Toetsing aan de kleine-staten-theorie en de verhouding tussen de bilaterale en de

In de onderzoeksperiode is het accent van het Nederlandse China-beleid meer op de EU komen te liggen. De EU vormt een belangrijke multilaterale institutie voor de uitvoering van het Nederlandse beleid. Daar de EU door het grote aantal lidstaten niet altijd effectief beleid kan voeren, voert Nederland ook een sterk bilateraal beleid, welke in 2006 in de beleidsnotitie is weergegeven. Ten aanzien van de eerste toetsingsfactor past het Nederlandse beleid daarom binnen de kleine-staten-theorie. De EU geeft Nederland de mogelijkheid om zich kritischer tegenover China uit te spreken. Binnen het EU-beleid neemt Nederland daarom meer een rol als dominee aan, terwijl in het

bilaterale beleid de rol van koopman meer naar voren komt. Ook andere multilaterale instituties zijn van belang voor Nederland. Zo is in dit onderzoek de Wereldhandelsorganisatie genoemd, welke criteria heeft opgesteld voor het verkrijgen van de status van een markteconomie.

Ook de tweede toetsingsfactor geldt voor Nederland. De belangrijkste middelen die Nederland in kan zetten in de betrekkingen met China zijn dialoog en diplomatie. Nederland voert voornamelijk op mensenrechtengebied dialoog met China. Politieke diplomatie wordt gebruikt om boodschappen af te geven aan China. Het wel of niet aanwezig zijn bij de openingsceremonie van de Olympische Spelen in Peking is hiervan een voorbeeld. Wanneer dit met de andere EU-lidstaten wordt

afgestemd, heeft het diplomatieke beleid meer effect. Zo gaf de aanwezigheid van alle EU-lidstaten bij de uitreikingceremonie van de Nobelprijs voor de Vrede aan Liu Xiaobo een belangrijk signaal af naar Peking. Politieke diplomatie werd in de onderzoeksperiode ook ingezet voor de

handelsbevordering met China. Via de EU kan Nederland echter ook andere middelen inzetten; naast dialoog en diplomatie worden via de EU bijvoorbeeld sancties en restricties ingesteld.

De derde toetsingsfactor van de kleine-staten-theorie stelt dat in de buitenlandbetrekkingen van relatief kleine staten handel en economie een belangrijke rol spelen. China is een belangrijke handelspartner van Nederland en speelt een belangrijke rol bij het versterken van de Nederlandse positie als doorvoerland. Op handelsgebied vindt ook de meeste interactie plaats met China. Bovendien is gebleken dat in de bilaterale betrekkingen de nadruk wordt gelegd op de handel met China. Op multilateraal niveau, waarop de lidstaten gezamenlijk meer invloed beschikken, legt Nederland het zwaartepunt meer op de mensenrechten.

Dit betekent niet dat de mensenrechten in het bilaterale China-beleid niet van belang zijn. Nederland blijft namelijk ook een kritisch en actief bilateraal mensenrechtenbeleid jegens China voeren, in tegenstelling tot sommige andere EU-lidstaten. Dit past binnen de vierde toetsingsfactor, die stelt dat de kleine staten vaak ook een rol als normenverdediger op zich nemen.

De EU speelt wat betreft de drie onderzoeksthema’s een grote rol in het Nederlandse beleid. De EU zoekt ook toenadering tot China en probeert een constructief beleid te voeren. Zolang er

bijvoorbeeld geen consensus over het wapenembargo bereikt kan worden, werkt zij aan omstandigheden waarin het wel zou kunnen worden opgeheven. Het Europese beleid kan ook binnen de strategie van hedged integration geplaatst worden, daar een aantal voorwaarden de intensivering van de betrekkingen op een aantal terreinen verhinderen, zoals het wapenembargo de wapenhandel beperkt en de ontzegging van de status van markteconomie de vrijhandel beperkt.

3.5 Samenvatting

Zowel in het bilaterale als in het multilaterale China-beleid wordt een strategie van hedged

integration gehanteerd. De component ‘hedging’ voert Nederland grotendeels via de EU uit. De EU beschikt over meer invloed en kan daardoor een geloofwaardiger beleid van hedged integration voeren dan Nederland als individuele lidstaat. Op de thema’s mensenrechten en wapenembargo verschuilt Nederland zich daarom achter het EU-beleid. De Nederlandse positie op deze thema’s is vergelijkbaar met de positie van het Europees Parlement. Op handelsterrein wenst Nederland echter de handel met China te bevorderen. Met deze reden heeft Nederland zich uitgesproken tegen de protectionistische maatregelen van de EC. Nederland neemt op dit terrein een minder kritische houding aan dan het EP. Ten aanzien van de handel is Nederland voornamelijk op bilateraal niveau actief.

Conclusie

In dit onderzoek is gebleken dat hoewel op alle drie onderzoeksthema´s beleid tot stand gekomen is, hetzij voor het Nederlandse bilaterale beleid, hetzij voor het Nederlandse standpunt in de EU, Nederland slechts een paar speerpunten kent.

Ten aanzien van de onderzoeksthema’s vormden handel en mensenrechten de belangrijkste thema’s in betrekkingen met China. Op bilateraal niveau bestond er een balans tussen beide thema’s. Wanneer de handelsbelangen van Nederland botsten met de belangen op

mensenrechtengebied, legde de regering, onder het mom van het onderhouden van goede

betrekkingen met China, het accent op de handelsbelangen. Door het zwaartepunt op de handel te plaatsen, verkoos de regering een rol als ‘koopman’, boven een rol als ‘dominee’. Het onderhouden van goede betrekkingen met China kwam volgens de regering echter ook de mensenrechten ten goede. De regering benadrukte het belang van dialoog om de mensenrechten te kunnen bevorderen. Om deze dialoog te kunnen voeren dienden de relaties in goede staat te verkeren. De

confronterende aanpak die de Kamer op mensenrechtengebied voorstelde, keurde de regering af. Een confronterende aanpak zou een goede voortzetting van de dialoog kunnen verhinderen, zoals in het verleden is gebleken in de duikbootaffaire met China in de jaren ’80. Na uitvoerig debat werd uiteindelijk steeds het standpunt van de regering verkozen.

In de verhouding tussen het bilaterale beleid en het multilaterale beleid via de EU is in de onderzoeksperiode het accent verschoven naar het multilaterale beleid. Via de EU probeerde Nederland meer invloed uit te oefenen dan dat via bilateraal beleid mogelijk was. Binnen de EU stelde Nederland zich kritischer op. Met zijn bondgenoten probeerde Nederland bovendien zijn bilaterale beleid af te stemmen, waardoor meer diplomatieke druk op China uitgeoefend kon worden. Wanneer de EU door de verschillende standpunten van zijn lidstaten verlamd raakte, zette Nederland in op zijn bilaterale beleid. Het multilaterale en bilaterale beleid bestaan naast elkaar.

Het uitgevoerde beleid in de onderzoeksperiode paste grotendeels binnen de

beleidsvoornemens die Nederland vooraf in de ‘Beleidsnotitie China’ heeft opgesteld. Door de opstelling van de beleidsnotitie lijkt Nederland beter zijn belangen voor ogen te hebben, maar ook de wijze waarop deze belangen het best behartigd kunnen worden. Op mensenrechtengebied is het meeste beleid tot stand gekomen. Het accent lag hierbij op het EU-beleid, namelijk op de

ontwikkeling en ondersteuning van het mensenrechtenbeleid en op de ondersteuning van EU-activiteiten. Belangrijke bondgenoten binnen de EU waren Denemarken, Zweden en Duitsland. Binnen de EU legde Nederland de nadruk op de mensenrechten en nam daardoor en rol als dominee op zich. In het multilaterale beleid kon Nederland zich namelijk verschuilen achter de EU, waardoor de bilaterale relaties met China niet werden aangetast. Naast het multilaterale beleid heeft

bilaterale beleid voortgezet. Door het uitvoeren van concrete projecten en door de inzet op de EU is er op mensenrechtengebied veel bereikt. Ten aanzien van de ontwikkeling van de rechtsstaat heeft Nederland, na jaren van inspanningen, concrete resultaten geboekt. Een ander onderwerp waar Nederland zich voor heeft ingezet, was de doodstraf. Dit onderwerp was niet in de

beleidsvoornemens opgenomen en toch heeft Nederland dit onderwerp in de dialoog benadrukt, activiteiten over uitgevoerd en via de EU druk hierop uitgeoefend. Het onderhouden van de dialoog met China was in het bilaterale beleid belangrijker dan het uitoefenen van druk op China. De mensenrechtendialoog, die ongeveer eens per jaar zou plaatsvinden, heeft echter maar drie maal plaatsgevonden in vijf jaar tijd. Het kritische bilaterale beleid kan hier een verklaring voor zijn. Zo is in juni 2009 Dalai Lama door de Tweede Kamer en de minister van Buitenlandse Zaken ontvangen en heeft Nederland zich sterk ingezet voor de mensenrechtenverdediger Liu Xiaobo.

In het bilaterale beleid plaatste de regering het zwaartepunt vaker op de handel. Zo heeft Nederland, toen er binnen de EU geen overeenstemming kon worden bereikt, besloten de openingsceremonie van de Olympische Spelen in China bij te wonen, terwijl zijn Europese

bondgenoten wegens mensenrechtenargumenten deze opening boycotten. Nederland hoopte op deze manier zijn relatie met China niet aan te tasten. Op beide niveaus voerde het echter een strategie van hedged integration; een beleid van toenadering, dat wordt beperkt door voorwaarden. De voorwaarden zijn tijdelijk en zijn gekoppeld aan de hervormingen in China. Vanuit de EU werd een sterker beleid van hedged integration gevoerd, dan vanuit het bilaterale beleid.

Op handelsgebied zijn de meeste beleidsvoornemens gerealiseerd. Het bilaterale beleid was gericht op het intensiveren van de handelsbetrekkingen en het aantrekken van Chinese

investeringen. In beide voornemens was Nederland succesvol. Zowel de invoer uit China als de uitvoer naar China is toegenomen, de Chinese investeringen hebben de positie van Nederland als doorvoerland versterkt en de Nederlandse positie in het financiële handelsverkeer is verstevigd. De toegang voor Nederlandse financiële bedrijven tot de Chinese markt is echter nog beperkt. Het handelstekort heeft Nederland niet weten te verkleinen, daar de invoer uit China fors is toegenomen. In het multilaterale beleid werd voornamelijk druk op China uitgeoefend, bijvoorbeeld door de niet-toekenning van de status van markteconomie en door het instellen van protectionistische

maatregelen. Deze laatste maatregelen bleken op het terrein van arbeidsintensieve producten niet altijd in het voordeel van Nederland te zijn, dat zwaar hechtte aan de belangen van importeurs in plaats van de belangen van producenten. Met deze reden heeft Nederland zich in 2006 uitgesproken tegen de protectionistische maatregelen van de Europese Commissie tegen de import van Chinese schoenen. Desalniettemin profiteert Nederland van het Europese strategisch partnerschap met China. De bondgenoten binnen de EU waren met name de noordelijke lidstaten Denemarken en Duitsland. Nederland voert zowel in zijn bilaterale beleid als in het multilaterale beleid een strategie

van hedged integration. Doordat er via de EU druk wordt uitgeoefend op China, legt Nederland in zijn bilaterale beleid het zwaartepunt op de component ‘integration’.

Ten aanzien van het wapenembargo heeft Nederland geen eigen beleid, maar voert het het EU-beleid uit. Het wapenembargo vormt derhalve geen zwaartepunt in de bilaterale betrekkingen. Hoewel Nederland tegen directe opheffing van het embargo is, werkte het, zoals het zich had voorgenomen, zowel in zijn bilateraal beleid als via de EU aan omstandigheden waaronder het embargo wel kan worden opgeheven. Zo ondersteunde Nederland China in het verbeteren van de mensenrechten en heeft het zich met succes ingezet voor sterkere Europese regelgeving ten aanzien van de uitvoer van wapens, die Nederland ook op bilateraal niveau strikt handhaaft. Europese bondgenoten voor deze kwestie zijn wederom Denemarken, Zweden en Duitsland, die menen dat de mensenrechtensituatie van China nog niet genoeg is verbeterd. Op dit gebied wordt eveneens een beleid van hedged integration gevoerd. Dit beleid moet het Europese beleid indekken tegen

ongewenste uitkomsten op mensenrechtengebied en ten aanzien van de wapenhandel. China vormt volgens Nederland geen militaire bedreiging, maar vormt eerder een bedreiging voor zijn bevolking, namelijk op het gebied van mensenrechten. De ‘dominee’ leek het op dit vraagstuk van de

‘koopman’ te winnen, doordat mensenrechten voor Nederland belangrijker waren dan de mogelijke wapenhandel met China. Het wapenembargo was voor het bilaterale beleid vooral van belang als drukmiddel op de mensenrechtensituatie.

De onderzoeksvraag in dit onderzoek luidde: Wat zijn de speerpunten van het China-beleid van de Nederlandse regering en in hoeverre is Nederland erin geslaagd zijn beleidsvoornemens ten aanzien van China in de periode 2006-2010 te realiseren? Op deze vraag kan nu geantwoord worden dat Nederland drie speerpunten in zijn China-beleid kent: een balans vinden tussen de belangen op mensenrechtengebied en handelsgebied, goede betrekkingen met China onderhouden en ten slotte meer nadruk op het multilaterale beleid van de EU leggen. Op alle drie gebieden is Nederland er grotendeels in geslaagd zijn beleidsvoornemens te realiseren. Op mensenrechtengebied is het meeste beleid tot stand gekomen, op handelsgebied is het meeste beleid gerealiseerd en ten aanzien van het wapenembargo heeft het Nederlandse standpunt zijn doorgang gevonden tot het EU-beleid.

Bij deze conclusie moet de kanttekening worden geplaatst dat er naast de drie behandelde onderzoeksthema’s nog vele andere thema’s zijn die voor Nederland van belang zijn in zijn China-beleid, zoals het klimaatvraagstuk, het energievraagstuk en het Chinese optreden op het Afrikaanse continent. Het belang van deze thema’s in het Nederlandse China-beleid zou in een volgend

Epiloog

De Nederlandse regering heeft besloten voor de periode 2011 tot en met 2015 geen nieuwe beleidsnotitie op te stellen voor haar China-beleid. De situatie is niet veel veranderd en de Nederlandse belangen zijn nog altijd hetzelfde. Er wordt echter wel gewerkt aan de opstelling van een nieuw Meerjarig Samenwerkings Programma voor China, waarin concrete maatregelen opgenomen zullen worden ter uitvoering van de beleidsvoornemens uit de ‘Beleidsnotitie China 2006-2010’.

Rosenthal, die sinds oktober 2010 Verhagen heeft opgevolgd als minister van Buitenlandse Zaken, stelde drie pijlers centraal te stellen in het Nederlandse buitenlandbeleid, namelijk het bevorderen van de mensenrechten, veiligheid en welvaart in de wereld.³¹⁶ Hierbij zal Nederland een minder afkeurende houding aannemen jegens de situatie in China, maar meer dialoog voeren en meer samenwerking opzetten. Ondersteuning van mensenrechtenverdedigers is een prioriteit; zij zullen grotendeels de veranderingen in China teweeg moeten brengen. Zo heeft de positie van mensenrechtenactivist en kunstenaar Ai Weiwei veel aandacht van de Nederlandse regering

gekregen. De regering heeft haar zorgen geuit over de behandeling van deze activist, die vele malen door de Chinese autoriteiten onder huisarrest werd geplaatst. Zij heeft tijdens de World Expo in Shanghai in 2010 zijn werk tentoongesteld in de tijdelijke Dutch Culture Centre.³¹⁷ Nederland heeft zich ook binnen de EU sterk gemaakt voor de mensenrechtenverdedigers. Na de aanhouding van Ai Weiwei in april 2011 heeft de EU direct haar zorgen geuit over de situatie. Afkeuring van de

mensenrechtensituatie gebeurt steeds vaker via de EU. De EU vormt voor Nederland een steeds grotere prioriteit op mensenrechtengebied.

Over de invloed van de EU op de mensenrechtensituatie in China kan helaas nog weinig worden gezegd. De mensenrechtenverdediger Hu Jia, die in 2008 3,5 jaar celstraf kreeg en waar de EU zich sterk voor heeft ingezet, is in 2011 vervroegd vrijgelaten.³¹⁸ Hierbij moet opgemerkt worden dat deze vrijlating plaatsvond tijdens een werkbezoek van de Chinese premier Wen Jiabao aan Europa. Dit leidde tot verschillende speculaties over de invloed van de EU op China. Aan de hand van één vrijlating kan echter nog niets concreets over resultaten van de EU-beleid worden gesteld. Wel heeft de 30^ste EU-mensenrechtendialoog met China, die voor eind 2010 was gepland, in juni 2011 plaatsgevonden. Ook hier zijn geen concrete resultaten uit naar voren gekomen.

Tijdens het bezoek van minister van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie (EL&I) Verhagen aan China in mei 2011 zijn de mensenrechten op bilateraal niveau ter sprake gebracht.

316Minister van Buitenlandse Zaken, Rosenthal: compact mensenrechtenbeleid voor concrete resultaten (Den Haag, 2011) [http://www.minbuza.nl/nl/Nieuws/2011/04/

Rosenthal_compact_mensenrechtenbeleid_voor_concrete_resultaten] geraadpleegd op 01-08-2011. 317

Minister van Buitenlandse Zaken, Periodieke rapportage, Kamerstuk 32500-V nr. 193, p 2. 318 Ibidem.

Tijdens zijn bezoek heeft Verhagen ook met Mo Shaoping, de advocaat van Liu Xiaobo, gesproken.³¹⁹ Naast zijn actieve inzet in de EU blijft Nederland ook zijn kritische bilaterale mensenrechtenbeleid voortzetten.

Ten aanzien van het wapenembargo doen verschillende verhalen de ronde dat de Hoge Vertegenwoordiger van de EU, Ashton, met Spanje en Frankrijk zou werken aan een spoedige opheffing van het embargo in 2011.320 De lidstaten moeten echter met consensus besluiten over deze opheffing. Het Nederlandse standpunt lijkt niet gewijzigd te zijn. Nederland houdt nog altijd vast aan de condities die in EU-verband aan China zijn opgelegd. De Chinese krant China Daily berichtte in januari 2011 echter over een versoepeling van de standpunten van Nederland, het Verenigd Koninkrijk en in enige mate Duitsland, inzake de beëindiging van het embargo.³²¹ In de Nederlandse media en Nederlandse overheidsdocumenten kan geen bevestiging van de Chinese vermoedens worden gevonden. Nederland en Duitsland zijn harde tegenstanders van de beëindiging van het embargo, ook het Verenigd Koninkrijk is wegens mensenrechtenargumenten tegen

opheffing. Tijdens een bezoek van Chinese vicepremier Li Keqiang aan Europa maakte de vicepremier bekend voor €6 miljard aan staatsschulden op te kopen van Spanje en Portugal, voor respectievelijk €6 miljard en €1 miljard.³²² In het verleden hebben Chinese leningen voor terughoudendheid gezorgd in het buitenlandbeleid van de EU-lidstaten jegens China. In het debat over het wapenembargo dat dit jaar in EU-verband zal gaan plaatsvinden, zal moeten blijken hoe deze landen zich jegens China opstellen.

De bilaterale handel met China is ten opzichte van vorige jaar toegenomen. In de eerste drie maanden van 2011 bedroeg de totale exportwaarde naar China meer dan in dezelfde periode in 2010. In zijn twaalfde Vijfjarenplan stelt China zich voor de komende vijf jaren meer op de

binnenlandse consumptie te richten.³²³ Daarnaast wordt in hetzelfde Vijfjarenplan gesteld dat China zich meer op de ontwikkeling van een kenniseconomie moet richten. Dit is dan ook de focus van het Nederlandse handelsbeleid met China.³²⁴ In mei 2011 heeft al een handelsmissie naar China

plaatsgevonden onder leiding van minister Verhagen. Ten aanzien van de Chinese investeringen in

319

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, Verhagen spreekt over mensenrechtensituatie

in China (Den Haag, 2011) [http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/mensenrechten/nieuws/

2011/05/11/verhagen-spreekt-over-mensenrechtensituatie-in-china.html] geraadpleegd op 01-08-2011 320

Global Times, ‘EU may end China arms embargo in early 2011’, Global Times

[http://business.globaltimes.cn/china-economy/2011-04/607624.html] geraadpleegd op 01-08-2011. 321 He Wei, ‘EU considers lifting 21-year-old China arms embargo: Report’, China Daily (Peking 2011) [http://www.chinadaily.com.cn/cndy/2011-01/01/content_11784227.htm] geraadpleegd op 01-08-2011. 322

Hugh Lawson, ‘China to buy 6 billion euros of Spanish debt: report’, Reuters (2011)

[http://www.reuters.com/article/2011/01/06/us-spain-debt-idUSTRE7051NE20110106] geraadpleegd op 01-08-2011.

323

Xinhua, ‘Key targets of China's 12th five-year plan’, Xinhua (2011) [http://news.xinhuanet.com/english2010/ china/2011-03/05/c_13762230.htm] geraadpleegd op 01-08-2011.

Nederland heeft minister van EL&I Verhagen zich wederom positief opgesteld.³²⁵ Ten aanzien van een groot handelsgeschil tussen de EU, de VS en Mexico met China heeft de

Wereldhandelsorganisatie (WTO) zich in juli 2011 uitgesproken tegen de Chinese handelsrestricties op zeldzame aardmetalen. Wegens milieuoverwegingen heeft China sinds 2009 de export van deze grondstoffen steeds verder beperkt, daar het zelf ook meer gebruik hiervan wenst te maken.³²⁶ De EU verwelkomde deze uitspraak van de WTO. Of China zijn markt voor deze grondstoffen weer zal openen, zal nog moeten blijken.

Het Nederlandse China-beleid lijkt in het half jaar direct volgend op de onderzoeksperiode niet veranderd te zijn. Het nieuwe kabinet dat in oktober 2010 is aangetreden, ziet de

mensenrechten en handel eveneens als prioriteiten in het Nederlandse buitenlandbeleid en heeft