Gegevens over de uitkomst van de door de bezwaarde ingezette procedure zijn nodig om het verband met positieve of negatieve ervaringen van individuele be-zwaarden te kunnen beoordelen. Zoals eerder aangegeven wordt in onderzoek naar ervaringen met procedures doorgaans een verband vastgesteld tussen de uit-komst van de procedure en hoe betrokkene de procedurele gang van zaken heeft ervaren.
2.3.2 Het element ‘burgers’
Binnen de groep burgers dient de groep personen met gemiddeld of lager dan ge-middeld opleidingsniveau goed vertegenwoordigd te zijn. Met name taalvaardig-heid lijkt een belangrijke factor, bij de vraag hoe men de bezwaarschriftprocedure ervaart. Er zijn in Nederland naar schatting 1,5 miljoen functioneel analfabeten.63
Onder ‘burgers’ worden in dit onderzoek ook andere dan natuurlijke personen – met name: bedrijven – begrepen. Bedrijven zijn – uitzonderingen daargelaten – evenmin repeat players als natuurlijke personen.64 Net als natuurlijke personen worden bedrijven regelmatig met voor bezwaar vatbare besluiten geconfronteerd. Het bedrijfsleven klaagt veelvuldig over ‘regeldruk’ en ‘juridisering’.65 Verder lijkt te verwachten dat bedrijven calculerend omgaan met procederen, en dan wellicht op andere wijze dan natuurlijke personen, vanwege het kostenaspect en omdat men de verhoudingen met de overheid goed wenst te houden.
2.3.3 Het element ‘de Awb-bezwaarschriftprocedure’
In de probleemstelling wordt gesproken van ‘de bezwaarprocedure zoals geregeld in de Algemene wet bestuursrecht’. Het is van belang er hier nog eens op te wijzen dat er belangrijke verschillen bestaan in de wijze waarop de bezwaarschriftproce-dure is vormgegeven. Met name bestaan er nogal wat verschillen in de wijze waar-op bezwaarden worden gehoord. Dat kan bijvoorbeeld zijn door een of enkele amb-tenaren, dan wel door een onafhankelijke adviescommissie.66 Te verwachten is dat deze vormgeving van de procedure effecten kan hebben op de vraag in hoeverre
63 ‘In Nederland zijn naar schatting 1,5 miljoen laaggeletterden. Deze mensen hebben grote moeite met lezen en schrijven waardoor zij [in] het dagelijks leven of op het werk minder goed kunnen functioneren. Van de 1,5 miljoen mensen is 1 miljoen autochtoon en 500.000 alloch-toon. Van de 1 miljoen autochtonen zijn 250.000 mensen vrijwel geheel ongeletterd’, aldus de internetsite van de Stichting lezen en schrijven (www.lezenenschrijven.nl). Maar liefst 7% van de jongeren in de leeftijd van 16 tot en met 25 jaar is functioneel analfabeet, zo bericht de website: http://vakcommunities.kennisnet.nl/bve/educatie/Nieuwsarchief/SIRE-Campagne/. 64 Aan repeat players, waaronder professionele gemachtigden van burgers, is in verschillende eer-dere Awb-evaluaties al wel naar hun ervaringen gevraagd. Zie ook Laemers e.a. 2007, p. 44-45. 65 Vgl. de verwijzingen in het rapport Merkbaar minder én beter 2006, p. 2.
men zich onpartijdig behandeld voelt en voor de vraag in hoeverre de bezwaarpro-cedure als (te) formalistisch wordt ervaren.67
Daarnaast zijn er belangrijke verschillen waar het gaat om het traject dat wordt afgelegd tussen het indienen van bezwaar en het eventuele horen. Tegenwoordig gaan veel bestuursorganen er toe over om na binnenkomst van een bezwaarschrift te reageren met een telefoontje met de indiener. Het telefoongesprek wordt dan ingeleid met een open vraag als: ‘U bent in bezwaar gegaan, wat is er aan de hand?’ Deze aanpak lijkt opvallende resultaten te hebben. In een aanzienlijk aantal geval-len blijkt het telefoongesprek tot intrekking van het bezwaar te leiden.68
In het onderzoek is getracht informatie te verkrijgen over de invloed van de vormgeving van de bezwaarschriftprocedure en de invloed van tussentijdse con-tacten tussen burger en bestuursorgaan nadat het bezwaarschrift is ingediend. In de nu volgende paragraaf wordt een en ander geconcretiseerd in de richting van hypothesen voor het onderzoek.
2.4 Hypothesen
Welke hypothesen kunnen voor dit onderzoek worden afgeleid uit bestaand on-derzoek? Bij het ontwikkelen van hypothesen is in dit onderzoek gebruik gemaakt van de al genoemde vier kernelementen die voorkomen in theorieën over proce-durele rechtvaardigheid (voice, betrouwbaarheid, respectvolle bejegening en neu-traliteit). Daarnaast wordt hieronder een aantal factoren onderscheiden waarvan te verwachten is dat zij invloed hebben op de waardering van burgers van de spe-cifieke procedure die in dit rapport centraal staat: de bezwaarschriftprocedure.
2.4.1 Al dan niet vertegenwoordigd zijn door een professionele gemachtigde
Zoals in paragraaf 2.2 is vermeld, staat op basis van de bestaande literatuur niet bij voorbaat vast of burgers die vertegenwoordigd worden door een professionele gemachtigde positievere dan wel negatievere ervaringen hebben met het voeren van een juridische procedure.
Hypothesen: Te verwachten is dat in bezwaar genomen beslissingen eerder door
burgers worden geaccepteerd naarmate de burger meer zelf het woord heeft kun-nen doen, ook in het geval de burger voorzien is van bijstand door een gemach-tigde.
67 Zie ook Sanders 1999, p. 95 e.v.
68 Zie Brenninkmeijer 2004, p. 212: dergelijke telefoongesprekken leidden tot intrekking van één derde van de bezwaarschriften. Ook p. 214: ‘soms is opbellen, het geven van een toelichting, het wijzigen van de motivering e.d. voldoende om het conflict op te lossen.’ En zie ook het UWV-rapport 2005, p. 4: in geselecteerde gevallen leidde opbellen tot een reductie van 74%; nadien, in niet-geselecteerde gevallen een reductie van 42%. Uit de landelijke onderzoeken van het ministerie van BZK uit 2008 (Rapport Een luisterend oor 2008) en 2010 (Rapport Prettig contact met de overheid 2 2010) volgt dat deze handelwijze in de onderzochte domeinen leidde tot een intrekkingspercentage van 50%-60%.
Te verwachten is verder, dat de factor ‘al dan niet bijgestaan door een gemach-tigde’, op zichzelf geen opvallende verschillen meebrengt wat betreft de accepta-tiegraad van de in bezwaar genomen beslissingen.
Vermoedelijk rekenen bezwaarmakers erop dat de bezwaarprocedure een relatief informeel karakter zal hebben (anders gezegd: in dit opzicht gunstig zal afste-ken ten opzichte van een procedure ten overstaan van een rechter). Mede om die reden is te verwachten dat de respondenten kritisch zijn als zij oordelen dat de bezwaarprocedure op dit punt tekort schoot.
Voor de opzet van het onderzoek betekent dit concreet dat ook van belang is of, en zo ja hoe, zij worden bijgestaan. Dikwijls wordt onderscheiden in twee categorieën: met of zonder rechtsbijstand. Het lijkt ons goed iets nader te nuanceren.
In het onderzoek is onderscheid gemaakt tussen bezwaarden: zonder rechtsbijstand
met professionele bijstand (advocaat, andere professionele gemachtigde) met niet-professionele bijstand (familie, ontwikkelde leek, technisch
deskun-dige).
2.4.2 Neutraliteit en betrouwbaarheid; externe adviescommissie of niet?
Te verwachten is dat behandeling van bezwaar door een onafhankelijke commissie (althans, met onafhankelijke voorzitter), hoog scoort op het aspect ‘neutraliteit’, zoals dat wordt verwoord in procedurele rechtvaardigheidstheorieën. Met ‘neutra-liteit’ doelt men op: professionalisme, (juridische) expertise, neutrale toepassing van regels, ontbreken van vooroordeel enz.69
Anderzijds leidt het hanteren van een onafhankelijke adviescommissie moge-lijk tot enige formalisering (afstandemoge-lijkheid, gejuridiseerd ‘horen’, d.w.z. over de hoofden van de bezwaarde heen discussiëren in plaats van een gesprek – een ge-vaar dat zich versterkt lijkt te kunnen voordoen als de bezwaarde wordt bijgestaan door een professionele gemachtigde).
Overigens is de bezwaarprocedure kwetsbaar, op het punt van het element neu-traliteit, doordat de beslissing wordt genomen door hetzelfde orgaan dat verant-woordelijk was voor het oorspronkelijke besluit. Bij beroepen van derden kan de vraag opkomen of het bestuursorgaan wellicht onder één hoedje speelt met degene aan wie iets is gegund. Of was dat aanvankelijk misschien niet het geval, maar nu er bezwaar is ingediend wel, omdat de verweerder bang is voor schadeclaims? In procedurele rechtvaardigheidstheorieën wordt het element ‘neutraliteit’ be-langrijk geoordeeld voor het gepercipieerde rechtvaardigheidsgehalte van een pro-cedure. In de context van een bezwaarprocedure zijn er diverse factoren die op ver-schillende wijze inwerken op de vraag in hoeverre het element ‘neutraliteit’ wordt gerealiseerd. Er zal daarom moeten worden doorgevraagd naar de achtergrond van eventueel bestaande kritiekpunten. Daarbij mag niet vergeten worden de vraag te
stellen of de respondent wist dat deze met een externe, onafhankelijke voorzitter, c.q. commissie, te maken had.
Hypothesen: Een bezwaarschriftprocedure waarin het model wordt gehanteerd van
de externe commissie (een commissie met onafhankelijke voorzitter en meestal ook leden) zal hoger scoren op het element neutraliteit.
Echter, voor het uiteindelijke oordeel over de procedure is waarschijnlijk de wijze waarop degenen die horen zich opstellen (luisteren zij echt?) belangrijker dan de vraag of deze neutraal zijn. Deze hypothese komt er op neer dat in een bezwaarschriftprocedure het aspect ‘betrouwbaarheid’ meer invloed heeft op de waardering door de bezwaarde dan het aspect ‘neutraliteit’.
2.4.3 Het belang van goede informatie en communicatie
Een verwante kwestie is het meer algemene punt dat veel eerder onderzoek laat zien, namelijk hoe belangrijk goede communicatie is.70 Communicatie begint met informatie. Gebrek aan informatie over hetgeen iemand die in een procedure be-trokkene is te wachten staat – of over wat van bebe-trokkene wordt verwacht – heeft een belangrijke negatieve invloed op het oordeel van betrokkene over de procedure als geheel.
Uit bij de Raad van State gehouden klanttevredenheidsonderzoek blijkt dat de verbeterde voorlichting ter plaatse, direct voorafgaand aan de behandeling ter zit-ting, zeer wordt gewaardeerd, maar dat de rechtzoekenden nog niet erg zijn te spreken over de toegankelijkheid van medewerkers van de Raad van State als men in de periode voor de behandeling ter zitting informatie wenst in te winnen.
Mede op basis van eerder onderzoek is het ook aannemelijk dat bij bezwaarden nogal eens onduidelijkheden zullen bestaan over het ‘procesgedrag’ dat van hen verwacht wordt.71 Bijvoorbeeld: een deskundigenadvies zoals een welstandsadvies kan in beginsel (evidente gebreken aan het advies daargelaten) alleen door een contra-expertise worden bestreden. Wij vermoeden dat weinig bezwaarden er re-kening mee houden dat zij – uit zichzelf – al in bezwaar, vóór de hoorzitting, met een dergelijke contra-expertise moeten komen. Terzijde: als men zich wél reali-seert dat bijvoorbeeld een contra-expertise nodig is, dan zou het wel eens kun-nen zijn dat het verkrijgen ervan uit financieel oogpunt bezwaarlijk is, of dat men onvoldoende de weg weet om een dergelijke expertise te verkrijgen. Men voelt zich dan waarschijnlijk geen gelijkwaardige ‘tegenstander’ van het uitvoeringsorgaan.
Gebrek aan kennis omtrent hetgeen op inhoudelijk vlak van de bezwaarde wordt verwacht kan ook tot teleurstelling leiden bij de bezwaarde. De bezwaarde wil ‘het hele verhaal’ vertellen zoals deze dat ziet, en verwacht dat de zaak gewon-nen kan worden op argumenten die de bezwaarde zelf belangrijk acht. Op beide punten dreigt de bezwaarde soms al tijdens de mondelinge behandeling te worden 70 Denk aan hetgeen hierboven aan de orde kwam over interactional justice. En zie bijv.
Brennink-meijer 2004, p. 214. ‘Mensen hebben vaak weinig problemen met redelijke uitkomsten (...) Rechtvaardiging is vaak een kwestie van goede communicatie’.
71 Vgl. het onderzoek dat Barkhuysen e.a. verrichten naar de fase van beroep bij de bestuursrech-ter (Barkhuysen e.a. 2007).
afgekapt, of hij leest in de beslissing geen reactie op de argumenten die hijzelf nu juist belangrijk achtte.72
Hypothesen: Mede gelet op hetgeen uit eerder onderzoek naar voren komt is te
ver-wachten dat veel respondenten een negatief oordeel zullen geven op de vraag of de respondent wist wat in de procedure van hem zou worden verwacht (zeker indien deze vraag na afloop van de procedure wordt gesteld), maar dat het oordeel gunsti-ger wordt naarmate het bestuursorgaan meer initiatieven heeft ontplooid om met betrokkene te communiceren.
2.4.4 Respectvolle bejegening
Te verwachten is dat het eindoordeel over de procedure positiever zal zijn als de bezwaarde de indruk heeft respectvol te zijn bejegend dan als dit niet het geval is.
2.5 Onderzoeksdesign
2.5.1 Inleiding
Het onderzoek is in twee deelonderzoeken gesplitst. Als eerste deel is een voor-namelijk kwantitatief onderzoek verricht. Het kwantitatieve onderzoek inventa-riseert de ervaringen van burgers voor en tijdens bezwaarschriftprocedures en brengt de factoren in kaart die hierop van invloed zijn. Voor een dieper inzicht in de onderliggende mechanismen is een beknopte kwalitatieve deelstudie gemaakt, aansluitend aan het eerste deelonderzoek. Het kwalitatieve deelonderzoek beoogt vanuit een integraal perspectief een dieper inzicht te geven in de verwachtingen en doelstellingen van bezwaarden en hun ervaringen en handelwijzen voor, tij-dens en na de bezwaarschriftprocedure.
Terzijde: De onderzoekers die in het kader van de derde evaluatie van de Awb de Awb-procedures hebben onderzocht vanuit het gezichtspunt van de burger merken in hun aanbevelingen op dat zij het nodig vinden dat de onderzoeken van Breeuwsma e.a. worden herhaald.73 In dat onderzoek uit de jaren tachtig van de vorige eeuw werd eerst informatie verzameld over de destijds geldende bezwaar-schriftprocedure (Breeuwsma e.a. 1982). In het kader van dat onderzoek werd een schriftelijke enquête gehouden onder alle Nederlandse gemeenten en provincies. Daarna werd vervolgonderzoek gedaan bij zes gemeenten (Breeuwsma e.a. 1984). Het onderzoek was derhalve breed opgezet. In ander opzicht was het beperkt, door-72 Zeer illustratief is in dit verband de case-study van Van Rossum, naar een zaak over ‘Turks
familiegoud’ die zich voor de belastingrechter afspeelde. De Turkse man wilde dingen naar vo-ren bvo-rengen over de betekenis van het door hem en zijn familie uit Turkije meegebrachte goud, en dat hij niet begreep dat daar belasting (invoerrechten) over betaald moest worden. De zaak werd echter afgedaan zonder dat daarover iets naar voren gebracht kon worden, kort gezegd vanwege juridisch-technische kwesties. Een daarvan was dat de rechter niet aanvaardde dat de besluiten gericht waren tegen de man, terwijl zijn echtgenote de gouden sieraden droeg, (en het dus de echtgenote was die de overtreding – invoeren van goud zonder dit aan te geven – had begaan). Zie Van Rossum 2002.
dat alleen gemeenten en provincies in het onderzoek werden betrokken. Bedacht moet worden, dat de destijds geldende bezwaarschriftprocedure ingevolge de Wet Arob alleen verplicht was als men wilde opkomen tegen beschikkingen van andere organen dan organen van de centrale overheid.74 Ook buiten het terrein van de Wet Arob, bijvoorbeeld in de zaken die tot de competentie van de Centrale Raad van Beroep behoorden, was een bezwaarschriftprocedure uitzonderlijk.75 Het door ons verrichte onderzoek is daarom anders opgezet dan de onderzoeken van Breeuws-ma e.a. Zou in het tijdperk van de Awb een onderzoek naar de bezwaarschrift-procedure worden beperkt tot de decentrale overheid, dan zou dat een aanzienlijk gemis zijn, omdat de algemene bezwaarschriftprocedure van de Awb door een veel breder scala van bestuursorganen moet worden toegepast dan de Arob-bezwaar-schriftprocedure van destijds. Met name zouden dan in het onderzoek ontbreken de kwantitatief belangrijke categorieën zaken (‘beschikkingenfabrieken’), evenals veel zaken waarin de categorie bezwaarmakers met gemiddeld of lager dan gemid-deld opleidingsniveau en sociale positie goed vertegenwoordigd is.
2.5.2 Het kwantitatieve deelonderzoek
Voor het kwantitatieve deel van het onderzoek is de keuze gemaakt om responden-ten op te sporen via de bestuursorganen die in het onderzoek worden betrokken. De gegevens over potentiële bezwaarmakers berusten bij de bestuursorganen. Bo-vendien maakt deze aanpak het mogelijk om potentiële bezwaarden te bevragen op een moment dat de beslissing om al dan niet een bezwaarschriftprocedure te starten voor hen actueel is en zij benaderd kunnen worden op een moment dat de eventuele hoorzitting nog niet heeft plaatsgevonden. Wat de personen betreft die na afloop van de bezwaarschriftprocedure benaderd zijn, geldt eveneens dat aanlevering van gegevens door de bestuursorganen betekent dat het mogelijk is de respondenten te bevragen op een moment waarop hun ervaringen nog vers zijn. Er is voor gekozen om te werken met telefonische enquêtes. In totaal zijn met 376 personen geslaagde telefonische interviews gehouden. Met 32 van hen is dit 2x gebeurd (1x voorafgaand aan de procedure en 1x na afloop van de procedure).
Het onderzoek is zo opgezet dat sprake is van diversiteit van in het onderzoek te betrekken respondenten. De opzet moest er voor zorgen dat ook personen met een lagere opleiding, met een geringere taalvaardigheid en met een lager inkomen goed vertegenwoordigd zouden zijn. Diversiteit van respondenten is ook nagestreefd doordat naast natuurlijke personen ook bedrijven zijn bevraagd. Daarnaast is ge-streefd naar diversiteit waar het de onderliggende besluiten betreft (bijvoorbeeld: niet alleen besluiten over vergunningen, maar ook sanctiebeslissingen). Tenslotte is een spreiding gezocht waar het de aard van de besluitvorming door bestuuror-ganen betreft (diversiteit aan bestuursorbestuuror-ganen). Daarbij was het met name de
bedoe-74 Bij beschikkingen van de centrale overheid diende men beroep in te stellen bij de Afdeling rechtspraak RvS. De voorzitter kon het beroepschrift dan doorzenden met de vraag of de ver-antwoordelijke minister het als bezwaarschrift in behandeling wilde nemen. Bij verschillende (onderdelen van) ministeries werd verschillend beleid gevoerd bij de beantwoording van die – niet aan enig wettelijk criterium gebonden – vraag.
ling om niet alleen de ervaringen van burgers met sterk op het individuele geval toegespitste bestuurlijke afwegingen te onderzoeken, maar ook de ervaringen met meer massale besluitvorming (tegenstelling ‘besluitenatelier’ versus
‘besluitenfa-briek’). De opzet wordt in paragraaf 3.2 verder uitgewerkt.
2.5.3 Het kwalitatieve deelonderzoek
De kwalitatieve deelstudie is als volgt opgezet. Uit de aard van het te onderzoeken verschijnsel volgt dat de bezwaarden ook in het kwalitatieve deel de waarnemings-eenheden zijn. Door middel van 38 mondelinge interviews met bezwaarden is in-formatie verkregen over hun verwachtingen, ervaringen en handelwijzen. Daarbij is gebruik gemaakt van semi-gestructureerde interviews, om zoveel mogelijk aan te sluiten bij de belevingswereld van de ondervraagde bezwaarden. Bij het afne-men van de interviews is gewerkt met een topiclijst, die mede naar aanleiding van de resultaten van het kwantitatieve onderzoek is opgesteld. De resultaten van het kwalitatieve deel van het onderzoek komen in dit rapport aan de orde na bespre-king van de uitkomsten van het kwantitatieve onderzoek. Daar zal een nadere uit-werking van de opzet van het kwalitatieve deel worden gegeven.