Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Europese wapenembargo jegens China

3.2 Het Europees verbod op wapenexport naar China

3.2.1 Het Nederlandse beleid ten aanzien van het Europese wapenembargo jegens China

China is gedurende de onderzoeksperiode bij de Europese lidstaten blijven aandringen op een spoedige beëindiging van het Europese wapenembargo en stelt dat de beëindiging van het embargo zal bijdragen aan een afnemend handelstekort met China.²²⁶ Het lijkt alsof China met

handelsperspectieven de ‘koopman’ in Nederland naar voren probeerde te halen.

Ook op dit dossier lijkt Nederland zich achter de EU te verschuilen. Het Europese embargo vormt een drukmiddel voor verbetering van de mensenrechten in China. Hoewel de mensenrechten op bilateraal niveau nog steeds een grote rol spelen, is het wapenembargo nauwelijks ter sprake gekomen. Zo lijkt Nederland wederom in zijn bilaterale betrekkingen meer welwillendheid te tonen en goede betrekkingen met China te willen onderhouden en lijkt het zich in het multilaterale EU-beleid sterker op de mensenrechten te richten. Op bilateraal niveau zoekt Nederland naar een balans tussen de mensenrechten en handelsmogelijkheden, waarbij het zwaartepunt steeds meer naar de

rol van koopman neigt, en op multilateraal niveau prefereert Nederland een kritische houding en dus een rol als dominee.

Uit het algemeen overleg over China in 2009 bleek het Nederlandse standpunt ongewijzigd te zijn. Nederland staat op zich niet afwijzend tegenover de opheffing van het wapenembargo, maar de context moet hiertoe wel aanleiding geven.²²⁷ De factoren die hierop van invloed zijn, zijn in het vorige hoofdstuk reeds genoemd: de mensenrechten, regionale stabiliteit, de relatie met bondgenoten en bindende maatregelen ten aanzien van de wapenexport. Het advies van de

Adviesraad Internationale Vraagstukken om zich actief voor de beëindiging van embargo in te zetten, heeft niet geleid tot een wijziging van het Nederlandse standpunt. Nederland houdt vast aan de voorwaarden die aan China zijn opgelegd.

De context van het wapenembargo

In de onderzoeksperiode zijn geen vorderingen gemaakt omtrent de ratificatie van het IVBPR door China. Met betrekking tot de voorwaarde om de in 1989 gevangen genomen demonstranten vrij te laten, koesterde Nederland eveneens geen hoge verwachtingen. Minister Verhagen stelde geen vervroegde vrijlatingen te verwachten in het jaar 2009, 20 jaar na de demonstraties op het

Tiananmenplein. Dit zou namelijk extra aandacht op de gebeurtenissen vestigen, terwijl Peking “deze gebeurtenissen liever dood zwijgt”.²²⁸ Dergelijke stappen zijn ook uitgebleven. Niettemin is

Nederland, in de dialoog met China en tijdens bezoeken, blijven aandringen op de spoedige vrijlating van deze gevangenen. “Wel zijn er signalen dat de resterende gevangenen binnen twee jaar hun straf hebben uitgezeten en dus worden vrijgelaten, ” aldus een uitspraak van minister Verhagen in het algemeen overleg in 2009. Of deze gevangenen daadwerkelijk allemaal worden vrijgelaten, zal nog moeten blijken.

De stabiliteit en veiligheid in de regio worden in het Nederlandse debat beoordeeld aan de hand van de situatie rond Taiwan, maar ook aan de stijging van de defensie-uitgaven. De Taiwan-kwestie heeft veel aandacht van de Tweede Kamer gekregen, in kamerstukken, Kamervragen en overlegrondes. Sinds de verkiezingen in Taiwan in 2008, lijkt de relatie tussen de Volksrepubliek China en Taiwan verbeterd. De nieuwe Taiwanese president Ma Ying-jeou voert, in tegenstelling tot zijn voorganger, een beleid van toenadering tot China en ook China heeft, mede onder buitenlandse druk van onder meer de EU, een meer positieve houding aangenomen ten aanzien van Taiwan. Nederland onderschrijft een vreedzame oplossing van het Taiwan-vraagstuk en staat positief

227

Algemeen Overleg, Verslag 2009, Kamerstuk 31700-V nr. 120. 228 Algemeen Overleg, Verslag 2009, Kamerstuk 31700-V nr. 120.

tegenover de toegenomen ontspanning in de relatie.²²⁹ Aangaande dit vraagstuk heeft Nederland zijn standpunt herhaald dat geen van beide partijen unilaterale acties moet ondernemen, waardoor de huidige status quo gewijzigd zou kunnen worden.²³⁰ Nederland heeft daarom in 2008 zijn zorgen geuit over een Taiwanees referendum inzake de toetreding tot de VN onder de naam Taiwan.

Op nationaal niveau heeft VVD-kamerlid Van Baalen meerdere malen, middels Kamervragen en in discussies over China, zijn zorgen geuit over de militaire presentie aan de Chinese zijde van de Straat van Taiwan. In het kader van de ontspanning in de relaties stelde China het aantal raketten dat het op Taiwan heeft gericht, zo’n 1500 raketten, te zullen terugdringen.²³¹ Het uitblijven van de terugtrekking van de Chinese raketten, als impliciete voorwaarde voor de hervatting van de dialoog tussen beide partijen, baarde Van Baalen zorgen.²³² Hoewel Taiwan duidelijk één van de Nederlandse zorgpunten over China vormt, kent Nederland geen bilateraal beleid ten aanzien van de kwestie-Taiwan, maar draagt het het Europese standpunt uit. Diplomatiek gezien is het begrijpelijk dat Nederland geen officieel beleid jegens Taiwan kent, daar het vasthoudt aan het één-China beleid. Bovendien streeft Nederland ernaar om goede betrekkingen met China te onderhouden en voert het daarom geen diplomatieke betrekkingen met Taiwan.

Ook in een discussie over de jaarlijkse stijging van de Chinese defensie-uitgaven toonde de VVD haar bezorgdheid over de militaire doelstellingen van China. VVD-kamerlid Boekestijn stelde China als potentiële militaire dreiging te zien. “De maritieme expansie van China, de grote stijging van het defensiebudget en de komende grondstoffenschaarste kunnen wel degelijk leiden tot oorlogen,” aldus Boekestijn.²³³ Boekestijn wees hierbij op de afnemende defensie-uitgaven in Nederland en gaf de suggestie meer te investeren in de eigen krijgsmacht. De VVD is echter de enige partij met grote bezorgdheid over de militaire doelstellingen van China. Zo uitten de PvdA en de SP in deze discussie direct kritiek op dit standpunt van de VVD. Ook minister Verhagen leek zich geen ernstige zorgen te maken over de toename van het Chinese defensiebudget.²³⁴ Het opbouwen van een krijgsmacht gaat volgens de minister nu eenmaal gepaard met het opkomen van een nieuwe macht. Het groeiende overheidsbudget maakt het voor China mogelijk zijn verouderde strijdkrachten in korte tijd te moderniseren. Wanneer de uitgaven in breder perspectief worden geplaatst, valt de

229

Minister van Buitenlandse Zaken, Reactie op de voorbereidingen en agendering voor de EU-China top in mei

2009. (Den Haag, 2009) Kamerstuk 21501-02 nr. 896

[https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21501-02-896.html] geraadpleegd op 12-06-2011. 230

Van Baalen, Vragen van het lid Van Baalen (VVD) aan de minister van Buitenlandse Zaken over de

Nederlandse bezorgdheid over het Taiwanese VN-referendum (Den Haag, 2008) Aanhangselnummer 1484

[https://zoek.officielebekendmakingen.nl/ah-tk-20072008-1484.html] geraadpleegd op 20-06-2011. 231

Algemeen Overleg, Verslag 2008, Kamerstuk 31263 nr. 22.

232 Baalen, Vragen over het Taiwanese VN-referendum, Aanhangselnummer 1484. 233

Algemeen Overleg, Verslag 2009, Kamerstuk 31700-V nr. 120. 234

Minister van Buitenlandse Zaken, Kamerbrief over China 01-07-2008 (Den Haag, 2008)

[http://www.rijksoverheid.nl/documenten-en-publicaties/kamerstukken/2010/06/02/kamerbrief-over-china.html] geraadpleegd op 02-06-2011.

omvang van de Chinese defensie-uitgaven mee. De uitgaven zijn vergelijkbaar met de uitgaven van het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk, en zijn aanzienlijk lager dan de Amerikaanse defensie-uitgaven. De twee prioriteiten van de opbouw van de Chinese krijgsmacht zijn volgens Verhagen Taiwan er van te weerhouden om zich onafhankelijk te verklaren en het veiligstellen van het transport van

grondstoffen naar China. Militaire zorgen speelden dus geen grote rol in het Nederlandse beleid jegens China; de kans op een militair conflict met China is betrekkelijk klein. Wel geeft deze discussie in de nationale politiek het gebrek aan vertrouwen in China weer, althans bij bepaalde

vertegenwoordigers.

Door de militaire betrekkingen met China aan te halen, probeert Nederland het wederzijdse vertrouwen te versterken. Nederland onderhield reeds contacten met het Chinese ministerie van Defensie en heeft in 2006 een defensieattaché op de ambassade in China geplaatst om de bestaande contacten te intensiveren en toenadering op het gebied van defensie te zoeken.²³⁵ Ook op maritiem gebied probeerde Nederland de betrekkingen met China te verbeteren. Commandant

Zeestrijdkrachten Borsboom bracht in november 2010 een bezoek aan China, waar hij vergezeld door de Nederlandse defensieattaché sprak met zijn Chinese ambtsgenoot admiraal Wu Shengli en de Chinese minister van Defensie Liang Guanglie.²³⁶ Er werd gesproken over het gemeenschappelijk belang van de vrije zee, zowel vanuit handelsperspectieven als vanuit veiligheidsoverwegingen en over de samenwerking op het gebied van piraterij in de Golf van Aden.²³⁷ Centraal aandachtspunt was de samenwerking op bilateraal niveau, die zich vooral toespitst op het gebied van opleidingen en logistieke diensten. Minister Liang informeerde Borsboom over het Chinese defensiebeleid en stelde een uitwisseling van bemanningsleden voor.²³⁸ Commandant Borsboom benadrukte in het gesprek China niet als militaire bedreiging te zien voor regionale of mondiale stabiliteit. De commandant is de hoogste Nederlandse officier die sinds 10 jaar tijd een officieel bezoek aan China heeft gebracht. De gesprekken droegen bij aan de versterking van het wederzijds vertrouwen. Het bezoek werd door de viceadmiraal gekenmerkt als “een constructief bezoek, waarin de basis is gelegd voor een

toekomstige verdieping van de maritieme samenwerking”.²³⁹

235

Adviesraad Internationale Vraagstukken, Met het oog op China, p53, 62. 236

Ministerie van Defensie, Commandant Zeestrijdkrachten bezoekt China (Den Haag, 2010)

[http://www.rijksoverheid.nl/nieuws/2010/11/23/commandant-zeestrijdkrachten-bezoekt-china.html] geraadpleegd op 25-11-2010.

237

Xinhua, ‘Chinese, Dutch navies seek stronger ties’, Xinhua (Peking, 2010) [http://eng.chinamil.com.cn/ news-channels/china-military-news/2010-11/23/content_4340005.htm] geraadpleegd op 28-11-2010; Scheepsbouw.nl, Commandant Zeestrijdkrachten bezoekt China (2010) [http://hollandshipbuilding.nl/

HoofdMenu/Nieuws/Branchenieuws/Branchenieuws/Commandant_Zeestrijdkrachten_bezoekt_China.aspx?rId =405] geraadpleegd op 20-06-2011.

238

Ministerie van Defensie, Commandant Zeestrijdkrachten praat in China over maritieme samenwerking (Den Haag, 2010) [http://www.defensie.nl/marine/actueel/nieuws/2010/11/28/46175886/Commandant

_Zeestrijdkrachten_praat_in_China_over_maritieme_samenwerking] geraadpleegd op 20-06-2011. 239 Ibidem.

De Nederlandse ambassade heeft de Nederlandse regering geadviseerd zich meer assertief jegens China op te stellen, daar ook de assertiviteit van China is toegenomen. Als voorbeeld werd hierbij de wens van China genoemd om nauwer samen te werken met de, in Chinese ogen

hoogstaande, Nederlandse marine. In plaats van hieraan tegemoet te komen vanuit de goede staat van de bilaterale betrekkingen, zou Nederland “er een concreet Nederlands belang tegenover moeten stellen”, conform de tit-for-tat strategie.240 Het zijn tenslotte gelijkwaardige partners, die beide zo veel mogelijk resultaat uit de betrekkingen wensen te halen. Nederland stelde zich in de onderzoeksperiode erg terughoudend op.

De standpunten van bondgenoten over het wapenembargo werden door Nederland duidelijk mee gewogen. Allereerst speelden de standpunten van de Europese lidstaten een rol, daar er met unanimiteit besloten moet worden over de beëindiging van het embargo. Ook in de

onderzoeksperiode konden de lidstaten het echter niet eens worden over de intrekking van het embargo. Duitsland, Denemarken en Zweden zijn nog altijd de belangrijkste bondgenoten van Nederland op dit gebied. Het standpunt van de Atlantische bondgenoot de Verenigde Staten speelde waarschijnlijk een nog grotere rol. De Amerikaanse houding is niet alleen van invloed op het

Europese standpunt, maar eerst al op de standpunten van de lidstaten. De toezeggingen die de VS aan Taiwan heeft gedaan, maakt het Amerikaanse standpunt bovendien standvastig tegen de

beëindiging van het embargo. De VS komt liever niet tegenover moderne westerse wapens in handen van China te staan. Ook Japan volgt nauwlettend de stappen van de EU en haar lidstaten.²⁴¹

De Kamer bleek een ander standpunt dan de regering aan te nemen wat betreft de onenigheid met de Europese lidstaten over het wel of niet opheffen van het embargo. Zelfs wanneer Nederland zich als enige lidstaat uit zou spreken tegen de opheffing van het embargo zou Nederland dit standpunt volgens de Kamer standvastig moeten aanhouden.²⁴² Volgens de regering zou Nederland zich in een dergelijke situatie niet moeten willen isoleren in de EU. Nederland heeft echter een aantal bondgenoten binnen de EU die het Nederlandse standpunt ondersteunen. De wisseling van

staatshoofden kan echter voor wisseling van nationale standpunten zorgen, zoals ook het geval was in Duitsland. De Duitse bondskanselier Schröder was voorstander van opheffing van het embargo, maar zijn opvolger Merkel was tegen.

De laatste factor beslaat de bindende regelingen betreffende de Europese wapenexport. In december 2008 heeft de Raad van de Europese Unie de EU Gedragscode ten aanzien van

240

Woordvoerder van de Nederlandse ambassade te Peking over het voeren van economische diplomatie in CHina, 03-04-2011.

241

EU-Observer, ‘Japan: Ashton was wrong on China arms ban’, EU-observer (2011)

[http://www.denederlandsegrondwet.nl/9353000/1/j9vvihlf299q0sr/vipgcbmt4xyz?ctx=vgaxlcr0e00y&start_0 08_0ai=5] geraadpleegd op 20-06-2011.

wapenexport vervangen door een Gemeenschappelijk Standpunt.²⁴³ De code is hierdoor juridisch bindend geworden voor de lidstaten van de EU. Ook inhoudelijk is de code, mede door Nederlandse inzet, gewijzigd. Naleving van het internationaal humanitair recht vormt een extra maatstaf binnen het mensenrechtencriterium. De mensenrechten krijgen hierdoor meer nadruk. Een ander nieuw criterium waar ook Nederland zich voor heeft ingezet, is het criterium van de technische en economische capaciteit van het ontvangende land. Hierbij wordt rekening gehouden met de verhouding tussen defensie-uitgaven en uitgaven voor sociale sectoren en de transparantie van de defensie-uitgaven. Wanneer in verhouding veel meer aan defensie wordt uitgegeven, kan dit aanleiding vormen tot de weigering van de vergunning. Voor Nederland woog het

mensenrechtencriterium zwaar mee in het besluit voor het afgeven van een vergunning. Wegens dit criterium heeft Nederland bijvoorbeeld eerder een vergunning geweigerd, omdat de militaire goederen bedoeld waren voor grenstroepen bij Tibet en deze mogelijk tegen de bevolking konden worden ingezet.

Ook de regeling voor controle op de uitvoer van producten en technologieën voor tweeërlei gebruik is aangepast.²⁴⁴ Zo vindt er extra controle plaats om doorvoer van de militaire producten te voorkomen. Hoewel deze en de vorige regeling communautaire regelingen zijn, vindt de

implementatie op nationaal niveau plaats. In Nederland geeft het ministerie van Economische Zaken de vergunningen uit en krijgt het van het Ministerie van Buitenlandse Zaken advies hierover.²⁴⁵ Naast de Europese regelingen zijn in Nederland ook de Algemene douanewet en het Besluit strategische goederen van toepassing op de wapenexport.²⁴⁶

Het wapenembargo zelf betreft uitsluitend grote wapensystemen. De uitvoer van kleinere wapens wordt hierdoor niet gehinderd. Bovendien heeft het embargo nog altijd geen bindend karakter. De toolbox is nog niet in werking. Het in werking treden van deze regeling vormt voor Nederland een vereiste voor het opheffen van het wapenembargo.

De Nederlandse wapenexport

Nederland bleek volgens een rapport van het Zweedse onderzoeksinstituut SIPRI in de jaren 2006 tot

243 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Beleidsdoorlichting van het Nederlandse exportcontrole- en

wapenexportbeleid (Den Haag, 2009) p40-44. [https://zoek.officielebekendmakingen.nl/blg-60993.html]

geraadpleegd op 15-06-2011.

244 Raad van de Europese Unie, Verordening tot instelling van een communautaire regeling voor controle op de

uitvoer, de overbrenging, de tussenhandel en de doorvoer van producten voor tweeërlei gebruik (2009)

[http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:L:2009:134:0001:0269:NL:PDF] geraadpleegd op 23-06-2011.

245

Algemeen Overleg, Verslag over het Algemeen Overleg over het wapenexportbeleid (Den Haag, 2009) Kamerstuk 22054 nr. 154 [https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-22054-154.html] geraadpleegd op 25-06-2011.

en met 2010 de 6^e plaats in te nemen als grootste wapenexporteur.²⁴⁷ In deze jaren is ondanks het strenge wapenexportbeleid de handel in grote wapensystemen met 24% toegenomen ten opzichte van de periode 2001-2005. Gestimuleerd door bezuinigingen in de defensiesector vormde de uitvoer van oud defensiematerieel een groot aandeel van de stijgende wapenexport. Volgens hetzelfde rapport bleek China de tweede grootste wapenimporteur te zijn. De Nederlandse export van militaire goederen en technologie naar China was in de onderzoeksperiode echter beperkt, bijna de helft van de Nederlandse wapenexport ging naar Europese landen.²⁴⁸ Thales vormde in Nederland één van de grootste exporteurs op het gebied van de uitvoer van militaire goederen naar China. China heeft bijzondere interesse in de Nederlandse scheepsbouw, de Nederlandse kennis over kust- en

binnenvaart en de Nederlandse kennis en ervaring in de haveninfrastructuur. Het embargo staat de uitvoer van militaire schepen echter niet toe, waardoor de Nederlandse scheepsbouwindustrie zich in het geval van China vooralsnog richt op de bouw van niet-militaire schepen.

Een aantal vergunningen voor de uitvoer van militaire goederen met als eindbestemming China werd door het ministerie van Economische Zaken geweigerd. Deze aanvragen betroffen vooral componenten en militaire goederen en technologie vallend onder het type Dual Use, zoals

nachtzichtapparatuur, radarsystemen, camera’s en beeldversterkerbuizen, zo blijkt uit rapporten van het ministerie van Economische Zaken.²⁴⁹ Enkel wanneer wordt verwacht dat de goederen niet tegen de bevolking zal worden ingezet, wordt toestemming voor de export verleend. ²⁵⁰ Wanneer de eindbestemming niet duidelijk is, wordt het ministerie van Buitenlandse Zaken om advies gevraagd. In 2006 is een vergunning verleend aan Thales Nederland om radarinstallaties en

nachtzichtapparatuur aan een Chinees scheepsbouwbedrijf te leveren. De reden dat aan de uitvoer van deze militaire elektronica toestemming werd verleend, was dat niet China, maar de Pakistaanse marine de eindbestemming was.²⁵¹ De eindbestemming speelt een grote rol in de besluitvorming over de vergunningen. In 2008 werd China verdacht van het kopiëren van het Nederlandse Goalkeepersysteem, een snelvuurkanon voor marineschepen. De diefstal kon echter niet worden aangetoond.²⁵² Nederland is hierdoor wellicht strenger geworden in zijn wapenexportbeleid en

247

Statistieken SIPRI [http://armstrade.sipri.org/armstrade/html/export_toplist.php] geraadpleegd 25-06-2011. 248

Gerard Reijn en Leen Vervaeke, ‘Nederlandse wapenexport afgelopen jaren enorm gegroeid’, Volkskrant (2011) [http://www.volkskrant.nl/vk/nl/2664/Nieuws/article/detail/1859484/2011/03/14/Nederlandse-wapenexport-afgelopen-jaren-enorm-gegroeid.dhtml] geraadpleegd op 23-06-2011.

249

Ministerie van Economische Zaken, Landbouw en Innovatie, Rapportages uitvoer militaire goederen [http://www.rijksoverheid.nl/onderwerpen/exportcontrole-strategische-goederen/rapportages-strategische-goederen/rapportages-uitvoer-militaire-goederen#anker-jaarrapportages-wapenexportbeleid] geraadpleegd op 25-06-2011.

250 Ministerie van Buitenlandse Zaken, Nederlandse exportcontrole- en wapenexportbeleid p 107-108. 251

Algemeen Overleg, Verslag over het wapenexportbeleid, Kamerstuk 22054 nr. 154, p 29. 252

Van Velzen, Vragen van het lid Van Velzen (SP) aan de staatssecretaris van Economische Zaken en de

ministers van Defensie en van Justitie over mogelijke diefstal van Nederlandse wapentechnologie (Den Haag,

houdt vast aan het standpunt dat technologische samenwerking met de Chinese strijdkrachten niet wenselijk is.²⁵³ Ook in vergelijking met het wapenexportbeleid van andere lidstaten bleek Nederland een streng beleid te voeren waarbij de mensenrechtencomponent zwaar meewoog. Zo werden vergelijkbare orders voor dual-use goederen in Duitsland goedgekeurd en in Nederland niet. Lidstaten kunnen naar eigen interpretatie de situatie in het land van bestemming beoordelen.

Naast veiligheidsbelangen heeft Nederland ook economische belangen bij de uitvoer van wapens, zoals handelsbelangen en werkgelegenheid. Nederland is te klein om een eigen defensie-industrie te onderhouden en een technologisch hoogwaardig kennisniveau te handhaven en heeft hiervoor buitenlandse orders nodig.²⁵⁴ De economische belangen kunnen echter op gespannen voet komen te staan met veiligheidsbelangen, zoals mensenrechten. De opkomende macht met een groot defensiebudget en een grote vraag naar moderne technologie, vormt vanuit dit oogpunt een

aantrekkelijke markt. Bij een dergelijk dilemma kregen de mensenrechten echter vooralsnog prioriteit boven de handelsbelangen. Nederland verkoos de rol van dominee boven de rol van koopman.

Samenvatting

Nederland is geen principiële tegenstander van de beëindiging van het embargo. De omstandigheden moeten hiertoe echter aanleiding geven. Door zich achter de EU te verschuilen, kan een meer

kritische houding worden aangenomen. Binnen de EU zoekt Nederland naar bondgenoten om zich zo sterk in te zetten op de ingestelde voorwaarden en het eerbiedigen van de mensenrechten.

Op bilateraal niveau speelde het wapenembargo geen belangrijk thema en voerde Nederland het Europese beleid uit, namelijk het werken aan gunstige voorwaarden waarbij het embargo kan worden opgeheven. In de bilaterale betrekkingen richtte Nederland zich daarentegen op het

In document China: kans of bedreiging? Een analyse van het Nederlandse China-beleid in de jaren 2006 tot en met 2010 (pagina 72-80)