staatsregeling bevatte daartoe onder andere bepalingen over de samenvoeging en omzetting van de gewestelijke staatsschulden, over een systeem van jaarlijkse begrotingen en over de komst van een landelijk uniform
belas-tingstelsel.6 Onder de leiding van het Uitvoerend Bewind – dat bestond uit vijf mannen die
het dagelijks bestuur uitoefenden – functioneerden acht agenten, waaronder een agent van Financiën. Het Uitvoerend Bewind benoemde op 21 februari 1798 Gogel op die post. Gogel beschouwde de invoering van een stelsel van nationale belastingen als zijn belangrijkste taak. Ruim een jaar na zijn benoeming, op 30 juni 1799, diende hij daarvoor een ontwerp voor een belastingplan in bij het Vertegenwoordigend Lichaam. Het belastingstelsel van de voormalige provincie Holland had daarvoor model gestaan. Gogels ontwerp werd op 3 maart 1801 aangenomen door het Vertegenwoordigend Lichaam. Door de staatsgreep op
18 september 1801 kwam7 het echter niet tot uitvoering daarvan.8 Het Uitvoerend Bewind
werd vervangen door het Staatsbewind en de naam van de republiek werd gewijzigd in Bataafs Gemenebest. Dit alles leidde tot een terugkeer naar oude gewestelijke grenzen. De gewesten kregen opnieuw bevoegdheden toegekend op onder andere het terrein van de financiën, wat leidde tot een terugkeer naar de oude belastingen van vóór de omwenteling.
Dit was een van de redenen waarom Gogel vervolgens aftrad als agent van Financiën.9
In 1805 bewerkstelligde Napoleon dat het toenmalige Staatsbewind van het Bataafs Gemenebest werd vervangen door een eenhoofdig bewind. Rutger Jan Schimmelpenninck werd benoemd op deze post, met de titel raadpensionaris. Onder Schimmelpenninck werd Gogel aangesteld als Secretaris van Staat van Financiën. Op basis van de grondslagen van zijn eerdere ontwerp uit 1801 stelde Gogel al snel het “Plan van Algemeene Belastingen”
op.10 Dit plan diende Schimmelpenninck op 20 juni 1805 in bij het Wetgevend Lichaam.11
Het werd op 12 juli 1805 bij staatsbesluit bekrachtigd en met ingang van 1 januari 1806 algemeen van toepassing verklaard. Het plan bevatte de algemene kaders voor de invoering van 21 soorten belastingen. De invoering van de afzonderlijke belastingen gebeurde door
5 Tijdens de Bataafse Revolutie was er in de Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden sprake
van een door de Fransen gesteunde opstand tegen Willem V. Uiteindelijk leidde dit tot de vlucht van Willem V naar Engeland en werd de republiek omgedoopt tot de Bataafse republiek.
6 Artikel 210 acte van staatsregeling: “Het Uitvoerend Bewind levert, binnen één Jaar na de eerste
Zitting van het Vertegenwoordigend Lichaam, aan Hetzelve een nieuw stelsel van algemeene belastingen, zoo ter goedmaakinge der Staatsbehoeften, als in 't bijzonder tot het betaalen der jaarlijksche interessen en aflossingen voor de geheele Republiek. (…)”.
7 Door de Franse bevelhebber Pierre François Charles Augereau en drie leden van het Uitvoerend
Bewind: Gerrit Jan Pijman, Anthony Frederik Robbert Evert van Haersolte en Augustinus Gerherd Besier.
8 Fritschy, 1988, p. 127.
9 Ydema, 2006, p. 113.
10 Het belastingstelsel had, naast het doel om tot een meer evenredige lastenverdeling te komen (rekening houdend met draagkracht), tot doel om meer opbrengsten te genereren dan de op dat moment bestaande belastingen. Daarnaast moest het leiden tot een verlaging van de perceptie- en handhavingskosten (hieronder worden kosten verstaan die zijn gemoeid met de heffing en invordering van belastingen) en moest het de handel in consumptiegoederen minder belemmeren. 11 Het voorgedragen ‘Plan van Algemeene Belastingen‘ligt vast bij “missive van den 20 Junij 1805,
n°. 17/3, van De Raadpensionaris aan Hun Hoog Mogenden, Vertegenwoordigende het Bataafsche Gemeenebest. Dit is ook bekend onder de term ‘Generale Voordragt’.
Het stelsel van Gogel 2.2.1
middel van speciale ‘ordonnanties’ waarin de uitvoeringsbepalingen werden geregeld.12
Gogel maakte in het plan onderscheid tussen zogenoemde ‘beschreven middelen’ en ‘onbeschreven middelen’. Hij lichtte dit onderscheid als volgt toe:
“Vrij algemeen is men gewoon, de Belastingen te onderscheiden in twee soorten: Beschrevene of Directe Belastingen, en Onbeschrevene of Indirecte Belastingen.
De Beschrevene of Directe zijn de zoodanige, welke, het zij Reëel het zij Personeel, naar bepaalde en vaste Aan- of Omslagen, volgens Quotisatie daar van te formeeren, worden ingevorderd. De Onbeschrevene of Indirecte zijn die, welke dadelijk bij het gebruik, den inslag, uitslag, opslag, het vertier, en wat dies meer is, der belastte onderwerpen gevorderd, of bij het
inkomen of uitgaan derzelve in of buiten de Republiek, worden ingevorderd.”13
Uit dit citaat blijkt dat Gogel met het gemaakte onderscheid tussen beschreven en onbeschre-ven middelen – mogelijk vanuit een soort pragmatisme – aansloot bij een onderscheid dat op dat moment al bestond. Waarom dat onderscheid er was en waarom Gogel van mening
was dat dit onderscheid moest blijven bestaan, heb ik echter niet kunnen achterhalen.14 De
termen ‘beschreven’ en ‘onbeschreven’ zijn door Gogel verder niet gedefinieerd. Sinninghe Damsté schreef later in het kader van de inkomstenbelasting dat onder de term beschrijving
wordt verstaan: het bepalen aan wie wel of niet een aangifte moet worden uitgereikt.15
Deze omschrijving kan in mijn ogen goed worden toegepast op wat beschreven middelen zijn. Bij beschreven middelen werd namelijk vooraf bepaald wie belastingplichtig was en aangifte moest doen. Hiervoor werd gebruik gemaakt van registers waarin de in het verleden door belastingplichtigen aangegeven grondslagen waarover ze belasting waren verschuldigd, waren vastgelegd. Dit was mogelijk omdat het vrij constante grondslagen betrof zoals vermogen en bezit (onder andere grond, gebouwde eigendommen, meubilair,
paarden, dienstboden). Deze registers werden aangeduid als kohieren.16 De onbeschreven
middelen kenden daarentegen grondslagen die aangrepen bij de handel en het gebruik van consumptiegoederen (onder andere op zout, zeep, wijn, gemalen graan en geslacht vee). Deze grondslagen zijn veel minder stabiel, zodat daar geen registers van konden
worden aangelegd.17
2.2.1 Wel of geen eigen aangifte?
In deze paragraaf maak ik een korte uitstap naar een onderwerp dat weliswaar niet direct betrekking heeft op het ontstaan van het onderscheid tussen de heffingsmethoden, maar dat wel laat zien dat binnen een bepaalde heffingsmethode verschillende subvormen kunnen bestaan. Dit betreft de vraag of bij het vaststellen van de aanslag wel of geen gebruik moet worden gemaakt van een aangifte van de belastingplichtige (een zogenoemde eigen 12 Pfeil, 1998, p. 413.
13 Generale Voordragt, p. 27.
14 Mogelijk dat met behulp van historisch archiefonderzoek nog verder terug in de tijd kan worden gegaan om een antwoord te vinden op de vraag wanneer en waarom dat onderscheid is ontstaan. Dit valt echter buiten mijn expertise op het gebied van fiscaal-juridisch onderzoek en tegelijkertijd ook buiten de scope van dit onderzoek.
15 Sinninghe Damsté, 1937, p. 342.
16 Een kohier is een administratief stuk waarin per belastingplichtige de gegevens (zoals de waarde van het belastbaar bezit) werden vastgelegd die de grondslag vormden voor het heffen van een belasting. Zie: Postma, 2015, p. 28.
aangifte). De discussie die hierover is gevoerd, levert bovendien interessante informatie op die ik kan gebruiken om daar uiteindelijk factoren uit af te leiden die relevant zij bij keuzes op het vlak van de heffingsmethoden. In paragraaf 2.3.1 komt dit onderwerp nogmaals aan bod in het kader van de Stelselwet van 1821.
Ten tijde van het ontwerp van Gogels belastingstelsel was voor de personele belasting en het patentrecht nog sprake van een zogenoemd repartitiestelsel. Dit hield in dat de hoofdsom van de te heffen belastingen van te voren door de wetgever werd vastgesteld, vervolgens werd verdeeld over de provinciën en gemeenten, die het ten slotte omsloegen
over de belastingplichtigen.18 De belastingschuld werd daarmee door de toenmalige
belastingadministratie vastgesteld, of beter: geschat (de zogenoemde ‘quotisatie’ van
overheidswege).19 Gogel zag zich voor de belastingheffing over private vermogens voor
de vraag gesteld of deze wijze van belastingheffing niet zou moeten worden vervangen door een techniek waarbij de belastingplichtige zichzelf moest ‘taxeren’ (‘zelftaxatie’). Gogel was geen voorstander van ‘zelftaxatie’, omdat hij daarbij vreesde voor fraude en daardoor te lage belastingopbrengsten. Verder vormden de kosten die waren gemoeid met zelftaxatie (in de vorm van verificatie (toezicht) achteraf door de Belastingdienst) voor
Gogel een belangrijke reden om te pleiten voor quotisatie van overheidswege.20 Gogel
raamde de kosten van de werkwijze met toezicht achteraf op fl. 500.000 terwijl die kosten in het geval van het opleggen van aanslagen van overheidswege op fl. 100.000 werden
geschat.21, 22, 23 Het beoordelen van de ingediende aangiften stelde ook bepaalde eisen aan
de kwaliteit van de ambtenaren van de belastingadministratie. Zij waren destijds nog 18 De grondbelasting en de zogenoemde personele belasting (contribution personnelle) waren
oorspronkelijk opgezet als repartitiebelastingen. De Visschere, 1935, p. 74-77.
19 Een zogenoemde quotisatiebelasting, houdt in dat de totale opbrengst ervan onzeker is, omdat de wet het bedrag bepaalt dat, de belastingplichtige, onder zekere voorwaarden, verschuldigd is. De totale opbrengst kan daarom slechts als ‘verwachting’ in de begroting worden geraamd. Een repartitiebelasting vormt hier de tegenhanger van. Hierbij bepaalt de wetgever bij voorbaat welk totaalbedrag wordt geheven, waarna het wordt omgeslagen over de belastingplichtigen. Van Houtte en Claeys Bouuaert, 1979, p. 63. Vrij algemeen wordt aangenomen dat het repartitiestelsel in onbruik is geraakt, maar in België komt het bijvoorbeeld nog voor in de vorm van een heffing ten laste van elektriciteitsproducenten. Grondwettelijk Hof, 20 februari 2014, rolnummer 5603, nr. 30/2014 en Grondwettelijk Hof,
10 juli 2014, rolnummer 5675, nr. 104/2014.
20 Zie in dit verband ook Van den Berge die stelt dat de aan de belastingheffing verbonden kosten zo gering mogelijk moeten zijn. Als eis geldt “dat de belastingheffing op zo eenvoudige en efficiënte wijze als mogelijk is, geschiedt”. Van den Berge, 1949, p. 112; zie in dit verband ook Adam Smith: “Every tax ought to be levied at the time, or in the manner, in which it is most likely to be convenient for the contributor to pay it.”, The Wealth of Nations, 1776, Book V, Chapter II Part II, p. 893.
21 Bijlagen, behorende tot de besluiten der Eerste Kamer van het Vertegenwoordigend Lichaam, van 10 februari 1800.
22 Eveneens over zelftaxatie, maar dan in het kader van de heffing van de buitengewone inkomsten- en de vermogensbelasting in de Bataafs-Franse schrijft Pfeil dat het idee achter deze heffingsmethode is dat belastingbetalers meer geneigd zijn om de schatkist te spekken. Het risico op frauduleuze en te lage opgaven wordt op de koop toegenomen. Dit mede omdat de aanslagregeling te veel tijd in beslag zou nemen (terwijl er dringend behoefte was aan belastinginkomsten) en teveel kosten met zich mee zou brengen. Zie: Pfeil, 2009, p. 219-221.
23 Een bedrag van 500.000 gulden in 1800 vertegenwoordigt een bedrag van ongeveer € 3.500.000 anno 2018. Zie Internationaal Instituut voor Sociale Geschiedenis (IISG); http://www.iisg.nl/hpw/ calculate-nl.php.
De Stelselwet van 1821 2.3
onvoldoende deskundig, waardoor er bij de bevolking weerstand bestond tegen de zware
(‘inquisitoire’) controles die nodig zouden zijn om het vermogen juist vast te stellen.24 In
handelskringen vreesde men bovendien voor het schenden van de geheimhouding door belastingambtenaren, met als gevolg dat gevoelige informatie uit de aangiften terecht
zou kunnen komen bij de concurrentie.25 Uiteindelijk koos Gogel ervoor om alleen bij de
directe belastingen op verteringen uit te gaan van de eigen aangifte. Van overheidswege
werd hierbij echter wel een definitieve aanslag vastgesteld.26 Dit laatste komt neer op
een combinatie van twee ‘zuivere’ heffingstechnieken: zelftaxatie en het opleggen van aanslagen van overheidswege.