China: kans of bedreiging?
Een analyse van het Nederlandse China-beleid in de jaren 2006 tot en met 2010
M. Kölliker
Masterscriptie Internationale Betrekkingen en Internationale Organisatie Begeleidende docent: Prof. Dr. J. Van der Harst
Inhoudsopgave
Inleiding ... 3
Hoofdstuk 1 - Theoretisch kader ... 7
1.1 Het realisme en de strategie van indamming ... 7
1.2 Het liberale paradigma en de strategie van inschakeling ... 9
1.3 De theorie van ‘‘Hedged Integration’’ als middenweg ... 12
1.4 De kleine-staten-theorie... 14
1.5 Toetsing van het Nederlandse beleid aan de theorieën van interstatelijke betrekkingen ... 15
1.6 Samenvatting ... 16
Hoofdstuk 2 – Het voorgenomen Nederlandse beleid jegens China ... 18
2.1 Het bilaterale beleid jegens China ... 18
2.1.1 Het beleidskader van het Nederlandse China-beleid ... 18
2.1.2 Het Nederlandse mensenrechtenbeleid ... 20
2.1.3 Het Europees verbod op wapenexport naar China ... 25
2.1.4 Handel met China ... 31
2.1.5 Toetsing van het Nederlandse China-beleid aan het theoretisch kader ... 35
2.1.5.1 Toetsing aan de theorieën van interstatelijke betrekkingen ... 36
2.1.5.2 Toetsing aan de kleine-staten-theorie ... 39
2.1.6 Samenvatting ... 40
2.2 Het multilaterale beleid jegens China ... 41
2.2.1 Het Europese mensenrechtenbeleid ... 41
2.2.2 Het Europees verbod op wapenexport naar China ... 44
2.2.3 Europese handel met China ... 46
2.2.4. Toetsing van het EU-beleid aan het theoretisch kader ... 50
2.3 Samenvatting ... 51
Hoofdstuk 3 – Het uitgevoerde Nederlandse beleid jegens China ... 52
3.1 Mensenrechtenbeleid ... 52
3.1.1 Het Nederlandse mensenrechtenbeleid jegens China ... 52
3.1.2 Het EU-beleid ten aanzien van de mensenrechten in China ... 68
3.2 Het Europees verbod op wapenexport naar China ... 72
3.2.1 Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Europese wapenembargo jegens China ... 72
3.2.2 EU-beleid ten aanzien van het Europese wapenembargo jegens China ... 80
3.3 Handelsbeleid jegens China... 83
3.3.1 Nederlandse handel met China ... 83
3.3.2 Handelsbeleid van de EU jegens China ... 92
3.4 Toetsing van het China-beleid aan het theoretisch kader ... 95
3.4.1 Toetsing aan de theorieën van interstatelijke betrekkingen en de verhoudingen tussen de onderzoeksthema’s ... 95
3.4.2 Toetsing aan de kleine-staten-theorie en de verhouding tussen de bilaterale en de multilaterale betrekkingen ... 97
3.5 Samenvatting ... 98
Conclusie ... 99
Epiloog ... 102
Inleiding
“God created heaven and earth and the rest was made in China”.1 Deze uitspraak geeft de tweestrijd weer in de perceptie van landen ten aanzien van China. De opkomende macht van China brengt namelijk dreigingen, maar ook kansen met zich mee. Hoewel deze uitspraak met name is gericht op het handelsargument, dat China als tweede economie van de wereld enerzijds de mogelijkheid biedt om goedkope producten vanuit dit land te importeren en het anderzijds een bedreiging vormt voor de industrieën van andere landen, die niet tegen de goedkope export van China kunnen concurreren, geldt deze tweestrijd op verschillende terreinen. Van een land dat voornamelijk als bedreiging werd gezien, hetzij wegens zijn opkomende economie, hetzij wegens het communisme, wordt China nu echter steeds frequenter beschouwd als een land dat kansen en mogelijkheden biedt. Ook de EU stelt zich tamelijk positief op ten opzichte van China. In 2003 heeft de EU haar betrekkingen met China bestendigd door een strategisch partnerschap met China aan te gaan en in 2007 heeft zij onderhandelingen gestart voor een hernieuwde Partnerschap- en Samenwerkingsovereenkomst.
De EU-lidstaten blijken het onderling niet altijd eens te kunnen worden over het China-beleid van de EU. Zo zijn er lidstaten die de vooruitgang van China erkennen en de betrekkingen verder willen aanhalen. Frankrijk is hier een voorbeeld van. Andere lidstaten stellen zich kritisch op ten opzichte van China en wijzen op de noodzaak om de Europese markt tegen de goedkope Chinese producten te beschermen. Dit zijn voornamelijk de landen die hinder ondervinden in de eigen export door de sterke concurrentie van China, zoals Portugal. Naast het gemeenschappelijke EU-beleid onderhouden de lidstaten zelf ook bilaterale betrekkingen met China. Zo onderhoudt Nederland op officieel niveau al sinds 1972 bilaterale betrekkingen met China.2 Maar hoe moet je als relatief klein land, dat op mondiaal niveau geen grote geopolitieke status geniet, omgaan met de machtsontplooiing van een land dat steeds meer politieke macht ontleent aan zijn economisch succes? Hoe gaat Nederland om met deze opkomende mogendheid en in hoeverre kan Nederland invloed uitoefenen op dit land?
Met name op handelsgebied lijkt China steeds belangrijker voor Nederland te worden. Het toenemende belang van China heeft geleid tot de ontwikkeling van een coherent beleid ten aanzien van dit land. In 2006 heeft de regering de ‘Beleidsnotitie China’ aangenomen, waarin de beleidsplannen voor de jaren 2006 tot en met 2010 uiteengezet worden.3 Naast het bilaterale beleid
1
Zhongping Feng, directeur van de Institute of European Studies van de China Institutes of Contemporary
International Relations, gesproken op 02-09-2010.
2 Ministerie van Buitenlandse Zaken, China. Betrekkingen met Nederland, Den Haag [http://www.minbuza.nl/ dsresource?type=pdf&objectid=buzabeheer:47364&versionid=&subobjectname=] geraadpleegd op 26-05-2010 3
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsnotitie China. Vormgeving van een bilaterale samenwerkingsrelatie
met China voor de periode 2006-2010, (Den Haag, 2006) [http://www.agentschapnl.nl/sites/default/files/
probeert Nederland ook via EU-beleid en multilaterale fora, waar China in steeds grotere mate in geïntegreerd is, invloed uit te oefenen op China.
In dit onderzoek zal het Nederlandse beleid jegens China geanalyseerd worden. De probleemstelling van dit onderzoek luidt: Wat zijn de speerpunten van het China-beleid van de Nederlandse regering en in hoeverre is Nederland erin geslaagd zijn beleidsvoornemens ten aanzien van China in de periode 2006-2010 te realiseren? Om deze vraag te beantwoorden, zal gekeken worden op welke beleidsterreinen het meeste is bereikt op basis van het voorgenomen beleid. Hiervoor zullen de ‘Beleidsnotitie China’ en andere gerelateerde documenten geraadpleegd worden. Aangezien over de Nederlandse betrekkingen met China weinig literatuur beschikbaar is, zal dit onderzoek zich vooral baseren op speeches van regeringsfunctionarissen en verslagen van overlegrondes over China. Ook zal er gebruik worden gemaakt van krantenartikelen, statistieken van onderzoekbureaus en documenten van EU-instellingen. Naast het Nederlandse beleid wordt namelijk ook het Europese beleid jegens China onderzocht, daar de EU één van de kanalen via welke Nederland invloed probeert uit te oefenen.
Het vernieuwende van dit onderzoek is dat er niet alleen wordt gekeken naar de beleidsplannen, maar dat deze beleidsvoornemens tegenover het daadwerkelijk uitgevoerde beleid worden geplaatst. Het betreft hier een wetenschappelijk onderzoek dat niet tot doel heeft de regering te adviseren of haar beleid te evalueren, maar dat middels een grondige analyse probeert meer inzicht te bieden in het Nederlandse China-beleid. Daar een evaluatie van het gehele beleid in deze masterscriptie niet mogelijk is, probeer ik trends te ontdekken in de beleidskeuzes van de Nederlandse regering, te onderzoeken wat de belangrijke dossiers zijn voor Nederland en wat Nederland met zijn China-beleid wenst te bereiken.
Onderzoeksmethode
zullen staten vanuit een realistisch standpunt, waarin macht en veiligheid centraal staan, eerder een strategie van indamming volgen en zullen staten met een liberale zienswijze, waarin samenwerking en handel centraal staan, een strategie van inschakeling volgen.
De derde theorie is een nieuwe theorie, de theorie van hedged integration. Deze theorie combineert het verlangen van staten naar de strategie van inschakeling met de voorzichtigheid en onzekerheid van de strategie van indamming.4 Ten slotte zal de kleine-staten-theorie worden
toegepast. Deze vierde theorie richt zich op de mogelijkheden van kleine staten om in hun buitenlandbeleid toch enigszins invloed uit te kunnen oefenen.
Wegens de noodzaak van inperking van het onderzoek zullen drie thema’s van het Nederlandse beleid behandeld worden, mensenrechten, het wapenembargo en handel. Deze drie onderwerpen zijn gekozen omdat zij zowel voor het EU-beleid jegens China, als voor het Nederlandse beleid belangrijke onderwerpen vormen. Ten aanzien van de mensenrechtensituatie in China oefenen Nederland en de EU beide kritiek uit. Het tweede thema, het Europese verbod op wapenuitvoer naar China, is een Europese sanctie die wegens mensenrechtenschendingen in China is ingesteld. Het laatste thema is de handel met China, het terrein waarop de meeste interactie plaatsvindt, maar ook een terrein dat grotendeels op EU-niveau geregeld wordt. Binnen alle thema’s zal ook naar het EU-beleid worden gekeken en naar de rol die Nederland hierbinnen vervult.
Hoofdstukindeling
In hoofdstuk één worden de verschillende theorieën uiteengezet en worden toetsingsfactoren opgesteld, waardoor het Nederlandse beleid binnen het theoretisch kader kan worden geplaatst. In hoofdstuk twee wordt het voorgenomen Nederlandse beleid jegens China voor de periode 2006-2010 per onderzoeksthema geanalyseerd en zal het beleid aan de theorieën van de interstatelijke betrekkingen gekoppeld worden. Vervolgens zal de rol van Nederland in de EU ten aanzien van de betrekkingen met China onderzocht worden, aangezien de EU een kanaal vormt die door Nederland kan worden ingezet voor de uitvoering van zijn beleid en beïnvloeding van China. In hoofdstuk 3 wordt er per onderzoeksthema gekeken naar het daadwerkelijk uitgevoerde beleid en naar de rol van Nederland in het EU-beleid jegens China. Daarna volgt een analyse van de beleidskeuzes van de Nederlandse regering en een terugkoppeling van het Nederlandse beleid naar het theoretisch kader. Na deze analyse kan in de conclusie antwoord worden gegeven op de onderzoeksvraag wat de speerpunten van het Nederlandse China-beleid zijn en in hoeverre Nederland erin is geslaagd zijn beleidsvoornemens ten aanzien van China te realiseren.
4
Ten slotte zal het onderzoek in de epiloog geactualiseerd worden. Sinds 14 oktober 2010 kent Nederland een nieuw kabinet, het kabinet-Rutte. Er zal gekeken worden of het nieuwe kabinet dezelfde lijn voortzet in zijn China-beleid. De Beleidsnotitie China bevat namelijk beleidsvoornemens voor de periode 2006-2010. Het nieuwe kabinet is echter niet voornemens een nieuwe beleidsnotitie op te stellen, daar zich geen grote veranderingen hebben voorgedaan in de situatie in China en de Nederlandse belangen.5
5
Hoofdstuk 1 - Theoretisch kader
Het theoretische kader waarbinnen dit onderzoek wordt geplaatst, beslaat de theorieën aangaande interstatelijke betrekkingen, ofwel het gedrag tussen staten. Er zijn twee dominante strategieën wat betreft de bilaterale relaties tussen staten: de strategie van indamming en haar tegenhanger de strategie van inschakeling. Beide strategieën kunnen worden herleid tot twee dominante denkwijzen in de discipline van de Internationale Betrekkingen. De strategie van indamming kan herleid worden tot het realistische paradigma en de strategie van inschakeling tot het liberale paradigma. Naast de twee dominante theorieën worden ook de theorie van hedged integration en de kleine-staten-theorie worden toegepast.
Een belangrijke factor in de betrekkingen met China is de toenemende macht van dit land op zowel regionaal als mondiaal niveau. De Nederlandse perceptie op deze machtsverschuiving bepaalt grotendeels de beleidsstrategie die Nederland kiest. Deze situatie van veranderende
machtsverhoudingen zal daarom centraal staan in de analyse van de verschillende theorieën.
1.1 Het realisme en de strategie van indamming
Het realisme plaatst de bilaterale betrekkingen tussen staten in de anarchistische internationale structuur.6 Wegens deze anarchie, de afwezigheid van een centrale regering op het internationale niveau, en de traditionele rivaliteit die tussen staten heerst, moeten staten volgens het realisme hun nationaal belang voorop stellen.7 In dit nationaal belang staan soevereiniteit en overleving centraal. Om deze doelstellingen te behalen moeten staten hun macht ten opzichte van andere staten
vergroten. De rivaliteit zorgt op deze wijze dus voor een machtsstrijd, waarbij de relatieve macht van staten, hun macht ten opzichte van andere staten, centraal staat. Het vergroten van de eigen macht gaat vaak ten koste van de macht van andere staten, dit is het zogenoemde ‘zero-sum’ denken dat in het realisme centraal staat. Wat de ene staat aan macht wint, verliest de ander. Alle machtsmiddelen kunnen hierbij worden ingezet, zowel ‘hard power’, waarbij militaire machtsmiddelen worden ingezet, als ‘soft power’, waarbij men met niet-militaire instrumenten macht probeert te verkrijgen. In deze denkwijze wordt afhankelijkheid van andere staten als zwakte gezien. Een hoge mate van zelfvoorziening vormt daarom volgens het realisme het perfecte economische model.
Over de betrekkingen tussen staten stelt het realisme dat staten van nature geneigd zijn tot conflict. De bestaande rivaliteit en het wederzijdse wantrouwen tussen staten zouden uitsluitend kortdurende allianties mogelijk maken. Deze machtsrealistische denkwijze leidt tot een
wapenwedloop, welke vervolgens uitmondt in een conflict. Externe factoren, als de machtsopbouw
6
van andere staten, beïnvloeden hierbij het beleid van staten. Veiligheid is het centrale thema in het realistische paradigma, economische en sociale kwesties zijn van secundair belang.
Vanuit het oogpunt van de realisten zijn staten, als unitaire actoren, de belangrijkste spelers op het wereldtoneel. Het belang van internationale organisaties wordt hiermee gereduceerd tot de redenering dat staten zich uitsluitend in een dergelijke organisatie zullen verenigen wanneer dit het nationaal belang ten goede komt.8 Deze organisaties hebben weinig tot geen invloed op het gedrag
van staten.
Wanneer de machtsverdeling in de internationale structuur dreigt te verschuiven in het voordeel van een andere staat vormt deze staat een bedreiging voor de bestaande wereldorde en de zittende grootmachten en moet de macht van deze staat worden ingedamd. Volgens de realistische denkwijze moet er dus een strategie van indamming jegens deze staat worden toegepast om de status quo te behouden. Deze strategie kan verschillende vormen aannemen, maar zal er vooral op gericht zijn het land te isoleren en in zijn handelen te beperken om dominantie van dit land te voorkomen. Het opzetten van embargo’s en andere sancties, het invoeren van handelsrestricties en het stopzetten van de politieke betrekkingen zijn hier enige voorbeelden van.
Belangrijk bij deze beleidsvorming is de perceptie van een staat op de koers van de andere staat. Wanneer het land als revisionistisch wordt beschouwd en het dus niet de huidige status quo wenst te behouden, maar de huidige internationale structuur in zijn voordeel wil veranderen, zal eerder een strategie van indamming worden gevolgd. Staten zullen hun eigen, relatieve, macht trachten te behouden bij een bedreiging van de bestaande wereldorde. Hierbij is niet alleen de verwachting dat de betreffende staat de intentie heeft het systeem te veranderen belangrijk, maar ook de overtuiging dat deze staat over de juiste middelen beschikt. Voor deze visie worden de opbouw van de militaire en de economische macht vaak als indicator gebruikt. Het politieke systeem van het betreffende land kan hierbij ook van invloed zijn.
Er zijn meerdere factoren die de perceptie van een land kunnen beïnvloeden. Nabijheid vormt een belangrijke factor. De omringende landen zullen eerder de toenemende macht van hun buurland vrezen dan landen die op een zekere afstand liggen. De economische invloed van de opkomende staat speelt ook een rol, met name voor de kleinere en minder invloedrijke staten die in hoge mate economisch afhankelijkheid zijn van deze staat. Ten slotte spelen geopolitieke factoren een rol. Zo zullen andere machten hun invloed in de regio zien verminderen door de opkomst van de
betreffende staat. Ook kwesties als het bezit van schaarse grondstoffen, die het land aanzienlijke strategische invloed verschaft, kunnen een grote rol spelen.
8
John Mearsheimer, een van de bekende auteurs binnen het realisme, stelt dat een strategie van ‘containment’, ofwel een strategie van indamming, toegepast moet worden op China, ook al zeggen de Chinese autoriteiten een vreedzame ontwikkeling voor te staan.9 Hij stelt dat China onvermijdelijk zijn machtspositie zal versterken en zich tegen de in zijn regio aanwezige westerse machten zal richten om zijn eigen voortbestaan te verdedigen. China beschouwt de westerse, en met name de Amerikaanse, aanwezigheid in zijn regio als ongewenst en voelt zich hier door ingesloten in zijn handelen. Mearsheimer wordt wel geplaatst onder het offensief realisme, een tak van het realisme die machtsmaximalisatie door de grootmachten centraal stelt.
Er worden een drietal punten van kritiek ten opzichte van het realisme geplaatst. Ten eerste de ontkenning van realisten van het belang van ideologie en traditie.10 De realisten wordt verweten alleen naar de cijfers van de militaire en economische machtsopbouw te kijken. Deze opbouw gaat echter gepaard met de ontwikkeling van een land. Er wordt daarbij geen rekening gehouden met ideologie. Zo volgt China niet meer de traditionele communistische ideologie waarbij het staten van het kapitalisme probeert te bevrijden. Ook kent China een traditie waarin het staten niet als eerste aanvalt. Realisten hechten hier geen waarde aan. Ten tweede noemt men als kritiek op het realisme het gevaar voor een ‘zelfbevestigende voorspelling’, een voorspelling die zichzelf indirect waarmaakt, doordat men hiernaar gaat handelen. Zo zouden staten, wanneer zij China als vijand beschouwen, hun eigen macht ten opzichte van China proberen te vergroten, omdat zij zich bedreigd voelen. Doordat beide staten zich als respons richten op machtsopbouw, wordt China daadwerkelijk de vijand. Als laatste kanttekening wordt gesteld dat het realisme geen rekening houdt met de mogelijkheid tot wederzijdse nucleaire vernietiging. Dit gevaar zou de kans op conflict verkleinen. China is zelf een kernwapenmogendheid en ook Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk beschikken over kernwapens, wat dit vraagstuk van belang maakt in de Europese betrekkingen met China.
1.2 Het liberale paradigma en de strategie van inschakeling
Liberalen, ook wel pluralisten genoemd en vaak gezien als tegenstanders van het realisme, erkennen eveneens de anarchistische internationale structuur die de realisten centraal stellen.11 Zij stellen echter dat staten juist vanwege deze anarchie beter kunnen samenwerken en deelnemen aan internationale organisaties, om voor alle staten de meest optimale verdeling in de maatschappij te bieden. Op het gebied van handel stellen zij dat vrijhandel lucratiever is dan autarkie, omdat bij vrijhandel landen hun comparatief voordeel in het productieproces kunnen benutten. Zij kunnen de goederen op de meest efficiënte wijze produceren en vervolgens verhandelen. De afhankelijkheid die
9
John J. Mearsheimer, ‘Better to Be Godzilla than Bambi’, Foreign Policy (2005) jrg. 146 p 48. 10
F. van Staden ‘De opkomst van China: theoretische kanttekeningen bij een advies’, Vrede en Veiligheid (2007) jrg. 36, afl. 3, p289.
landen dan ten opzichte van elkaar kennen, wordt door liberalen niet als hinderlijk beschouwd. Er wordt daarentegen gesteld dat deze wederzijdse economische afhankelijkheid, ook wel economische interdependentie genoemd, tot vreedzame betrekkingen tussen staten leidt.12 Omdat staten in zekere mate afhankelijk zijn van elkaar zullen zij conflict uit de weg gaan. Dit wordt ook wel als kapitalistische vrede aangeduid, vrede onder de landen die vrijhandel nastreven.
Ook niet-gouvernementele actoren zijn belangrijke spelers in dit paradigma. In tegenstelling tot de realisten beschouwen liberalen staten niet als unitaire actoren, maar erkennen zij de rol van de vele spelers binnen de staat en de invloed die deze spelers op het handelen van de staat hebben. Niet alleen binnen de staten, maar ook in de internationale structuur bestaan verschillende kanalen, zoals internationale organisaties, die transgouvernementeel beleid opstellen.
Wat betreft de bilaterale betrekkingen stelt het liberale paradigma dat staten van nature geneigd zijn tot samenwerking. Daarbij zijn staten geïnteresseerd in win-win uitkomsten, die gunstig zijn voor beide spelers, al dan niet in gelijke mate. Liberalen keuren daarbij ook het gebruik van ‘hard power’ af, als instrument in de alledaagse bilaterale betrekkingen en als instrument bij conflicten. Dialoog is daarentegen een middel om het wederzijds begrip tussen staten te verstevigen, waardoor de kans op conflict verminderd wordt en bestaande conflicten wellicht opgelost kunnen worden.13 Sociaaleconomische kwesties spelen anders dan in het realisme een grotere rol dan veiligheid.
Georganiseerde samenwerking tussen staten in de vorm van instituties is het ideaal binnen dit paradigma. Door een strategie van inschakeling zullen ook opkomende staten worden aangespoord zich te integreren in de bestaande internationale structuur en regimes.14 Liberalen veronderstellen dat, eenmaal opgenomen in de instituties, de opkomende staten zich zullen conformeren aan de bestaande normen en regels en zich op internationaal verantwoordelijke wijze zullen gedragen. Inpassing in deze structuur brengt nieuwe kansen met zich mee voor zowel de opkomende staat die zich op deze wijze verder kan ontwikkelen, als voor de oude orde die nieuwe
samenwerkingsverbanden kunnen sluiten. Een andere gedachte is dat wanneer opkomende staten geen rol binnen internationale instituties wordt toegekend ondanks hun toenemende internationale invloed, zij zich tegen de huidige orde kunnen opstellen.15 De bestaande regels in de regimes, gevormd door verwachtingen van het gedrag van staten die zijn vastgelegd in overeenkomsten,
12 Robert O. Keohane en Joseph S. Nye, Power and interdependence (2001; 3e editie) p3-35. 13
Lieutenant Colonel Troy L. Dixon en Dr. Paul R. Kan, More dreams in longer night: United States China Policy, U.S. Army War College (2006) p5. [www.strategicstudiesinstitute.army.mil/pdffiles/ksil329.pdf] geraadpleegd op 11-04-2011
14
Burchill, Theories of International Relations, p 66. 15
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Met het oog op China. Op weg naar een volwassen relatie (Den Haag, 2007) AIV-advies no 55. [http://www.aiv-advies.nl/ContentSuite/template/aiv/adv/
zorgen voor voorspelbaarheid in de betrekkingen, wat de vreedzame betrekkingen bevordert.16 De regimes beperken in feite het gedrag van staten. Vooraf aan de deelname aan de instituties kunnen voorwaarden worden gesteld, zoals in het geval van de toetreding van China tot de
Wereldhandelsorganisatie. Eenmaal opgenomen in de bestaande structuur ontstaat er externe afhankelijkheid van de opkomende staat van het bestaande systeem. Zo wordt tevens een zekere vorm van status quo en stabiliteit bevorderd.
Robert Keohane en Joseph Nye zijn auteurs die zich met name hebben gericht op het fenomeen van economische interdependentie.17 Joseph Nye stelt dat China al enige economische transformatie heeft doorstaan en deels al is geïntegreerd in het internationale systeem. Verdere inpassing van China in het internationale systeem is nodig en kan plaats vinden door China meer ruimte in deze instituties te geven, zodat de positie van China in deze instituties de daadwerkelijke machtsverhoudingen weerspiegelt.
Kritiek op deze denkwijze is vooral afkomstig van aanhangers van het realisme. Zij stellen dat staten door een beleid van inschakeling te volgen de opkomende staat aan meer invloed binnen het huidige systeem helpen, ten koste van de eigen invloed en relatieve positie in de mondiale
machtsverhouding. Dit gaat tegen het nationaal belang van staten in.
Aan de hand van het energievraagstuk zal nu kort getoond worden hoe beide theorieën tegenover elkaar staan. Als economie in ontwikkeling kent China een toenemende vraag naar energie om zijn economie op volle kracht te laten draaien. Energievoorzieningszekerheid is daarom één van de prioriteiten van de Chinese Communistische Partij (CCP). China streeft hierbij een ‘realistische’ verdeling van de grondstoffen na, dat wil zeggen dat ieder zijn eigen energiebronnen veiligstelt. Daar China zelf niet over voldoende energiebronnen beschikt, heeft het een naar buiten gericht beleid ten aanzien van zijn energievoorziening. Diversiteit in de energiemix en geografische diversiteit wat betreft de aanbieders van energiebronnen staat hierbij voorop, om risico’s te spreiden en
afhankelijkheid van slechts enkele, vaak politiek instabiele, landen te voorkomen. Enerzijds wenst China samenwerking op energiegebied aan te gaan, daar China een gebrek aan expertise en technologische kennis op dit terrein heeft. Anderzijds wil het samenwerking, zoals gezamenlijk exploratie en exploitatie van gas- en olievelden, uit de weg gaan om zoveel mogelijk energiebronnen voor zichzelf veilig te stellen. Dit beleid zal botsen met het beleid van andere staten, die tevens op zoek zijn naar grondstoffen. Zo ook met Nederland.
Hoewel Nederland minder agressief is in zijn externe energiebeleid vormen beide landen concurrenten van elkaar in het veilig stellen van de eigen strategische energiebelangen. Beide landen richten zich bijvoorbeeld in sterke mate op Rusland voor de import van gas. Terwijl voor China
16
rivaliteit een belangrijk kenmerk is in zijn energiebetrekkingen, ofwel een realistische verdeling van de grondstoffen, streeft Nederland meer een liberale verdeling van de grondstoffen na, waarin het samenwerking en win-win uitkomsten centraal stelt om gezamenlijk nieuwe bronnen te ontwikkelen en regels in de internationale energiestructuur na te leven. Zo biedt technologische samenwerking op energiegebied in de retoriek van de Nederlandse regering een kans voor Nederland om de relatie met China te versterken. De Chinese strategie van indamming, waarin China probeert de eigen energietoevoer te beschermen door met andere staten te concurreren om energiebronnen, staat hier tegenover de Nederlandse strategie van inschakeling, waarin Nederland ondanks het
concurrerende vermogen van China samenwerking met China nastreeft en China meer bij mondiale structuur wenst te betrekken.
1.3 De theorie van ‘‘Hedged Integration’’ als middenweg
Meer recent wordt ook wel een middenweg bewandeld in de bilaterale betrekkingen met staten in ontwikkeling. De theorie van hedged integration, door Van Staden vertaald als ‘integratie waarvan de risico’s zijn afgedekt’, is hier een voorbeeld van.18 Bij deze vorm van integratie worden de strategie van inschakeling en de strategie van indamming gecombineerd.
Aanhangers van deze strategie stellen dat door de economische voordelen die een opkomende staat biedt wegens zijn lage productiekosten, staten het liefst een strategie van inschakeling volgen, om zo zelf mee te kunnen profiteren.19 Bovendien verwachten de zittende staten dat de opkomende staten, door de opname in de huidige structuren, de reeds bestaande normen en verdragen
overnemen. Staten moeten hierbij echter waakzaam blijven voor minder gewenste uitkomsten, met name wanneer er door de staat in kwestie geen transparant beleid wordt gevoerd en de politieke intenties niet duidelijk zijn. Naast het integreren van de opkomende staat zullen de zittende staten dan ook proberen deze staat te balanceren. Door condities aan het toenaderingsbeleid te stellen, zowel op bilateraal als op multilateraal niveau, kunnen staten zich tegen bepaalde onzekerheden en risico’s indekken. Centraal in deze theorie staat een strategie van inschakeling onder voorbehoud.
Binnenlandse kwesties in de opkomende staat spelen vaak een grote rol in de mate van terughoudendheid in de opstelling van andere staten. Allereerst speelt het politieke systeem daarbij een belangrijke rol. Veel westerse staten die een beleid van inschakeling volgen, streven een
democratische staatsvorm na en hechten grote waarde aan het bestaan van internationale instituties. Veel opkomende staten, waaronder China, kennen daarentegen vaak een autocratisch karakter, weinig politieke vrijheden voor de burgers en een eenpartijstelsel. Wanneer er dan tevens twijfels over de politieke intenties van de staat bestaan, kan waakzaamheid van de zittende staten
18
Van Staden, ‘De opkomst van China’, p289.
worden verwacht. De balans binnen de strategie van hedged integration slaat dan door naar het balanceren en indammen van de opkomende staat. Ten tweede zorgt de opbouw van de militaire macht ook voor terughoudendheid van de zittende staten, met name wanneer de transparantie van de staat hierover te wensen overlaat. Ook de toenemende economische macht en kwesties als de openheid van de economie voor handelspartners en een fair level playing field spelen een rol in de keuze van de te volgen strategie. Staten zullen uitsluitend wederzijds voordelige afspraken maken. Ten slotte zijn er sociale en maatschappelijke vraagstukken waar staten zich zorgen over maken, zoals mensenrechtenschendingen, de inkomensverdeling en de stabiliteit in het land. Deze onzekerheid over politieke instabiliteit zorgt ervoor dat staten naast hun beleid van toenadering mogelijkheden willen hebben de betrekkingen een andere richting op te sturen en beperkingen te stellen. Hoe transparanter het beleid van China, hoe minder andere staten zich tegen China zullen proberen in te dekken.20 Hierbij moet niet vergeten worden dat deze staten nog in ontwikkeling zijn.
De perceptie die staten van elkaar hebben, is erg belangrijk. Ten tijde van conflict zullen staten zich minder open opstellen voor toenadering en zal met name de terughoudendheid naar voren komen. Wanneer staten de verwachting hebben dat de desbetreffende staat het huidige systeem wil behouden, zal de nadruk meer op toenadering liggen. Binnen de strategie van hedged integration moet een balans gevonden worden tussen enerzijds het balanceren tegen de opkomende staat en anderzijds het integreren van deze staat.21
De strategie van hedged integration is niet de enige strategie die zich als middenweg toont. Zo wordt er ook gesproken over de ‘hedged realism’22 strategie, die de nadruk legt op het balanceren tegen de staat, maar daarnaast open staat voor andere niet-realistische beleidsmogelijkheden en over ‘congagement’, een beleid van engagement, ofwel toenadering, met extra dekking tegen mogelijke militaire dreigingen.23 Centraal in het idee van een middenweg tussen de tegenpolen inschakeling en indamming staat dat staten onderling een ‘volwassen relatie’ kunnen onderhouden, gekenmerkt door gelijkwaardigheid en respect, die tegelijk de mogelijkheid biedt om elkaar aan te spreken op terreinen van onenigheid.24
Joseph Nye heeft het Amerikaanse China-beleid van de laatste jaren omschreven als een beleid van hedged integration, waarin het balanceren van China werd gecombineerd met het
integreren van China op het internationale toneel.25 In het geval van het Amerikaanse beleid sloeg de balans echter over naar het balanceren. Ook de Adviesraad Internationale Vraagstukken, die de
20
Dixon en Kan, More dreams in longer night, p 13. 21
Evelyn Goh, Understanding “hedging” in Asia-Pacific security, (2006)
[http://www.atimes.com/atimes/China/HI06Ad02.html] geraadpleegd op 04-03-2011. 22
Burchill, Theories of International Relations, p 33. 23
Dixon en Kan, More dreams in longer night, p 6-7. 24
Nederlandse regering adviseert op het gebied van zijn buitenlandbeleid, heeft de regering voorgesteld een beleid van hedged integration te volgen. In het volgende hoofdstuk zal dit nader onderzocht worden.
Een kritiekpunt op deze strategie is dat het als een strategie voor zwakke staten wordt gezien, die niet enkel één strategie willen kiezen ten koste van de andere strategie. Hoewel staten zelf een balans moeten vinden tussen de componenten inschakeling en indamming is het uiteindelijke doel echter de inschakeling, ofwel integratie, van China en niet indamming.
1.4 De kleine-staten-theorie
Het vraagstuk dat ten grondslag ligt aan dit onderzoek is hoe Nederland omgaat met de opkomende mogendheid China. Zoals reeds in de inleiding onder de aandacht is gebracht, is Nederland een relatief klein land, waardoor het beperkingen kent in zijn buitenlandbeleid. Een vraag die in dit verband gesteld kan worden, is in hoeverre het realistisch is dat Nederland als relatief klein land een dergelijk uitgesproken strategie volgt. Toch probeert Nederland via verschillende kanalen invloed uit te oefenen op het ontwikkelende China. Een theorie die hier aandacht aan geeft, is de kleine-staten-theorie. Het begrip klein is hier relatief ten opzichte van andere staten.
Volgens deze theorie beschikken kleine staten over mogelijkheden om te compenseren voor de beperkingen in het eigen buitenlandbeleid en zelfs om invloed uit te oefenen in de internationale betrekkingen.26 Zo zullen kleinere staten multilaterale samenwerkingsverbanden ondersteunen, daar deze een stem voor de kleinere staten bieden om hun positie kenbaar te maken.27 In het beleid van Nederland vertaalt dit zich in een constructief Europabeleid. Een verenigd Europa, namelijk de Europese Unie, geeft kleine landen de mogelijkheid tot een gemeenschappelijk optreden, waardoor meer invloed uitgeoefend kan worden.28 Binnen de EU neemt Nederland een actieve houding aan om te zorgen dat gemeenschappelijke doelen worden nagestreefd. Behalve regionale samenwerking valt er ook te denken aan mondiale samenwerkingsverbanden, zoals de Verenigde Naties en de
Wereldhandelsorganisatie (WTO).
Diplomatie is een belangrijk middel van de kleinere staten, daar deze vaak niet over andere middelen beschikken.29 Publieke diplomatie wordt aangewend om het eigen land op de kaart te zetten binnen een ander land, door bijvoorbeeld in te zetten op het comparatief voordeel waarover
26
Harryvan, ‘In Pursuit of Influence’: een beknopte beschouwing (2009)
[www.rug.nl/staff/a.g.harryvan/toelichting%20pursuit.doc] geraadpleegd op 14-05-2011 27
DiploFoundation, International Conference (Malta, 2007) p2-5.
[http://www.diplomacy.edu/Conferences/SmallStates/dss-report.pdf] geraadpleegd op 16-05-2011. 28
Harryvan, ‘In Pursuit of Influence’.
deze staat beschikt.30 Staten proberen zich zo te onderscheiden van de andere staten en zo de belangstelling van deze staat te trekken voor verdere samenwerking. Een ander kenmerk is dat de externe betrekkingen van kleine staten zich vaak beperken tot economische betrekkingen, zoals handel.31 Hierbij kunnen de staten zich het beste richten op win-win uitkomsten, waar beide staten van profiteren, om zo samenwerking voor langere termijn te waarborgen.
Het is voor de kleinere staten van belang een coherent en consistent extern beleid te volgen.32
Op deze wijze blijft het gedrag van deze staat voorspelbaar wat de stabiliteit in de betrekkingen ten goede komt. Ten slotte worden kleine staten dikwijls gekenmerkt als normenverdedigers. Doordat deze staten niet de intentie hebben hegemoniale macht te verkrijgen, wordt dit vaak door de internationale gemeenschap geaccepteerd.
De kleine-staten-theorie vertoont veel kenmerken van de strategie van inschakeling en het liberale paradigma, daar deze het belang van samenwerking benadrukken. Een klein land heeft vaak niet de mogelijkheid om zelf via de strategie van indamming invloed uit te oefenen zonder zelf geïsoleerd te worden. Kleine staten profiteren van de samenwerking.
1.5 Toetsing van het Nederlandse beleid aan de theorieën van interstatelijke betrekkingen
Om de theorieën in de volgende hoofdstukken te kunnen operationaliseren wordt er aan de hand van een aantal kenmerken gekeken welke strategie gehanteerd wordt:
1. Toenadering versus isolatie. De houding van Nederland in de betrekkingen met China staat hierbij centraal; volgt het een beleid van toenadering, ofwel de strategie van inschakeling, of een beleid van isolatie om zo de macht van China in te dammen. De perceptie van de politieke doelstellingen van China als opkomende macht speelt hierbij een rol. Wordt China als status-quo macht of als revisionistische macht beschouwd? Een ander kenmerk is of Nederland het gemeenschappelijke belang voorop stelt in de betrekkingen en China in de bestaande internationale structuren wil opnemen of dat het zijn nationaal belang voorop stelt. Hier staat samenwerking tegenover machtsstrijd. In de hedged integration strategie wordt een balans gezocht tussen beide theorieën. Er wordt integratie wordt nagestreefd, maar tegelijk worden ook risico’s afgedekt en wordt het nationaal belang beschermd.
2. Sociaaleconomische kwesties versus veiligheid. Dit beslaat het centrale thema in de bilaterale betrekkingen. Zo staan de sociale en economische onderwerpen centraal in de strategie van
30 Jozef Bátora, Public Diplomacy in Small and Medium-Sized States: Norway and Canada, Het Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael (Den Haag, 2005) p 1-8.
[http://www.clingendael.nl/publications/2005/20050300_cli_paper_dip_issue97.pdf] 31
inschakeling en staan militaire vraagstukken, zoals veiligheid, centraal in de strategie van indamming. In de strategie van hedged integration zal de focus in de samenwerking liggen op sociaaleconomische onderwerpen, kwesties als veiligheid zullen echter niet uit het oog worden verloren. Het evenwicht tussen beide onderwerpen kan echter verschillen.
3. Vrijhandel versus zelfvoorziening. Wordt de ideale economische situatie gekenmerkt door vrijhandel of door een grote mate van zelfvoorziening? Het behartigen van enkel het nationale belang en het zero-sum denken staan hier tegenover het behartigen van het gemeenschappelijk belang en win-win situaties. In een beleid van hedged integration zal worden geprobeerd China te integreren in bestaande structuren en zal een beleid van vrijhandel nagestreefd worden. Er kunnen maatregelen genomen worden om de eigen economie te beschermen en volledige vrijhandel begrenzen.
4. Soft power versus hard power. Dit beslaat de middelen welke in situaties van conflict worden ingezet. Zo staat in de strategie van inschakeling dialoog centraal en zijn militaire maatregelen niet aan de orde, terwijl de strategie van indamming het gebruik van militaire middelen voorop stelt. Daar integratie het uiteindelijke doel is van de strategie van hedged integration zullen militaire middelen niet de voorkeur krijgen, hoewel het gebruik hiervan niet uitgesloten zal zijn. 5. Pluralistische staat versus unitaire staat. Worden er meerdere actoren binnen de staat erkend die
invloed hebben in de internationale betrekkingen of wordt de staat als unitair gezien?
De hedged integration theorie zegt hier weinig over. Deze theorie richt zich meer op de perceptie die staten van elkaar hebben en het gedrag van staten dat hieruit voortvloeit.
De kleine-staten-theorie focust zich op de manier waarop staten invloed proberen uit te oefenen en welke middelen zij hiervoor inzetten. In dit onderzoek worden de volgende kenmerken gehanteerd om het gedrag van Nederland tegenover China aan deze theorie te toetsen:
1. De deelname in multilaterale samenwerkingsverbanden als kanaal om invloed uit te oefenen. 2. Het aanwenden van diplomatie als middel in de internationale betrekkingen.
3. Economie en handel als centrale thema’s in de externe betrekkingen. `
4. Een rol als normenverdediger op zich nemen in de internationale betrekkingen.
1.6 Samenvatting
beleid van hedged integration. Dit zijn staten die een strategie van inschakeling willen toepassen, mede door de economische kansen die de opkomende staten bieden, maar waakzaam blijven voor minder gewenste uitkomsten. Met enige voorzichtigheid gaan zij toch de uitdaging aan om de betrekkingen met de opkomende staat aan te halen.
De kleine-staten-theorie beschrijft de verschillen in de vormgeving van de internationale betrekkingen tussen kleine en grotere staten. Zo maken kleinere staten gebruik van verschillende kanalen om zo enige invloed op internationaal niveau uit te kunnen oefenen. In het volgende hoofdstuk zal het voorgenomen Nederlandse beleid ten opzichte van China getoetst worden aan de theorieën van de interstatelijke betrekkingen, waarna in hoofdstuk drie het daadwerkelijk
Hoofdstuk 2 – Het voorgenomen Nederlandse beleid jegens China
2.1 Het bilaterale beleid jegens China
Sinds 2006 kent Nederland officieel een eigen beleid jegens China. Voor 2006 verkeerden de betrekkingen met China reeds in goede staat; Nederland had enkel nog geen officiële beleidslijn tegenover China. In dit hoofdstuk zullen de Nederlandse beleidsplannen voor de betrekkingen met China worden geanalyseerd. In de eerste paragraaf van dit hoofdstuk wordt het raamwerk geschetst waarbinnen het Nederlandse beleid is opgesteld. Vervolgens wordt het Nederlandse China-beleid ten aanzien van de drie China-beleidsterreinen mensenrechten, het wapenembargo en de bilaterale handel nader onderzocht en wordt dit beleid binnen het theoretisch kader geplaatst. Ten slotte wordt het Nederlandse beleid naast het China-beleid van de EU geplaatst en zal de rol van Nederland binnen de EU geanalyseerd worden.
2.1.1 Het beleidskader van het Nederlandse China-beleid
De ‘Beleidsnotitie China. Vormgeving van een bilaterale samenwerkingsrelatie met China voor de periode 2006-2010’, vormde het eerste officiële interdepartementaal afgestemde beleidskader van het ministerie van Buitenlandse Zaken voor de bilaterale betrekkingen met China.33 Deze
beleidsnotitie, die in 2006 door de regiodirectie Azië Oceanië werd opgesteld, schetste de sectoren op de Chinese markt die kansen boden voor Nederland en gaf aan wat de speerpunten van het Nederlandse beleid zouden moeten zijn. Reden voor de opstelling van dit beleid was de behoefte aan een integrale visie ten aanzien van China, waardoor de Nederlandse belangen eensgezind en op effectieve wijze behartigd zouden kunnen worden.34 De ontwikkeling van China en de ontwikkeling van de Nederlandse betrekkingen met China hebben ertoe geleid dat Nederland China als
gelijkwaardige partner beschouwt. Naar aanleiding van een behoefte-inventarisatie van China stelde de Nederlandse ambassade in China dat Nederland zich op specifieke niches zou moeten richten waarin het China een toegevoegde waarde kan bieden.35 Door de eigen kracht in te zetten en op deze terreinen samenwerking aan te gaan, kan Nederland de eigen maar ook de Chinese belangen behartigen.
33 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsnotitie China, p3-4. 34
Minister van Buitenlandse Zaken, Minister van Defensie en Minister voor Ontwikkelingssamenwerking,
Advies aanvraag. De buitenlandspolitieke betekenis van de opkomst van China. (Den Haag, 2006)
[http://www.aiv-advies.nl/ContentSuite/template/aiv/adv/collection_single.asp?id=1942&adv_id=2134&page= aanvraag&language=NL] geraadpleegd op 08-05-2011.
35
Tegelijk met de opstelling van de beleidsnotitie werkte het postennetwerk in China aan het Meerjarige Samenwerkingsprogramma Nederland-China (MJSP) voor de periode 2006 tot en met 2010. Waar de beleidsnotitie de officiële Nederlandse visie ten opzichte van China weergeeft, bevat het MJPS concrete beleidsplannen voor de uitvoering van de Nederlandse beleidsvoornemens.
Na de opstelling van de beleidsnotitie hebben de betrokken partijen, de Ministers van
Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking, in het kader van verdere ontwikkeling van het China-beleid de Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) advies gevraagd over de buitenlandpolitieke betekenis van de opkomst van China.36 Het advies van de AIV richtte zich naast deze buitenlandpolitieke betekenis echter ook op de veiligheidpolitieke betekenis van de opkomst van China. Hieronder vallen onderwerpen als het Europese wapenembargo en de Taiwan-kwestie. De regering heeft deze onderwerpen niet in de beleidsnotitie opgenomen, omdat deze volgens de regering “primair via het EU-kanaal aan de orde komen”.37 De AIV heeft zich hier wel over uitgelaten en adviseerde zelfs een aanpassing van het Nederlandse standpunt.38 Dit zal in de volgende
paragrafen verder worden toegelicht. De AIV behandelde in zijn advies ook de
mensenrechtenproblematiek in China, zonder dat dit door de regering werd gevraagd. De AIV is een onafhankelijk adviesorgaan en mag op eigen initiatief de regering adviseren.39 Deze adviezen hoeven door de regering echter niet overgenomen te worden. Door het opstellen van de beleidsnotitie China heeft Nederland duidelijk laten merken een sterker bilateraal beleid ten aanzien van China te willen voeren. Nederland onderhoudt al sinds 1972 officiële betrekkingen met China en heeft sindsdien zowel terugvallen als oplevingen in de relaties meegemaakt. Zo zijn de betrekkingen twee maal bekoeld, eenmaal tijdens de duikbootaffaire in de jaren ´80 en de jaren ´90 toen Nederland
exportvergunningen afgaf voor duikboten aan Taiwan, de ‘afvallige provincie’ van China, en eenmaal in 1997 toen Nederland als roterende voorzitter van de EU openlijk kritiek uitte op de
mensenrechtensituatie in China. De duikbootaffaire had als gevolg dat de diplomatieke betrekkingen bekoelden en China zijn ambassadeur in Nederland terugtrok en een Zaakgelastigde in Nederland plaatste. Als gevolg van de Nederlandse kritiek in 1997 werd een Nederlandse handelsmissie geweigerd en werd een Chinees bezoek aan Nederland afgezegd.
China lijkt de laatste jaren steeds belangrijker voor Nederland te worden. De regering erkent het toenemend belang van China, niet alleen op economisch terrein maar ook op politiek terrein, en lijkt de betrekkingen te willen versterken. Een eerste stap die Nederland hiervoor in 2006 zette, was de opstelling van een coherent China-beleid. De achterliggende gedachte was dat Nederland met een gecoördineerd beleid met één stem richting China zou kunnen spreken. Betere coördinatie tussen de
36
Minister van Buitenlandse Zaken, Advies aanvraag. 37
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsnotitie China, p 11. 38
overheid, het bedrijfsleven en kennisinstellingen is hierbij een vereiste. De structurering van de bilaterale betrekkingen is een tweede stap. In mei 2007 stelden beide landen jaarlijkse politieke consultaties op te willen zetten tussen het Nederlandse en het Chinese ministerie van buitenlandse zaken, als opstapje naar een reguliere politieke dialoog op het niveau van regeringsleiders.40 Beide landen kennen alleen jaarlijkse mensenrechtenconsultaties. Een laatste stap was het versterken van de publieke diplomatie in China om zo het Nederlandse imago in China te versterken en hierdoor de betrekkingen verder aan te halen.
Buitendien is het voor Nederland belangrijk een goede afweging te maken via welke van de beschikbare kanalen de Nederlandse belangen het beste behartigd kunnen worden.41 De EU vormt het belangrijkste multilaterale kanaal voor Nederland. De EU biedt Nederland de mogelijkheid om in multilateraal verband invloed uit te oefenen op China, waardoor vaak meer rendement uit het beleid gehaald kan worden dan uit het bilateraal beleid.
China lijkt steeds belangrijker voor Nederland te worden. Nederland zet in op een sterker bilateraal beleid jegens dit land, waarin de algemene strekking het intensiveren van de betrekkingen met China is, maar ook op een sterker EU-beleid ten aanzien van China. Hoe een sterker bilateraal zich verhoudt tot de rol van Nederland in het EU-beleid jegens China zal later in dit hoofdstuk worden onderzocht.
2.1.2 Het Nederlandse mensenrechtenbeleid
De mensenrechtensituatie in China is een breed gedragen punt van zorg op het internationale niveau. Sinds het harde optreden van het Chinese Volksleger tegen demonstranten op het Plein van de Hemelse Vrede in Peking in 1989 wordt de mensenrechtensituatie in China door Nederland nauw gevolgd. Het mensenrechtenvraagstuk zorgt voor frictie in de externe betrekkingen van China. In zowel bilaterale als multilaterale betrekkingen klinkt een oproep naar de Chinese overheid de mensenrechtensituatie te verbeteren.
Nederlands beleidskader
Mensenrechten vormen een belangrijk onderwerp in het Nederlandse buitenlandbeleid. Hoewel de Nederlandse regering er bewust van is dat verbetering van de mensenrechtensituatie in China een
40 Minister van Buitenlandse Zaken Verhagen en minister van Buitenlandse Zaken Jiechi, Gezamenlijke
Verklaring van de Minister van Buitenlandse Zaken van het Koninkrijk der Nederlanden en
de Minister van Buitenlandse Zaken van de Volksrepubliek China inzake de Versterking van Bilaterale Samenwerking (Peking, 2007)
[http://www.rijksoverheid.nl/bestanden/documenten-en- publicaties/kamerstukken/2010/05/21/bijlage-gezamenlijke-verklaring-inzake-de-versterking-van-bilaterale- samenwerking-met-china-kamerbrief-inzake-het-bezoek-van-de-minister-van-buitenlandse-zaken-aan-china/308dao-bijlage.pdf] geraadpleegd op 29-03-2011.
lange termijn doelstelling is en dat de behandeling hiervan het meest effectief is in EU-verband, zodat de lidstaten gezamenlijk het politiek gewicht van de EU kunnen inzetten om invloed op China uit te oefenen, voert zij toch een bilateraal mensenrechtenbeleid jegens China.42 De regering benadrukt in de beleidsnotitie dat mensenrechten een cruciaal onderwerp vormen in de
betrekkingen met China en lijkt hiermee het bilaterale mensenrechtenbeleid ten aanzien van China te verstevigen. Daarnaast neemt de regering voor zich ook in het multilaterale EU-beleid in te zetten voor de verbetering van de mensenrechten. De Nederlandse rol in andere multilaterale fora, zoals de VN, wordt in dit onderzoek buiten beschouwing gelaten.
De Nederlandse regering onderstreepte in de beleidsnotitie een kritische, doch constructieve houding jegens China aan te nemen. ‘Hoewel de mensenrechtensituatie in China verbetering behoeft, kan wel gesteld worden dat China geleidelijk aan internationale mensenrechtennormen is gaan erkennen,’ aldus de regering.43 De AIV spreekt zelfs van “voorzichtig optimisme” ten aanzien van de mensenrechten in China.44 Zo heeft de Chinese overheid in zijn grondwet opgenomen dat de staat de mensenrechten zal eerbiedigen en waarborgen.45 Toch vindt er op andere terreinen geen verbetering plaats en wordt deze eerdaags ook niet verwacht.
In het MJSP worden geen concrete voorstellen gedaan wat betreft de uitvoering van het mensenrechtenbeleid, zoals opgesteld in de beleidsnotitie. Er wordt voorgesteld het staande beleid voort te zetten. Dit beleid bestaat allereerst uit de bilaterale mensenrechtenconsultaties met China die met een frequentie van ongeveer eens per jaar plaatsvinden.46 Nederland stelt zich in deze dialoog kritisch op ten opzichte van de mensenrechtenkwestie. Het stelt een zekere volwassenheid in de relatie met China te hebben ontwikkeld, welke het voor beide partijen mogelijk maakt dergelijke onderwerpen waar men kritiek op heeft, te bespreken. Behalve de Nederlandse
mensenrechtenambassadeur, die het Nederlandse mensenrechtenbeleid in het buitenland uitdraagt, brachten ook bewindslieden, waar toepasselijk, tijdens hun bezoeken de mensenrechten ter
sprake.47 Tijdens de politieke dialoog tussen regeringsfunctionarissen, die vooralsnog nog niet op reguliere basis plaatsvindt, vormt mensenrechten ook een vast onderwerp.
42
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsnotitie China, p 12-13.
43 Minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie, Reactie op AIV-advies "Met het oog op China:
op weg naar een volwassen relatie", (Den Haag, 2007)
[http://www.aiv-advies.nl/ContentSuite/template/aiv/adv/collection_single.asp?id=1942&adv_id=2134&page= regeringsreacties& language=NL] geraadpleegd op 26-05-2010.
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Met het oog op China, p 26. 44
Adviesraad Internationale Vraagstukken, Met het oog op China, p 28.
45 Van Bommel, Vragen van het lid Van Bommel (SP) aan de minister van Buitenlandse Zaken over Europees
wapenembargo tegen China. (Den Haag, 2004)
[https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20032004-2191.html] geraadpleegd op 28-05-2011. 46
Prioritaire thema’s in de bilaterale consultaties
De belangrijkste thema’s in het mensenrechtenbeleid van Nederland jegens China zijn de
bevordering van de rechtsstaat in China en de bescherming van burger- en politieke rechten van de bevolking. Versterking van de rechtsstaat is volgens de regering van belang, aangezien een sterke rechtsstaat garanties kan bieden wat betreft de rechten en plichten van zowel de bevolking als de overheid.48 Door de ontwikkelingen op juridisch gebied te ondersteunen, hoopt Nederland tevens de
politieke transformatie in het land te starten.49 Bovendien beschikt Nederland over uitgebreide kennis en ervaring over de ontwikkeling van een rechtsstaat; kennis waar China belang aan hecht. Uitwisseling van juridische kennis vindt zowel bilateraal als in EU-verband reeds plaats.
Nederland ondersteunt ook projecten om de rechtsstaat in China te versterken en de mensenrechtensituatie te verbeteren. Zo tracht Nederland middels het Sino-Dutch legal cooperation programme de implementatie van reeds bestaande wetgeving te bevorderen. De bestaande
wetgeving is volgens Nederland in China op centraal niveau goed opgesteld, maar wordt vaak op lokaal niveau niet of nauwelijks uitgevoerd. Door middel van samenwerking tussen kennisinstituten en opleidingen voor juridisch personeel probeert Nederland de ontwikkeling van het Chinese
juridische systeem bij te staan.50 Deze projecten worden ondersteund vanuit de Faciliteit Strategische Activiteiten Mensenrechten en Goed Bestuur (het FSA-programma) en de Azië-faciliteit China en omvatten ongeveer 1 miljoen euro per jaar.51 Deze programma’s passen in het advies van de AIV om als klein land te focussen op niches waarop het land daadwerkelijk iets te bieden heeft.52
Een tweede prioriteit in de beleidsnotitie is de bescherming van de burger- en politieke rechten, zoals de vrijheid van meningsuiting, godsdienstvrijheid en persvrijheid. Hoewel er enige vooruitgang zichtbaar is in de mensenrechtensituatie in China, worden deze rechten in China nog altijd geschonden. Voor de bescherming van deze rechten is een mondiaal verdrag opgesteld, het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten (IVBPR). China heeft dit verdrag in 2001 ondertekend. Ratificatie van dit verdrag heeft echter nog niet plaatsgevonden, mede omdat de Chinese regelgeving aanpassingen behoeft alvorens het verdrag bekrachtigd kan worden. De
ratificatie van dit verdrag wordt door de EU, en dus ook Nederland, als graadmeter in de vooruitgang
48
Ibidem, p 12-13.
49 Adviesraad Internationale Vraagstukken, Met het oog op China, p 51-52. 50
Postennetwerk China, MJSP Nederland-China, p 14.
H.H.M. Sondaal, Subsidieregeling Aziëfaciliteit, Directeur-Generaal Regio- en Landenbeleid (1999) [https://zoek.officielebekendmakingen.nl/stcrt-1999-176-p7-SC20387.html] geraadpleegd op 02-06-2011 51
Minister van Buitenlandse Zaken, Antwoord op vragen van de leden Van der Staaij (SGP) en Huizinga-Heringa
(ChristenUnie) over de situatie van christenen in China. (Den Haag, 2006)
van de mensenrechtensituatie in China gebruikt.53 Behalve als graadmeter lijkt Nederland de ratificatie van het IVBPR als harde voorwaarde te zien, voor een situatie waarin Nederland en China gelijkwaardige partners op mensenrechtengebied vormen. Bekrachtiging van dit verdrag is tevens een voorwaarde van de EU voor de beëindiging van het wapenembargo, dat in de volgende paragraaf wordt behandeld.
Andere thema’s waar veel Kamervragen over worden gesteld zijn de positie en de rechten van minderheden in China, zoals van de Oeigoeren en de Tibetanen, en de positie van Chinese
mensenrechtenverdedigers.
Mensenrechtenbeleid jegens China versus het algemene mensenrechtenbeleid
De prioriteiten op mensenrechtengebied in China komen grotendeels overeen met de prioriteiten die Nederland stelt in zijn mensenrechtennotitie. Deze mensenrechtennotitie geeft het algemene
externe mensenrechtenbeleid van Nederland weer. De meest recente notitie ten tijde van de opstelling van de beleidsnotitie China dateerde uit 2001.54 De eerste twee prioriteiten zijn de ratificatie van mondiale mensenrechtenverdragen en de eerbiediging van burger- en politieke rechten. In het beleid jegens China kan dit vertaald worden in de ratificatie van het IVBPR, welke naast een belangrijk speerpunt ook een belangrijke voorwaarde vormt in het Nederlandse mensenrechtenbeleid jegens China. Een derde speerpunt uit de notitie is justitiële hervorming, tevens een conditie in het Nederlandse China-beleid. Samenwerking van het land in kwestie met mensenrechtenorganisaties, de vierde prioriteit, vormt ook een conditie in het Nederlandse mensenrechtenbeleid. Nederland eist samenwerking tussen China en het Internationale Rode Kruis en VN- mensenrechteninspecteurs. Deze internationale organisaties worden in dit onderzoek echter buiten beschouwing gelaten. In de betrekkingen met China vormen deze speerpunten dus eveneens belangrijke voorwaarden op mensenrechtenterrein.
Er is echter één prioriteit, namelijk de afschaffing van de doodstraf, die niet kan worden teruggevonden in het Nederlandse China-beleid. Hoewel Nederland zich altijd actief heeft ingezet voor de wereldwijde afschaffing van de doodstraf, wordt hierover niets vermeld in de beleidsnotitie en het MJSP. Een verklaring hiervoor kan zijn dat Nederland de scherpe kantjes van zijn kritische mensenrechtenbeleid wenst te halen en dit gevoelige onderwerp liever via EU-beleid behandelt, ook al heeft Nederland volgens de beleidsnotitie een volwassen relatie met China waarin alle
onderwerpen bespreekbaar zijn. Nederland is in het verleden reeds gestraft voor te felle kritiek ten
53
Katinka Barysch, Charles Grant en Mark Leonard, Embracing the Dragon. The EU’s partnership with China, Centre for European Reform (Londen, 2005) p59-60, 65.
54
aanzien van de mensenrechten in China.55 Zoals eerder al is vermeld, werd een Nederlandse handelsmissie naar China geweigerd en een Chinees bezoek aan Nederland afgezegd, nadat Nederland in 1997, in de hoedanigheid van voorzitter van de EU, openlijke kritiek uitte op de
mensenrechtensituatie in China. In 2005 werden vervolgens de mensenrechtenconsultaties ingekort nadat in de Kamer een motie was aangenomen met daarin de formulering ‘Tibet en China’.56 Dit conflicteerde met het één-China-beleid dat Nederland officieel sinds 1972 hanteert, waarbij de regering in Peking als enige wettige regering van de Volksrepubliek China wordt erkend. Zowel Taiwan als Tibet worden hierdoor als integraal onderdeel van China beschouwd. De formulering ‘Tibet en China’ was daarom volgens de Chinese vertegenwoordiging niet gepast en werd bekritiseerd. Door de doodstraf, een vrijwel niet bespreekbaar onderwerp voor China, in het bilaterale beleid op te nemen, riskeert Nederland een verslechtering van de bilaterale
mensenrechtendialoog met China. De dialoog is echter een belangrijk instrument voor Nederland in zijn betrekkingen met China, die het wenst voort te zetten. De EU vormt vanuit het Nederlandse oogpunt een aantrekkelijke institutie die zich, mits hiervoor voldoende draagvlak bestaat, in zou kunnen zetten voor dergelijke zware onderdelen van het mensenrechtenbeleid.
Het lijkt een trend te worden dat Nederland zich meer op EU richt. Als lidstaat van de EU kan Nederland via een groter en meer invloedrijke institutie invloed uitoefenen op China en kan
Nederland zich ten aanzien van gevoelige kwesties achter de rug van de EU verschuilen. Een nadeel is de complexiteit van de EU als actor, die sinds de laatste uitbreiding in 2007 uit 27 lidstaten bestaat. De onenigheid op mensenrechtengebied tussen de lidstaten, maar ook tussen de Europese
instituties, zal nader worden onderzocht in de paragraaf over het EU-beleid. Het standpunt van Nederland komt namelijk niet noodzakelijkerwijs overeen met de standpunten van de overige lidstaten. Wanneer er niet voldoende draagvlak is voor het Nederlandse standpunt in de EU, zal Nederland zich wat betreft dat onderwerp richten op zijn bilaterale beleid. Uit de beleidsstukken blijkt echter dat Nederland zich zoveel mogelijk tracht te richten op de EU en dat het in zijn bilaterale beleid het EU-beleid aanvult, daar waar Nederland dat nodig acht. Bovendien moet niet vergeten worden dat Nederland, als lidstaat van de EU, het beleid van de EU moet uitdragen. De standpunten Op mensenrechtengebied lijken de standpunten van de EU en Nederland echter in grote lijnen overeen te komen. Deze co-existentie tussen het bilaterale en het multilaterale beleid, dat in dit onderzoek wordt beperkt tot het EU-beleid, wordt verder in dit onderzoek nader onderzocht.
55
Geledraak, Bezoek Dalai Lama aan Nederland: welke consequenties? (2009)
[http://www.geledraak.nl/html/showarticle.asp?id=2321] geraadpleegd op 01-07-2011. 56
Wat betreft de mensenrechten neemt Nederland een zowel kritische, als tegemoetkomende rol aan. Naast zijn bilaterale mensenrechtenbeleid dat in de beleidsnotitie wordt bekrachtigd, lijkt Nederland zich steeds meer op de EU te richten voor het realiseren van zijn mensenrechtenbeleid ten opzichte van China. Zo bleek uit voorgaande analyse dat Nederland zware onderwerpen als de doodstraf enkel binnen EU aan de orde stelt, om zo de kansen voor de bilaterale dialoog met China niet te verspelen.
2.1.3 Het Europees verbod op wapenexport naar China
Het Europese verbod op wapenleveranties aan China is in 1989 ingesteld als reactie op het zware optreden van het Chinese leger tegen demonstranten op het Plein van de Hemelse Vrede in Peking. Naar aanleiding van de grove schendingen van de mensenrechten kondigde de Europese Raad in het ‘Raadsdocument over China’ naast andere sancties een wapenembargo af tegen China.57 Volgens Peking is dit embargo, dat nu al meer dan 20 jaar voortduurt, achterhaald en past het niet meer in het stadium waarin de betrekkingen tussen China en de EU enerzijds en China en de EU-lidstaten anderzijds zich bevinden. Ook doet het volgens China geen recht aan de meer dan twintig jaar ontwikkeling van het land. Het merendeel van de sancties die in 1989 door de EU aan China zijn opgelegd is reeds opgeheven.
Europees beleid uitgedragen door Nederland
Hoewel het wapenembargo tegen China een instrument is van de EU, vormt het een obstakel zowel in de politiek-militaire betrekkingen tussen Nederland en China, als in de betrekkingen tussen de EU en China. Beleidsvorming ten opzichte van het wapenembargo vindt echter uitsluitend in EU-verband plaats. Zowel in de beleidsnotitie als in het MJSP wordt niet ingegaan op het wapenembargo.
Nederland neemt binnen de EU wel een eigen standpunt in ten opzichte van het onderwerp. Het EU-beleid komt tenslotte tot stand uit overeenkomende standpunten van de lidstaten. De AIV heeft dit thema wel in zijn advies opgenomen. Deze adviesraad adviseerde de Nederlandse regering de intrekking van het embargo actief te bevorderen.58 In de reactie op het advies van de AIV stelde de regering “niet afwijzend tegenover opheffing van het EU-wapenembargo [te staan], mits de context daartoe aanleiding geeft.”59 In EU-verband zijn de lidstaten overeen gekomen welke factoren een dergelijke context bepalen.
Deze context wordt allereerst bepaald door de mensenrechtensituatie in China, die tevens de directe aanleiding vormde voor de instelling van het embargo. De gedachte hierachter was dat wapens die naar China geëxporteerd worden mogelijk tegen de eigen bevolking gebruikt konden
57
Europese Raad, Declaration on China, Annex I van EU, European Union Factsheet, (Madrid, 1989)
[http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/FACTSHEET_ON_THE_EU_AND_ CHINA.pdf] geraadpleegd op 19-11-08. 58
worden. De concrete eisen die de EU, maar ook Nederland, op dit gebied stelt voor de opheffing van het embargo zijn: allereerst de ratificatie van het IVBPR, ten tweede de vrijlating van de in 1989 gevangen genomen demonstranten, ten derde de afschaffing van het opvoedingskampen systeem en ten slotte moet China het Internationale Rode Kruis toegang verlenen tot de Chinese
gevangenissen.60 Versterking van de rechtsstaat is hierbij wenselijk, om zo de mensenrechten beter te kunnen garanderen.
Ten tweede speelt regionale stabiliteit en veiligheid een grote rol. De politieke situatie met betrekking tot Taiwan staat hierbij centraal. In 2005 heeft de Chinese Communistische Partij (CCP) een wet uitgevaardigd waarin zij de annexatie van afvallige provinciën legaliseert indien deze zich onafhankelijk van China verklaren.61 Sindsdien is het aantal middellange afstandsraketten aan de kust, welke gericht zijn op Taiwan, toegenomen.62 Deze bewapening in combinatie met de jaarlijks stijgende defensie-uitgaven van China en het gebrek aan transparantie wat betreft deze uitgaven, maar ook wat betreft zijn politieke doelstellingen, maken stabiliteit in de regio voor Nederland een voorwaarde voor de intrekking van het embargo.63
Een derde factor die de context bepaalt, omvat de belangen en standpunten van bondgenoten van de EU. De VS is een belangrijke bondgenoot van zowel de EU als Nederland. Beide spelers, de EU en Nederland, hechten groot belang aan de trans-Atlantische alliantie met de VS, die naast
economische belangen, ook politieke en strategische belangen beslaat. De VS heeft echter eigen strategische belangen en reeds gevestigde invloed in de regio. Als regionale macht verleent de VS veiligheidsgaranties aan Japan, maar ook aan Taiwan. Opheffing van het embargo zal op grote weerstand van de VS stuiten, zoals in 2004 reeds is gebleken, toen de EU-lidstaten overeen waren gekomen het embargo in de loop van 2005 op te heffen. Ook Nederland stemde hiermee in, wat een wijziging van het Nederlandse beleid leek te zijn, daar China nog niet aan alle voorwaarden voldeed. De minister van Buitenlandse Zaken stemde eind 2003 in met de intrekking van het embargo,
ondanks Kamerbrede steun voor de instandhouding van het embargo. Eind 2004 trok de minister zijn positieve standpunt echter alweer in en droeg hij het officiële Nederlandse standpunt uit, dat China eerst aan de voorwaarden moest voldoen alvorens het embargo zou kunnen worden opgeheven. De afkondiging van de annexatiewet van de CCP deed de EU-lidstaten echter ertoe besluiten het embargo in stand te houden.64 De VS, die zelf ook sinds 1989 een wapenembargo tegen China in
60 Barysch, Embracing the Dragon, 60-66. 61
Nationale Volkscongres China, Anti-Secession Law (2005)
[http://www.china.org.cn/english/2005lh/122724.htm] geraadpleegd op 02-12-08. 62 Barysch, Embracing the Dragon, p 63.
63
Minister van Buitenlandse Zaken, Reactie op AIV-advies. 64
De Raad van de Europese Unie, Joint Statement of the 7th EU-China Summit (Brussel, 2004).
stand houdt, dreigde met verschillende sancties indien de EU het embargo daadwerkelijk op zou heffen. Deze controverse tussen beide partijen over het te voeren beleid zorgt dat intensieve dialoog tussen de trans-Atlantische partners benodigd is om een gezamenlijke strategie te voeren.65 De diversiteit binnen de EU komt later in dit onderzoek aan bod.
De laatste factor van belang voor continuering van de discussie omtrent de opheffing van het embargo zijn bindende maatregelen in EU-verband die de wapenexport vanuit EU-lidstaten naar China kunnen reguleren wanneer het embargo is beëindigd. De bestaande maatregelen zijn nog in onvoldoende mate ontwikkeld en bieden derhalve geen garantie dat ook na de opheffing van het embargo op juiste wijze om zal worden gegaan met leveranties van wapens en technologie aan China. Zo is er in 1998 een ‘EU Gedragscode ten aanzien van wapenexport’ opgesteld, die criteria hanteert voor de Europese export van militaire middelen.66 Deze gedragscode kent geen wettelijk bindend karakter, maar een politiek bindend karakter, wat inhoudt dat de Europese Raad er bij de lidstaten op aandringt om zich hieraan te houden. Verschillende lidstaten, waaronder Nederland, eisen herziening van de gedragscode en een wettelijk bindend karakter van de code. Daarnaast is er in 2000 in EU-verband de ‘Dual Use Regulation’ aangenomen, die duidelijke criteria stelt bij het toekennen van exportlicenties van goederen en technologie vanuit EU-landen die zowel in de civiele als in de militaire sector gebruikt kunnen worden.67 Hoewel deze wet een bindend karakter heeft, is de uitvoering van deze wet beperkt doordat het aan de eigen interpretatie van de lidstaten
onderworpen is. Ten slotte wordt besluitvorming over de zogeheten ‘tool box’ als voorwaarde voor opheffing van het embargo genoemd.68 Deze tool box wordt van kracht na de opheffing van een embargo en bevat maatregelen om transparantie ten aanzien van wapenleveranties te vergroten en consultaties te bevorderen.
De Nederlandse standpunten ten aanzien van het wapenembargo
De AIV pleitte in zijn advies voor opheffing van het embargo met het argument dat de
mensenrechtensituatie in China een, weliswaar geleidelijke, verbetering heeft laten zien.69 Hoewel de Nederlandse regering het met de AIV eens is dat er een aantal positieve ontwikkelingen gaande
65
Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsnotitie China
66 Europese Raad, European Union Factsheet, EU Code Of Conduct on arms exports: functioning and scope, (Madrid, 1998). [http://ue.eu.int/uedocs/cmsUpload/FACTSHEET_ON_THE_EU_AND_CHINA.pdf] geraadpleegd op 19-11-08.
67 Europese Raad ‘Council Regulation (EC) Nr. 1334/2000: setting up a Community regime for the control of exports of dual-use items and technology’, Official Journal of the European Communities (Brussel, 2000) [http://www.berr.gov.uk/files/file8989.pdf] geraadpleegd op 09-12-08.
68 Minister van Buitenlandse Zaken, Brief van de Minister van Buitenlandse Zaken. Verslag van de Raad
Algemene Zaken en Externe Betrekkingen (RAZEB) van 11–12 december 2006 (Den Haag, 2006) Kamerstuk
21501-02 nr. 719 [https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21501-02-719.html] geraadpleegd op 01-05-2010.
