De selectie van respondenten wordt hierna per bestuursorgaan besproken. De dataverzameling heeft bij al deze groepen door middel van telefonische enquêtes plaatsgevonden. Hiervoor zijn eerst uitnodigingsbrieven verstuurd, waarin de res-pondent verteld wordt wanneer hij/zij benaderd zal worden voor de enquête. Dit heeft als voordeel dat het de respons verhoogt, maar ook dat mensen herinnerd worden aan hun bezwaarprocedure, voordat het gesprek hierover plaatsvindt.
81 Een aantal gemeenten gaf aan geen mogelijkheid te hebben mee te werken aan het onderzoek; op enkele terreinen viel het aantal zaken waarin mogelijk een bezwaarschrift zou worden in-gediend tegen; en tenslotte viel het aantal personen dat bereid bleek aan het onderzoek mee te werken tegen. Zie over een en ander en de wijzigingen die in verband met de tegenvallende respons werden aangebracht in de opzet nader hierna, par. 3.3.1.
3.2.4 Nadere toelichting per onderzoeksterrein
Hier volgt per in het onderzoek betrokken soort bestuursorgaan een schets van de betreffende wettelijke kaders en een nadere toelichting van de gemaakte keuzen.
SVB
De SVB voert een aantal verschillende regelingen uit. De aantallen besluiten zijn zeer groot. Om die reden wordt de SVB als een een beschikkingenfabriek be-schouwd. Het aantal (gedeeltelijk) negatieve besluiten is verhoudingsgewijs laag, maar het absolute aantal (gedeeltelijk) negatieve besluiten is toch nog vrij groot. Bijvoorbeeld: de AOW was in 2007 goed voor 4.874 bezwaren, en de ‘overige rege-lingen’ genereerden 5.536 bezwaren.82
Zoals hierboven toegelicht, zijn in het kader van het onderzoek naar besluiten van de SVB 2 groepen respondenten benaderd. Een eerste groep die daadwerkelijk bezwaar heeft gemaakt, en een tweede groep die heeft afgezien van het maken van bezwaar.
UWV (besluiten in het kader van WIA en WW)
Er is een keuze gemaakt voor regelingen die het UWV uitvoert, omdat ook het UWV wel wordt gezien als beschikkingenfabriek. Er gaan jaarlijks heel veel ten de deur uit, en er is relatief weinig tijd voor de voorbereiding van deze beslui-ten. Het UWV voert veel wetten uit die betrekking hebben op inkomensvoorzie-ningen bij arbeidsongeschiktheid of werkloosheid, zoals de Wet werk en inkomen naar arbeidsvermogen (WIA), de Wet arbeidsongeschiktheidsvoorziening jongge-handicapten (Wajong), de Ziektewet (ZW) en de Wet arbeid en zorg (WAZ). In de onderzoeksopzet is ervoor gekozen om besluiten inzake de WIA en de WW te be-studeren, omdat op dit gebied relatief veel beschikkingen worden afgegeven. Ver-der vermoeden wij dat er bij de uitvoering van de WIA wat meer maatwerk wordt geleverd met het primaire besluit dan bij de uitvoering van de WW. Zo zal in WIA-zaken eerst een medisch en een arbeidskundig advies worden gemaakt. Toch: ook al vereist de aard van de beslissing een zeker maatwerk, de uitvoerende organisatie kan als fabriek worden ervaren. Zo staat in een door het UWV zelf uitgebracht rapport: ‘De cliënt ervaart UWV als log en bureaucratisch met weinig oog voor zijn persoonlijke problemen. De cliëntgerichtheid is niet zoals UWV zich dat wenst’.83
De WW-uitkeringen voldoen waarschijnlijk meer aan het beeld van fabrieks-matige besluitvorming. Bij beide wetten wordt de beslissing omtrent het al dan niet toekennen van een uitkering bekeken.
Ook met betrekking tot de UWV-besluiten verwachten we dat de burgers de bezwaarprocedure anders ervaren al naar gelang zij (al dan niet professioneel) ver-tegenwoordigd worden door een gemachtigde.
Binnen het UWV is een project gaande waarin een andere aanpak van bezwaar-schriften wordt geprobeerd. Burgers die bezwaar hebben gemaakt, worden opge-beld om te kijken of er misverstanden uit de weg kunnen worden geruimd of dat
82 Jaarverslag SVB 2007, Wereldverhalen, p. 34.
er anderszins tot een informele oplossing kan worden gekomen. Dit blijkt erg suc-cesvol te zijn en inmiddels wordt deze aanpak standaard toegepast.84
Arbeidsinspectie (boetebesluiten in het kader van Arbowet en WAV)
De Arbeidsinspectie (AI)85 verzorgt de handhaving van meerdere wetten. Het on-derzoek is toegespitst op besluiten waarin een bestuurlijke boete aan bedrijven is opgelegd. De AI legt boeten op bij overtreding van verplichtingen uit de Arbeids-omstandighedenwet (Arbowet), de Arbeidstijdenwet (ATW) en de Wet Arbeid Vreemdelingen (WAV). Op grond van de ATW worden relatief weinig boeten op-gelegd. Het onderzoek wordt daarom toegespitst op boetebesluiten op grond van de Arbowet en de WAV.86 Het is interessant om zaken op het gebied van deze twee wetten allebei te bekijken omdat er een groot verschil bestaat tussen het aantal bezwaren dat wordt ingediend tegen boeten op basis van de Arbowet en boeten op basis van de WAV. Tegen boetebesluiten op basis van de WAV werd in 2006 relatief veel bezwaar gemaakt, te weten in zo’n 55% van de gevallen. Ook worden er veel voorlopige voorzieningen aangevraagd bij de rechter tijdens de bezwaarprocedure in WAV-zaken.87 Dit zou ook van invloed kunnen zijn op hoe de bedrijven de be-zwaarprocedure ervaren.
Overtredingen van de Arbeidsomstandighedenwet (Arbowet) kunnen soms als beboetbare feiten en soms als strafbare feiten worden aangemerkt. Beboetbare feiten kunnen via een bestuurlijke boete worden afgehandeld, en daar richten wij ons op in dit onderzoek. Op basis van de Arbowet heeft de werkgever een behoor-lijk aantal verplichtingen waarbij overtreding een beboetbaar feit oplevert. Het gaat bijvoorbeeld om de plicht om te zorgen voor een arbobeleid dat gericht is op een veilige en gezonde werkomgeving en om het melden van arbeidsongevallen en beroepsziekten. Op grond van artikel 33 Arbeidsomstandighedenwet kan een door de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aangewezen ambtenaar een boete opleggen als er sprake is van een beboetbaar feit. Boeten kunnen wor-den opgelegd aan rechtspersonen en aan natuurlijke personen; zie artikel 33a lid 1 Arbowet. In dit geval achten wij het interessant om te zien of bedrijven de be-zwaarschriftprocedure anders ervaren dan natuurlijke personen. Daarom is het onderzoek gericht op bestuurlijke boeten opgelegd aan rechtspersonen en de daar-aan op basis van artikel 33a lid 3 Arbowet gelijkgestelde entiteiten.
84 Rapport UWV 2005 (Samen werken aan de oplossing voor het bezwaar), p. 30; en zie de internet-site http://www.uwv.nl/overuwv/over-UWV/organisatiestructuur/bezwaar-en-beroep/index. aspx.
85 In de periode dat de interviews werden afgenomen werden de bezwaarschriften behandeld door de Arbeidsinspectie. In 2009 is de behandeling van bezwaarschriften tegen besluiten van de Arbeidsinspectie ondergebracht bij afdelingen van de directie Wetgeving, Juridische en Be-stuurlijke Aangelegenheden van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. 86 Aantallen aangezegde boeten in 2005 op basis van de Arbowet: 2433; op basis van de ATW 135
en op basis van de WAV 2500.
87 Bijlage 9 jaarverslag 2006: in 1 Arbozaak werd een voorlopige voorziening aangevraagd t.o. 141 in WAV-zaken.
Op basis van art 2 Wet Arbeid vreemdelingen is het verboden voor werkgevers om een vreemdeling88 arbeid te laten verrichten zonder een tewerkstellingsver-gunning. Dit geldt niet voor alle vreemdelingen, bijvoorbeeld niet voor de meeste EU-onderdanen, en daarom is in de artikelen 3 en 4 WAV het bereik van de wet ingeperkt. Als de werkgever ten onrechte geen vergunning heeft voor vreemdelin-gen die werk voor hem verrichten dan kan een boete worden opgelegd; zie artikel 18 WAV. Dit geldt zowel in het geval dat de werkgever een rechtspersoon is als dat het een natuurlijke persoon betreft. In dit onderzoek richten wij ons op boeten opgelegd aan rechtspersonen.
Het gaat bij boetebesluiten niet om beschikkingen op aanvraag, maar om ambts-halve opgelegde beschikkingen.89 Het opleggen van een boete betekent altijd een negatieve beschikking voor de geadresseerde. Op basis van de gegevens van de AI over alle relevante gevallen waarin een boete is opgelegd, is het mogelijk om ook de bedrijven te benaderen die juist geen gebruik hebben gemaakt van de openstaande bezwaarprocedure.
Gemeenten (handhavingsbesluiten op het gebied van het omgevingsrecht en bouwvergunningen)
Handhavingsbesluiten
Gemeenten zijn verantwoordelijk voor de handhaving van veel verschillende re-gelingen op het gebied van het omgevingsrecht. Voor ons onderzoek is het minder van belang op basis van welke regeling het bestuur handhaaft. Enige voorwaarde is dat het college van B en W de bevoegde instantie is, en dat het gaat om hand-having van regelingen op het gebied van het omgevingsrecht (wat bijvoorbeeld handhaving van de Wet Werk en Bijstand uitsluit). Bij handhavingsbesluiten kun-nen derden betrokken zijn. Heeft een burger last van regelovertreding door een andere burger dan kan hij het bestuur vragen om de regels te handhaven. Als deze aanvraag afgewezen wordt, is dit afwijzende besluit aan te vechten door middel van een bezwaarschrift. Handhavingsbesluiten zijn voor de geadresseerde altijd een negatief besluit en worden (dus) nooit aangevraagd door de geadresseerde.90 Een besluit inzake handhaving kan op aanvraag van een derde-belanghebbende of ambtshalve zijn genomen.
Het is van belang om gemeenten van verschillende grootte te onderzoeken om-dat grote gemeenten wellicht anders te werk gaan dan kleine. Zo hebben grote gemeenten vaak een aparte afdeling handhaving, terwijl in kleine gemeenten het handhavingswerk verdeeld wordt over de ambtenaren al naar gelang zij werkzaam zijn op een bepaald gebied. Verder moeten er meerdere gemeenten onderzocht worden om te voorkomen dat een gemeente onderzocht wordt die sterk afwijkt
88 Een vreemdeling is iedereen die niet de Nederlandse nationaliteit bezit; zie art. 1 sub c WAV jo. art. 1 sub m Vw 2000.
89 Hoewel een deel van de beschikkingen op basis van de Arbowet wel wordt genomen op basis van onderzoek door de Arbeidsinspectie (AI) naar aanleiding van een klacht van een van de werknemers.
van de andere. Tot slot is van belang of de bezwaarde zich laat bijstaan door een gemachtigde.