Het Europese mensenrechtenbeleid

Het mensenrechtenbeleid jegens China is opgenomen in het document van de Europese Commissie ‘EU – China: Hechtere partners, groeiende verantwoordelijkheden’. Naast de politieke consultaties met China, waarin de mensenrechten een structureel aandachtspunt vormen, onderhoudt de EU ook mensenrechtenconsultaties met China, die in 1995 op voorstel van China zijn opgezet. Deze

mensenrechtendialoog krijgt vele kritische geluiden. Zo zou de daadwerkelijke uitvoering van de maatregelen achterwege blijven. Een groot aantal lidstaten dat het onderling niet altijd eens kan worden over Europese besluitvorming en een gebrek aan interne coördinatie, verzwakt de positie van de EU en verkleint de effectiviteit van de dialoog. 113

Naast de politieke dialoog voert de EU ook diplomatieke demarches uit wanneer er in haar ogen grove mensenrechtenschendingen worden gepleegd. Dergelijk demarches bekritiseren bepaalde gebeurtenissen of situaties en hebben daardoor vaak een politiek karakter. Ook biedt de EU financiering en technische ondersteuning van projecten op het mensenrechtengebied.

Speerpunten

Ten aanzien van China heeft de EU een aantal prioriteiten opgesteld, welke eveneens als maatstaven worden gebruikt om de vooruitgang van de mensenrechtensituatie in China te meten. In de

paragraaf over de Nederlandse beleidsvoornemens op het gebied van mensenrechten zijn deze prioriteiten reeds behandeld. Nederland heeft deze prioriteiten overgenomen in zijn eigen bilaterale mensenrechtenbeleid, namelijk de ratificatie van het IVBPR en eerbiediging van de burger- en politieke rechten, samenwerking met internationale mensenrechtenorganisaties, het in acht nemen van de Europese richtlijnen inzake de doodstraf, justitiële hervorming en ten slotte de eerbiediging van de religieuze en culturele rechten van minderheden. Deze prioriteiten zijn ook van belang voor de opheffing van het wapenembargo, die in de volgende paragraaf wordt behandeld.

113

Europese Commissie, EU – China: Hechtere partners, groeiende verantwoordelijkheden (Brussel, 2006) p 4-5. [http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0631:FIN:NL:PDF] geraadpleegd op 28-04-2011.

Het IVBPR, waarin de burgerrechten en politieke rechten zijn opgenomen, behandelt een aantal voor China gevoelige kwesties, wat ratificatie van het verdrag lastig maakt. Zo noemt artikel één het zelfbeschikkingsrecht van volken. China zal echter de roep om onafhankelijkheid van afvallige provinciën, zoals Taiwan, Tibet en Xinjiang, ten zeerste afkeuren. Het behoud van nationale

soevereiniteit is namelijk de eerste prioriteit van de Chinese Communistische Partij (CCP). De tweede prioriteit is het behoud van het politieke gezag van de eigen partij. Deze kwesties zijn voor China dan ook onbespreekbaar.¹¹⁴ Gerelateerd hieraan zijn de rechten van de minderheidsgroeperingen in China, die in de ogen van de CCP een mogelijke bedreiging vormen, met name wanneer zij openlijk het politieke systeem afkeuren. Een antwoord van de CCP hier op is het faciliteren van een migratie van Han-Chinezen, die de meerderheid in China vormen, naar deze gebieden, voornamelijk Tibet en Xinjiang. In de provincie Xinjiang is op deze wijze getracht een Han-meerderheid in de provincie te vormen, zodat de plaatselijke bevolking een minderheid zou gaan vormen.

Ontwikkeling van de rechtsstaat in China wordt als grondslag voor verdere hervormingen gezien en als grondslag om de fundamentele rechten van de Chinese bevolking te waarborgen. De vrijheid van meningsuiting, die ook op het internet geldt, vrijheid van religie, vrijheid van vereniging, het recht op een eerlijk proces en bescherming van minderheden staan hierbij centraal. Door het hervormingsproces te steunen tracht de EU tevens de mensenrechtensituatie te verbeteren. Ook versterking van de officiële gouvernementele contacten moeten hieraan bijdragen. Zo stelt de Europese Commissie (EC) dat de samenwerking tussen het Europees Parlement (EP) en het Nationale Volkscongres in China moet worden aangehaald.¹¹⁵

De bescherming van mensenrechtenverdedigers is ook een prioriteit van de EU. De EU heeft een richtlijn opgesteld ten aanzien van de bescherming van deze mensenrechtenverdedigers.¹¹⁶ Tijdens de Europese mensenrechtendialoog met China overhandigt de EU doorgaans een lijst met individuele gevallen die de EU zorgen baren, zoals gevangen genomen mensenrechtenverdedigers of politieke gevangenen, en waar zij meer informatie over wenst te krijgen. Aan de hand van deze individuele gevallen tracht de EU structurele hervorming teweeg te brengen.

Inter-institutionele diversiteit in de EU

Binnen de EU bestaat een diversiteit aan standpunten als het gaat om de EU. In het Europees jaarverslag van 2006, een verslag waarin het Europees Parlement (EP) jaarlijks rapporteert over de ontwikkelingen van de mensenrechtensituatie buiten de EU, stelde het EP dat ondanks een aantal

114 Adviesraad Internationale Vraagstukken, Met het oog op China, p 27. 115

Europese Commissie, EU – China: Hechtere partners, p 3. 116

Ministerie van Buitenlandse Zaken, Europese Unie en mensenrechten [http://www.rijksoverheid.nl/ onderwerpen/mensenrechten/internationale-mensenrechtenorganisaties/europese-unie-en-mensenrechten] geraadpleegd op 11-05-2011.

zichtbare vorderingen, de mensenrechtensituatie in China nog altijd zorgwekkend bleef.¹¹⁷ Het EP, de meest kritische institutie binnen de EU wat betreft de mensenrechten, stelde in dit verslag voor de handelsbetrekkingen met China afhankelijk te stellen van de hervormingen ten aanzien van de mensenrechten. De EC, die in tegenstelling tot het EP een meer tegemoetkomende rol op zich neemt, wenst de handel met de tweede grootste handelspartner van de EU juist te bevorderen en probeert China te ondersteunen in de verbetering van de mensenrechtensituatie. Deze

tegengestelde standpunten hebben een inter-institutioneel spanningsveld veroorzaakt tussen de onderwerpen handel en mensenrechten. Hoewel mensenrechtenschendingen worden veroordeeld door de EU, lijken mensenrechten niet boven de handelsbelangen geplaatst te worden, ondanks oproepen van het EP. De EC lijkt hierdoor een doorslaggevende invloed te hebben op de Raad, waarbinnen de besluitvorming plaatsvindt.

De rol van Nederland in de EU

De Nederlandse standpunten op mensenrechtengebied komen grotendeels overeen met het beleid van de EU. Er zijn echter ook lidstaten die een ander standpunt ten opzichte van de

mensenrechtensituatie in China aannemen en minder kritisch zijn, zoals Frankrijk. Nederland neemt met zijn kritische houding een actieve rol op zich. Doelstelling van de Nederlandse regering is de ontwikkeling van het EU-mensenrechtenbeleid te bevorderen en hier zelfs een voortrekkersrol in te spelen. Nederland lijkt hier in te slagen. Een verklaring hiervoor is dat Nederland zelf weinig invloed op China kan uitoefenen. Door de Nederlandse visie actief op EU-niveau uit te dragen en te

integreren in EU-beleid, probeert Nederland zijn eigen beleid via de EU uit te voeren. Bovendien zou het uitgesproken beleid van Nederland als het gaat om de mensenrechten de betrekkingen met China kunnen bekoelen. De zware onderwerpen, als de doodstraf, lijkt Nederland daarom liever via de EU uit te spelen. Binnen het EU-beleid neigt Nederland meer naar de kritische rol van het EP. Hoewel Nederland zelf ook een kritische houding aanneemt, gaat Nederland niet zover als het EP die de handel afhankelijk van verbeteringen op mensenrechtengebied wil stellen.

De EU speelt een belangrijke rol in de uitvoering van de Nederlandse beleidsvoornemens. De

Nederlandse standpunten komen grotendeels overeen met het Europese beleid, waardoor de EU een aantrekkelijke institutie vormt waarin Nederland zich actief kan inzetten voor de uitvoering van het mensenrechtenbeleid. Nederland probeert hierbij draagvlak te vinden voor de Nederlandse belangen, zodat deze in het EU-beleid kunnen worden opgenomen.

117

Europees Parlement, Jaarverslag 2006 over de mensenrechten in de wereld [http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?language=nl&type=IM-PRESS&reference=20070426IPR05964] geraadpleegd op 05-05-2011.

2.2.2 Het Europees verbod op wapenexport naar China

Het wapenembargo is een Europees onderwerp en kan ook alleen in EU-verband worden opgeheven. In het gezamenlijke standpunt van de 9^e EU-China top, die in september 2006 plaatsvond, stelden de EU-lidstaten bereid te zijn te werken aan de beëindiging van het embargo, al zouden hiervoor door zowel China als de EU verschillende maatregelen genomen moeten worden.¹¹⁸ Dit is een herhaling van het EU-standpunt van EU-China top in 2004. Zoals reeds is uiteengezet, spelen vier zaken een rol bij de besluitvorming over het embargo, namelijk verbetering in de mensenrechtensituatie, regionale stabiliteit, overeenstemming met bondgenoten en EU-regelgeving die de Europese wapenexport reguleert na opheffing van het embargo. De EU oefent hiervoor continue diplomatieke druk uit op China, houdt de dialoog gaande en werkt aan de ontwikkeling van de toolbox en aan de versteviging van de EU-Gedragscode ten aanzien van wapenexport, welke los staan van het embargo tegen China.

Inter-institutionele diversiteit in de EU

Hoewel niet alle lidstaten het ermee eens zijn, behoeft de mensenrechtensituatie in China volgens de EU verbetering. In de mensenrechtendialoog probeert de EU China hierin te sturen en te

ondersteunen. Ten aanzien van de Taiwan-kwestie stelde de EC in het document “Hechtere partners, groeiende verantwoordelijkheden” haar één-China-beleid te blijven volgen. Daarbij is het tegen “elke soort maatregel die tot een unilaterale verandering van de status-quo zou bijdragen” en tegen het gebruik van geweld.¹¹⁹ De EC wijst op het belang van een vreedzame oplossing en ondersteunt dialoog tussen beide partijen. De CCP zou duidelijkheid en transparantie over de Chinese defensie-uitgaven en militaire doelstellingen moeten brengen om zo het vertrouwen tussen beide partijen te versterken. De EC stelt voor samen met China te werken aan gunstige omstandigheden waarbij het embargo kan worden opgeheven. Het EP neemt een kritischere houding aan en pleit voor de instandhouding van het embargo. Het mensenrechtenargument weegt voor het EP zwaarder dan handelsperspectieven. Het standpunt van de EC lijkt zwaarder mee te wegen in het standpunt van de Raad om te werken aan de opheffing. De EU moet hiervoor haar regelgeving aanpassen om een kwalitatieve of kwantitatieve toename van de wapenverkoop naar China tegen te gaan en moet steun creëren voor consensus voor de opheffing van het embargo. Voor de opheffing van het embargo is namelijk unanimiteit onder de lidstaten vereist.¹²⁰

118

EU-China Top, Joint Statement of the Ninth EU-China Summit (Helsinki, 2006)

[http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/september/tradoc_130360.pdf] geraadpleegd op 25-04-2011. 119

Commissie van de Europese Gemeenschappen, EU – China: Hechtere partners, p 13. 120

Raad Algemene Zaken en Externe Betrekkingen, Verslag van een Algemeen Overleg (2005) Kamerstuk 21501-02 nr. 621 [https://zoek.officielebekendmakingen.nl/kst-21501-02-621.html] geraadpleegd op 28-04-2011

De rol van Nederland in het EU-beleid

Nederland kent geen eigen beleid ten opzichte van het wapenembargo, maar voert in zijn bilaterale betrekkingen het Europese beleid door, namelijk het werken aan een gunstig klimaat voor de beëindiging van het embargo. Nederland is tegen een directe opheffing; het eist dat China eerst aan de genoemde voorwaarden voldoet, waarbij de mensenrechtensituatie een belangrijk element vormt, alvorens het instemt met de opheffing van het embargo. Hiermee komt het Nederlandse standpunt overeen met het terughoudende EU-beleid. Bovendien heeft Nederland geen militair-strategische belangen in China, waardoor het geen bilateraal beleid voert ten opzichte van het wapenembargo of gerelateerde politiek-militaire kwesties, zoals Taiwan. Daar de handel met China ook erg belangrijk voor Nederland is, probeert Nederland een evenwicht te vinden tussen de

handelsbelangen en de belangen op mensenrechtengebied, die van belang zijn voor de opheffing van het embargo. Ten aanzien van de handel met China en de mensenrechtenkwestie kent Nederland wel een eigen buitenlandbeleid.

Binnen de EU bestaat grote verdeeldheid op dit dossier. Zoals genoemd, liggen er twee pijlers ten grondslag aan discussie omtrent de opheffing van het embargo, namelijk de

mensenrechtensituatie en economische belangen. Voor Frankrijk en Italië wegen de economische belangen, namelijk handelsmogelijkheden, zwaarder dan de mensenrechtensituatie, die volgens deze twee landen in de afgelopen twintig jaar reeds verbeterd is. Zij zijn beide grote voorstanders van de beëindiging van het wapenembargo. Beide landen slepen ook grote handelsovereenkomsten met China binnen, die op deze wijze wellicht de uitspraak van deze twee landen tegen het embargo tracht te ondersteunen. Door de verschillende EU-lidstaten tegen elkaar uit proberen te spelen, wordt het bereiken van unanimiteit binnen de EU ten aanzien van het embargo nog lastiger gemaakt.¹²¹ Voor Nederland, Denemarken, Zweden en Duitsland lijkt het mensenrechtenargument zwaarder te wegen, waardoor deze landen pleiten voor de instandhouding van het embargo.¹²² Onder druk van

Nederland en de Scandinavische landen heeft de EC een groot gebaar van Chinese zijde op het gebied van mensenrechten, namelijk de ratificatie van het IVBPR, als voorwaarde opgenomen voor de opheffing van het embargo. In EU-verband hebben alle lidstaten zich echter gecommitteerd om aan de opheffing van het Europese embargo te werken. Ten aanzien van de voorwaarden en de timing van de opheffing verschillen de standpunten.

Zoals eerder is beschreven, is er ook in de Nederlandse politiek onenigheid ontstaan over de instandhouding van het embargo, waarbij het kabinet zich als voorstander voor opheffing opstelde en de Kamer als tegenstander. Vanuit een aantal partijen, waaronder het CDA en D66, klonk de

121

Barysch, Embracing the Dragon, 60-66. 122

EuroNews, Arms Industry – China – European Union (2011) [http://www.euronews.net/

oproep om Nederland niet te isoleren in de EU, door als enige lidstaat het embargo te willen handhaven. Als roterende voorzitter van de EU in de tweede helft van 2004 zette Nederland zich daarom in voor het gekozen EU-beleid om met China te werken aan een voorspoedige beëindiging van het embargo.

Ten aanzien van het wapenembargo blijft Nederland, in tegenstelling tot sommige andere lidstaten, zijn standpunt aanhouden dat China nog niet aan alle voorwaarden voldoet. De mensenrechten spelen hier voor Nederland een belangrijke rol, een terrein dat ook in de bilaterale betrekkingen met China veel aandacht krijgt.